论政府对电信运营商普遍服务经营法律义务的规制

　　关键词：电信产业　政府规制　普遍服务　交叉补贴
　　论文摘要：随着我国电信产业市场准入制度的改革和电信运营主体的多元化,传统通过独家垄断、交叉补贴维持的普遍服务模式已不符市场化的运作,新的制度设计不可避免。本文深入分析了政府规制普遍服务的基本动因,并为我国普遍服务的制度设计提出了若干建议。
    一、普追服务的催生与演进
    自上世纪初以来，普遍服务一直是电信政策的主要目标之一。最初提出普遍服务时，普遍服务的内涵并不十分明确，它只是美国电信公司AT&T年报中的一句口号。随着时间的推移，普遍服务的理念被广泛接受。于消费者而言，是因为其中包含以便宜的价格让尽可能多的消费者享受基本电话服务;于电话公司而言，每个公司都可以将共联通到全体电话用户，从而使网络增值;普遍服务要求向低收入消费者、高成本地区的消费者和非商业机构提供必要的电信服务，这些服务有时需要以低于成本的价格来提供。尽管随着市场的及电话普及率的提高，需要补贴的普遍服务项目和范围越来越少，但对于现阶段的我国来说，广大的及西部地区还未享受到基本的、先进的电信服务，实现普遍服务的政策，代表着实现最广大人民利益的目标。
    (一)普遍服务的产生与形成
    普遍服务一词首先出现在1907年，当时美国电信公司A丁&丁总裁威尔在AT&T的公司年报中使用了一句口号式的语言。一个系统、一个政策、普遍服务’。在以后的7年中，威尔将这一思想不断充实并广泛宣传。但他最初强调的普遍服务是不同电话系统的互联，电话服务对电话用户具有普遍适用性，而今天的普遍服务强调的是提高电话或电信服务的普及率，使电话或电信服务为全体公民所普遍享用。
    具体而言，“一个系统、一个政策，普遍服务”包括以下四个方面的含义(1)电话服务的价值随电话用户的增多而增加，一个不与任何其他电话相联的孤立的电话没有任何价值。(2)整个电话网络应该是一个集中控制与协调的整体。所谓相互联通并不是指将两个电话系统机械式地结合在一起，而是需要集中控制与协调，使其构成一个有机的网络体系。(3)电话市场上没有真正的竞争。威尔认为，在电话系统之间不存在真正的竞争，因为任何竞争的两个电话网络所服务的用户都是不同的。(4)应该用管制来代替竞争。威尔在谈到垄断时指出，政府应该对电话产业进行价格和服务管制，从而使该产业远离竞争。威尔提出普遍服务的口号时，并没有扩大电话普及率的内容。他所宣传的主要思想是将全国的电话网络统一在一家公司的管理之下，用一个政策、一个系统取代当时竞争的多元系统，实现电话用户间的普遍通信而非有限制的通信。
    (二)美国《1934年电信法》与普遍服务概念的发展
    美国《1934年电信法》的前言中首次对普遍服务作了定义:为了使尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。这段文字包含了提供普遍服务的基本原则，即:(1)可获得性，在任何时候和任何地方，只要人们需要，都应该可以获得全国范围内的电话服务;(2)非歧视性，所有的用户都应被同样对待，在价格、服务和质量、地理位置、种族、性别、宗教等各个方面不应该存在歧视;(3)可承受性，电信服务的价格应该在为大多数用户所能承受的水平。
    但是，在当时，人们并没有对普遍服务的基本定义和实现途径给予过多的重视。政策的制定者也并没有意识到提供普遍服务应该成为电信政策的目标。在上世纪70年代以前，关于普遍服务，在产业界有几点一致的看法:(1)垄断性市场结构是实现普遍服务的前提。从1907年威尔提出的‘一个系统、一个政策，普遍服务”的口号开始到30年代末期提出电信法修正案，各州严格禁止其他电信公司进入市场提供竞争性的交换业务:(2)按服务价值定价是实现普遍服务的基础。有了按服务价值定价，电话服务的价格就可以按全网平均的方法来。这样，就使得高成本地区的用户与低成本地区的用户享受一样的价格成为可能;(3)交叉补贴是实现普遍服务的必然要求。要实现普遍服务的目标，就必须在不同的用户之间，在不同的电话业务之间进行交叉补贴。如:长途电话用户对本地电话用户的补贴，城市用户对农村用户的补贴。正是基于以上对普遍服务的理解，美国联邦通信委员会的电信政策框架就是维持管制垄断下的交叉补贴，维持本地电话价格的低收费，从而实现电话的普遍服务。
　　(三)美国《1996年电信法》对普遍服务的规制 
