关于我国危机银行救助重组的法学思考

　　关键词:银行重组　前提　措施
　　论文摘要:对于银行的退出需要有一种最优的退出方式,不仅能维护债权人的利益,稳定市场,还能获得效益最大化,危机银行机构重组就是一项较优的选择。文章介绍了美国有关危机银行救助重组的制度,分析了我国银行重组的立法现状和实践经验,提出了我国危机银行机构重组的立法构思。
　　巴塞尔银行监管委员会指出:“那些不再符合监管要求的机构迅速和有序退出是有效金融系统的必要组成部分,监管当局应负责或协助这些机构有序地退出。”①然而,“多米诺”效应时刻威胁着银行系统的稳定和的安全。因此相对于破产清算对投资者利益保护的最后一次法律救济来说,救助重组则是利益保护的最后一次努力。“保全银行的运营基础,在保护存款人利益的同时,对社会来讲也避免了一场金融服务业的恐慌,因此机构重组通常被认为是一种较为优选的处理方法。”[1]
　　一、“危机银行机构重组”的法学界定
　　经济学中的“银行重组”是一个很复杂的系统工程。从法律角度看银行重组有两种:一种是健康银行之间为追求规模经济和效益而进行的重组,主要由市场主导,按公司法和合同法的程序进行;另一种则成为对危机银行的救济手段。是指为了维护或恢复银行的信用,消除或者缓解对第三方利益的影响,化解金融风险,以完善银行制度目标,在银行业监管机构的干预下根据银行法的相关法律,进行企业产权结构的完善与创新,并清理银行的损失、恢复其金融功能的过程。
　　二、美国有关危机银行救助重组的法律制度
　　在银行不能支付到期债务、濒临破产而严重影响存款人利益时,各国都无一例外的规定了对该银行的救助重组,并有相应的法律规制。危机银行的救助的方案基本上包括资金上的救助和机构上的重组,美国也不例外,其对危机银行的救助重组主要包括以下法律规制。
　　第一,对危机银行的重组必须有一定的依据。美国非常注重对金融机构的日常监管,对经营不良的银行进行改组整顿必须依据主管机关的日常监督和审查时获得的资料和数据。根据《1978年联邦金融机构审查理事会法》,联邦金融机构审查理事会统一对联邦银行、州立联邦储备成员银行以及州立联办存款保险成员银行等几乎所有金融机构进行审查。理事会根据审查结果,对银行做出评估,然后决定是否对银行采取改组整顿措施。评估首先是对银行运作的评估,确定一到五的等级,然后再根据运作评估做出综合评级。运作评估有五个指标:资本充分性(Capital Adequacy)、资产质量(As-set Quality)、管理(Management)、收益(Earning)、资产流动性(Liquidity);根据运作评估的结果,理事会做出五个等级,从综合一级到综合五级。综合四级银行有着一定程度的严重财务问题和综合问题,这些问题必须尽快解决,否则会成为银行的主要问题,不过在这种情况下还不能立即预见到银行的倒闭。综合五级银行其财务问题严重,即将面临倒闭。[2]
　　第二,美国并不对所有的危机银行都进行重组,只有存在重组价值的情况下才会对其进行救助重组。决定救助重组前除了对单个银行进行风险分析外,还要评估公众对该银行的依赖和需求程度并预测银行倒闭对金融界的影响。如1955年美国《联邦存款保险法》第13条规定的“不可缺少”原则(essentiality rule),即如果濒临破产的金融机构在当地提供全面的金融服务、是当地不可缺少的金融机构时,该金融机构就可以免于破产,接受一系列的救助重组。之后1984年对美国大陆伊利诺斯银行的救助,成功的保护了当时占10%的投保款,也保护了投保对象以外的存款。使得“不可缺少”原则向“太大不能倒”原则转变,这是“太大不能倒”原则的第一次使用[3]。而1991年美国《联邦存款保险公司改善法(FDICIA)》则废除了“太大不能倒”原则。只有在不保护保险对象外,存款可能引发系统性危机时才给予收购、继承或资金援助。[4]同时提出了处理成本最小化原则,即对银行的救助前会比较救助费用和破产清算后清偿费用,前者大于后者,则联邦保险机构一般不会采取救助措施。第三,美国会根据银行问题的严重程度采取不同的救助重组措施。在监管机构对银行审查评级时发现了银行较严重的问题时,美国银行监管机构会对该银行提出正式或非正式的警告,并要求银行高层主管做出解释和采取相应的措施,甚至可以向监管对象发出禁止令或对有关人员停职的命令。但对问题极其严重,采取救措施无力的,则让它退出市场。对问题比较严重,但仍有希望救助的则采取积极的救助措施。