　　在1996年电信法中，不仅普遍服务的概念得到了明确，而且其内涵较以前也有了明显的扩展。在一般意义上讲，普遍服务应该考虑以下几个方面(1)是、公共健康与公共安全必需的;(2)经过用户的市场选择，被大多数居民用户所选用;(3)己经在公共电信网络上实现;(4)与公众的利益、便利与需要是一致的。从特殊需要看，普遍服务还应该包括一些满足学校、图书馆和公共医疗机构特殊需要的服务。
    电信法对联邦通信委员会建立普遍服务政策的基本原则进行了规定，它要求(1)高质量的服务应该在一个公正、合理和可承受的价格水平上提供;(2)在全国所有的地区都应该能够接入先进的电信服务和信息服务;(3)全国所有的消费者，包括低收入消费者和居住在农村、海岛和高成本地区的消费者，都应该可以享受到城市消费者所享受到的长途服务、先进的电信服务和信息服务，而且价格不能相差太大。(4)所有的电信运营商都应该平等与非歧视的基础上对维护和发展普遍服务作贡献。等等。
　　二、政府规制普遗服务的基本动因
　　就我国而言，国土面积辽阔，地形极为复杂而且发展差异明显，东部沿海与内陆经济发展的差异及城市与乡村发展的差异已经造成了电信发展区域上的差异，尤其在我国西部地区，区域发展的差异化已经影响到我国电信事业的平衡发展。根据2000年对各省电信发展分析，我国东部地区家庭电话平均普及率为133.71，已经处于饱和阶段，达到中等发达国家水平，其中上海、北京已相当于发达国家的普及水平。中部地区的家庭电话的平均普及率为55.83，普遍服务水平介于世界低收入、中低收入国家之间。西部地区主要是边远、落后、地形复杂多变和人口稀少的地区，电话普及水平更低。我国电信网络普遍服务低水准的供给状态使得普遍服务成为政府规制电信产业的主要目标。
    (一)电信产品的公共产品属性
    在西方经济学理论中，公共产品被定义为:不具备消费或使用的竞争性的产品，任何不增加对这些产品的消费都不会减少其他人所可能得到的消费水平。在公共产品中又有，纯公共产品”和“准公共产品”之分，类似国防、环保、法制等即使不为其支付费用也能够享受消费的产品即为纯公共产品，一般由政府提供，而电信产品则属于‘’准公共产品”，原则上对用户收费。把电信产品尤其是本地电话这样的产品作为“准公共产品”来看待是合理的。因为，基本的通信是全社会的共同需要，沟通和交流是人类自诞生以来就产生的渴望，而通信是人类交流最化的手段，人与人、人与社会之间从来不曾、也永远不会减少信息的交换，通信网就是目前人类信息交换最重要的途径，它无疑属于整个社会和公众。
　　公共产品由公用事业所提供，公用事业是拥有特殊权利和特殊责任的，是与政府具有独一无二关系的企业，其具有排他的政府授权，并在一些特定的条件下和一些特定的市场中从事活动。被授权者有责任向所有消费者提供‘合理”服务。可以这样认为，公共产品的提供具有普遍性，而且政府以“保证人”的身份出现，换句话说，公共产品(本文指电信产品)关系到国计民生、千家万户，与消费者福利息息相关，因而推进电信网络的普遍服务就成为政府规制者的主要目标之一。
　　(二)电信市场竞争的推动
　　从建国初期到八十年代中期，我国电信业基本处于政企不分的状态，在1994年7月19日，联合通信有限公司成立前，中国电信处在独家垄断的地位，普遍服务则也由其独家承担，随着电信市场的逐渐放开，此种以行政命令规定的普遍服务承担义务也没有改变。这种规定不利于中国电信自主经营、自负盈亏地组织生产经营，因为大量利润丰厚具有可竞争性的领域，如长途电话领域已引入竞争，大大削弱了中国电信的赢利空间，令其独家承担需要大量补贴的普遍服务义务，显然有失公平。现阶段，基础电信市场已逐步放开，竞争主体也正走向多元化，由各竞争主体共同合理承担普遍服务义务已是必然的趋势。 　　(三)资费政策的变化
　　从我国当前的情况来看，为了确保“普遍服务”原则的实现，采取由电信服务的消费者承担所需投入的做法，不同形式的“交叉补贴”被规制者认为是必然的、别无选择的。发达地区对不发达地区的费用补贴、城市对的费用补贴、长途电信对本地电信的费用补贴、国际电信对国内电信的费用补贴，等等。国家通过资费政策规定由一部分消费者承担另一部分消费者的电信资费支出。