　　救助措施主要包括资金上的支持和促成机构重组。对面临破产的银行,美国监管机构首先会对其进行各种形式的资金救助,最典型的就是1984年对大陆伊利诺斯银行注入约55亿美元的资金救助。对于机构重组,首要方式是由一家健康的银行在无第三方的帮助下购买面临倒闭的银行,承接该银行全部债权债务,这种方式又被称为“购买与承接”(Purchase And Assumptions),也即我们所陈的并购方式。这种方式的好处在于方便有效,在无需创建新的法律实体的同时,不仅能为健康银行开拓更新更广的市场,也保留了原来危机银行的业务,可以有效的避免可能进一步引起的金融危机。当无法安排这种方式时,联邦存款保险公司通常会采取另外措施,即设置一个过渡安排法案,建立桥梁银行(BridgeBank)或新银行(New Banks),这是对危机银行救助的一种临时机构,以其来接管危机银行的运营并尽量维持银行的价值,与此同时,接管者在有限的时间内(一般是两年)要积极寻找长久的解决方案。
　　三、我国银行重组的立法现状和实践经验
　　银行的倒闭不再是遥不可及的神话,1999年1月16日广东国际信托投资公司正式被宣告破产,这是新中国第一家正式宣告破产的金融机构。在此之前,中银信托投资公司、中国信托投资公司、海南发展银行和中国新技术创业投资公司也先后被接管、重组或关闭,其中有成功也有失败,广东发展银行对中银信托投资公司的收购即是成功的,避免了中银信托投资公司破产而产生的社会负面影响,又使广东发展银行业务突破了地域限制。但海南发展银行兼并重组海南城市信用社,不仅没有成功,方而连海南发展银行也遭挤兑,被迫关闭。从我国对危机银行的处理过程可得出:第一,重组是解决危机银行可能带来系统性风险的有效措施,适用得当可以获得”双赢”的效果,不仅能解决了危机银行的问题,还有利于参与重组的另一方银行扩展了业务领域。第二,法律应对重组的标准作相应的规定。并非任何银行在危机时都可以通过重组获得重生。对于那些问题严重,即使花费了大量成本救助也不见得有效的银行应当尽早淘汰。我国也不应固守安全而忽略了成本与效率问题。第三,危机银行重组对象选择应慎重,不是任何银行都有能力承受危机银行的问题的。第四,危机银行的重组不仅国家财务要援助,还要鼓励私人资本的参与,这样可以节约国家的财政支出。以上都在现实中为危机银行的机构重组奠定了实践性的基础,但是纵观我国法律,涉及银行重组的立法仅有《银行业监督管理法》第38条和39条,并且内容简要概括,不具有可操作性:第一,重组标准不明确,对重组、接管和破产之间的界限,法律没有明确规定。《银行业监督管理法》只规定“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机、严重影响存款人和其他客户合法权益的,国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实施接管或者促成机构重组”,何为“已经或者可能发生信用危机”,法律应对其做出判断标准;第二,危机银行的机构重组多采用兼并和收购的方式,但我国缺乏专门的银行并购立法,虽然我国现有的法律涉及银行并购的规定有《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》以及《证券法》等,但都不具有可操作性。
　　四、我国危机银行机构重组的立法构思
　　(一)救助重组的依据和前提条件
　　《银行业监督管理法》第38条规定的银行机构重组的前提条件是已经或可能发生信用危机,严重影响存款人和其他客户合法权益的。但这一规定不具有可操作性,笔者认为促成危机银行机构重组的前提应符合以下条件:第一,银行经营时出现实际的经营危险和可预见的危机,这可用四个平行要素来评估问题的严重性——危机对公众信心的影响、对银行流动资金的影响、对银行偿债能力的影响以及对其他银行的牵连。一般情况下,银行是否满足上述条件的认定依据是银行监管部门在预防性监管措施下颁布的经营风险指标以及行业的一般经营水平。我国商业银行可借鉴美国的综合评级制度,制定符合我国实际的,考虑银行资本、资产、管理、收益和流动性等多种因素在内的综合评级体系,确定我国银行的风险状况,作为重组的标准。第二、遵循安全性和成本最小化相结合的原则,即在确定是否救助重组时,除了安全方面的考虑外,还要评估救助重组的成本以及重组后银行继续经营的价值是否大于破产清算的价值。对于那些问题严重,即使花费了大量成本救助也不见得有效的银行应当尽早淘汰。“对银行体系稳健的最简明和最经济以及最有效的方法就是尽早清退不能继续经营的银行。”[5] 　　(二)启动重组程序的启动者
　　对于重组启动人各国是有不同规定的,主要有监管机构、银行自身和债权人。考虑到债权人提起可能会出于自身考虑,而草率的提起重组可能使问题银行加剧危机陷入挤兑的危险。因此有些国家规定只有监管机构才能提起。监管机构所处的位置和职责使其更具宏观的眼光,可提出救助重组要求。但借鉴于破产法,笔者认为也应当允许债权人和银行机构本身提出重组申请。首先银行最了解自身财务和经营状况,尤其是在监管机构没有发现问题时,银行自身若能提起救助重组申请,这样有助于尽早解决问题。而债权人尤其是存款数额较大的债权人,因其利益与银行经营状况紧密相连,自然会很关注银行状况,若银行监管机构没有发现问题而银行出于自身利益的考虑不愿意提起重组申请时,由这部分人提起也有助于尽早发现问题,此时他们会先对银行进行评估认定重组后继续经营的价值是否大于清算的价值,答案是肯定的话,银行、债权人便可能协商共同对银行进行重组。监管机构对其干预便不会太多。
　　(三)重组实施机构
　　从国外银行法看,危机银行的重组一般由银行监管机构来实施,如美国有双重银行监管体系,一是联邦银行监管机构,负责监管国民银行和参与存款保险的州立银行,包括货币监理署、美联储(FED)和联邦存款保险公司(FDIC);二是各州银行监管部门,负责监管州立的,没有参加存款保险的非会员银行。[6]但对于银行的关闭问题,只有被关闭的银行的注册机构——货币监理署或州立银行监管当局才有权签发关闭命令,而真正实施救助重组的机关是联邦存款保险公司。我国银行实际上也有双重的监管机构——人民银行和国务院银行监督管理委员会。银行监管委员会是银行主要监管机构,对危机银行的重组应当由其来负责。但危机银行的救助重组往往伴随着资金的救助,这就需要与中国人民银行协同合作,这样才能保证银行的救助重组顺利进行。
　　(四)机构重组措施
　　从国外立法看,危机银行的救助重组主要包括资金上的援助和机构重组,两者是协调进行的。而机构重组最普遍采用的方式是并购(M&A)方式。并购包括合并和收购两种,所谓收购指的是一家健康银行通过有偿方式购买陷入危机银行的全部或大多数股权,危机银行的一切债权债务由收购方接收,被收购方消亡或成为其分支机构而继续经营,我国中银信托投资公司的重组就是采用收购的方式。合并指两个或两个以上的银行按照规定和协议而组成一个银行的法律行为。包括吸收合并和新设合并。吸收合并也即兼并。新设合并即设立一家银行合并危机银行的全部债权债务。1994年日本的东京协和与安全两家信用社发生经营危机时所采取的做法便是如此。[7]
　　笔者认为我国危机银行机构重组也应主要采取并购方式(M&A),从理论和实践的经验来看,并购有以下优点:第一,并购能使危机银行机构实体得以基本保存,保持了服务的连续性,减少了对的冲击,维护了公众对银行的信心,并能为进一步处理危机银行的不良债权提供缓冲时间;第二,对于接收银行而言,也在一定程度上可以扩展自己的业务范围,并承接了危机银行曾经所拥有的、仍有相当价值的“商誉”;第三,对于监管机构而言也是最省时省力的;第四,宏观上讲也有助于调整原有不合理的金融机构体系,优化金融资源的配置。但遗憾的是,虽然我国现有的法律涉及银行并购的规定有《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》以及《证券法》等,这些规定都非常原则,《公司法》只是规定一般的合并分立,而商业银行的合并分立不仅其程序有别于一般企业,还需经国务院银行业监督管理机构审查批准。银行并购的特色性需要制定配套的《银行并购法》。
　　(五)重组后果规范
　　各国对重组后的立法都比较简单,一般有两种情况出现:第一种是重组成功,即救助重组达到预期目的;第二种是失败,这时应立即转入破产清算程序。但依然存在转换程序所要耗费的时间和成本。因此笔者建议,在银行业监督管理委员会决定对危机银行重组时应制定两种计划——重组计划和清算计划,这样在重组失败时就可以节省从重组到破产程序转换所需的时间和成本。
　　五、结论
　　危机银行的机构重组只有在健全规范的制度框架内运行,才能保障重组并购双方及其利害关系人的利益不受损害,我国银行重组的制度建设落后于实践的需要,更应该加强这方面的建设。危机银行的机构重组不是一个独立的环节,它与接管、破产清算等是相衔接的,因此我国应当完善银行整个市场退出的法律机制,保证危机银行的重组能够达到最好的效果。除此外,笔者认为我国应当引入早期纠正制度,对银行出现问题时便开始采取有效措施以纠正,防止问题的进一步扩大。在巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》中便有类似的早期纠正措施。即在银行问题相对较小时可以采取与管理层对话等非正式措施;在问题日益恶化,管理层对纠正措施要求置若罔闻时,管理机构便应当加大补救力度;当问题极端恶化时,便应当开始救助重组措施了。
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[1]候之源.世界各国银行危机处理制度及启示[J].中国金融形势日报,2000,(11).
[2]陈小敏,王晓秋,彭海燕.美国银行法[M].北京:法律出版社,2000.
[3]〔美〕劳埃德B.托马斯著.马晓萍译.货币、银行与金融市场[M].北京:机械出版社,1995.
[4]裴桂芬.美日监管当局处理金融机构危机方式的比较[J].世界经济与,2000,(7).
[5]查理士·恩诺克、约翰·格林编.朱忠等译.银行业的稳健与货币政策[M].北京:中国金融出版社,1999.
[6]董莉萍.美国对问题银行的监管[J].银行与企业,1999,(2).
[7]林平著.银行危机监管论[M].北京:中国金融出版社,2002.