　　当前，我国电信市场正在逐步引入竞争，内部的交叉补贴机制与竞争机制之间还存在矛盾之处:第一，引入竞争后，如果仍实行交叉补贴，可能会导致无效率的市场准入。因为在价格超过成本的服务领域，即使效率低于原有运营商的潜在进入者，通过将价格设定在略低于原有运营商的水平，其进入也是可能的，这无疑将导致供给体系的低效率化;第二，市场开放后，新进入者从追求利润最大化的原则出发，往往不愿经营亏损的业务，而只从事带来高额利润的业务，而竞争的结果必然导致高利润业务的利润受到挤压，使原有企业再无力利用高利润业务弥补亏损性业务，这将使普遍服务的目标难以实现。正如波斯纳(RieharPosner)所指出的，竞争削弱了使用垄断部门作为“税收”和“补贴”工具的能力。第三，我国对外贸易合作部于2000年12月公布了加入W丁O的协定书及有一关文件，
　　其中包括开放我国电信服务业的承诺，根据电信开放承诺文件的规定，中国在电信领域预防反竞争行为，采取适当措施防止运营商实施反竞争行为，反竞争行为特别包括实施交叉补贴的反竞争行为，对于我国保留的交叉补贴项目，也应当以一种透明的、非歧视性和竞争性的中性方式履行。
　　三、完善我国普遍服务的制度建设
　　(一)确定普遍服务的内容、范围
　　所谓普遍服务的内容，是指电信运营商在向消费者提供电信服务时可以享受“补贴”的项目，一般包括以下内容:(1)在语音级上接公共交换网，并可进行电话通信;(2)专用回路服务;(3)接入急救服务;(4)接入长途服务;(5)对低收入消费者的提供有限制的长途服务，等等。电信运营商只有在提供服务的地区内和用自己的设施(或自己的设施与其他公司转售的设施组合)提供全部普遍服务时才能获得普遍服务基金的资助，并且，所有的普遍服务项目必须公告公众。
　　对于普遍服务的范围，规制机构应当在既有利于竞争又有利于普遍服务的原则下进行划分。一般包括以下项目:(1)农村、海岛和高成本地区。对高成本地区进行补助，以确保高成本地区的消费者能够以与其他低成本地区消费者相当的价格享受到基本的电话服务是实现普遍服务的基本内容和目标。(2)对低收入消费者提供资助。主要满足以下目的:第一，在全国范围内，使所有的低收入消费者都能够享受到急救求助线路服务;第二，必须在技术中性和竞争中性的基础上分配对低收入消费者的补助金，使低收入消费者享受一些基本的电信服务。(3)对学校和图书馆提供资助。因为学校和图书馆为非营利机构，而且提供基本的社会服务。(4)对农村医疗卫生机构提供资助。此点对我国尤为必要，一方面因为农村医疗机构普遍面临资金的困难，同时却又肩负着对广大农民提供医疗卫生服务。通过对以上项目的明确，就可以把握普遍服务基金的合理流向，提高普遍服务的社会效益。
　　(二)建立普遍服务基金
　　普遍服务的目的是为了使本国公民都能够享受到基本的电信服务。它通过补贴的方式，向低收入家庭、高成本地区、农村医疗机构以及学校与公共图书馆提供电信服务。为此，每个国家政府都尽力筹集普遍服务基金，大致通过以下几种方式:
　　(1)从所有电信运营商的收入中按比例提取普遍服务基金，用于弥补实施普遍服务时企业的成本。此种方式的不利之处在于电信运营商的收入中有部分本来就来源于普遍服务所获得的收入，再从其中提取普遍服务基金无疑加重了运营商的负担;(2)德国普遍服务基金的提取方式:普遍服务首先建立在竞争的基础上，只有当预见到它不能被提供或不能以令人满意的质量或价格提供时，才强制由占市场主导地位的公司提供。此种方式则缺乏令人信服的客观标准，在强制主导运营商提供普遍服务时，会招致主导运营商的抵制;(3)英国电信署建立了一种让所有电信运营公司都出资的普遍服务基金，用特许投标方式让任何一家电信运营公司对提供普遍服务的亏损因素进行投标，报价最低的可以成为该业务的提供者，并能在该基金中得到资助。这种作法的优点是:只补贴真正亏损的业务，对低效服务不予资助，减轻了政府的负担，任何运营商都可以自由投标提供由规制机构规定的最低限的服务。当然，为了保证运营商都积极参与投标，这就有必要在颁发电信运营许可证时明确规定运营商的普遍服务义务。
　　(三)组建普遍服务管理机构
　　在组建我国普遍服务管理机构时，可以借鉴美国当前管理机构的模式。首先，由于技术不断进步，在不同的时期，普遍服务的概念会有所不同，为了确定普遍服务的基本内容，需要有一个机构提出有关普遍服务的政策建议，对普遍服务的内容、普遍服务的政策进行修改，这样的机构被称为普遍服务的咨询机构;其次，建立一个负责审核和批准咨询机构政策建议的决策机构;第三则是组建一个普遍服务的执行机构，负责执行普遍服务的政策，并有效管理普遍服务基金。当这些机构合理架构后，将有助于普遍服务决策的性、有效性、透明性，确保政府规制普遍服务的目标。