从“盲流”到产业工人——农民工的三十年
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词]盲流；农民工；产业工人；改革开放
[中图分类号]F304.6 [标识码]A [文章编号]1006-5024(2008)05-0005-04
[作者简介]马雪松，江西省社会院社会学研究所所长、研究员，研究方向为社会学、文化学。(江西 南昌 330077)
对劳动力在城乡之间流动有过很多称谓，如“民工”、“盲流”、“农村流动人口”、“城市外来人口”等。“盲流”是其中最具歧视色彩的一种称呼，因为这一称呼而导致的许多政策使进城务工农民遭遇了许多不公正待遇。1984年，社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词①，随后这一称谓逐渐被广泛使用。
“农民工”是我国社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。农民工这一特殊群体，在改革开放中产生，经历了坎坷曲折，见证了改革开放的波澜壮阔，终于从“盲流”一步步走进了产业工人的行列。
一、三十年历史回顾
从1978年开始，中国进入改革开放新的历史阶段。这是一个风云激荡的历史时期，进行了体制转轨、社会转型。由于各种因素的影响，农村劳动力转移经历了不同的发展阶段。[1]
1.控制流动阶段(1979-1983年)。1978年12月，以党的十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的历史时期。改革开放初期，农村劳动力转移受到的各种限制并没有根本改变。由于计划经济时期形成的发展战略和城乡分割的就业体制的限制，国内食品供应不足，尤其是农副产品供应远远不能满足劳动力流动的需要，加上知青返城形成的就业压力，因此，限制农民进城就业的政策纷纷出台。1979年，国务院批转国家计委《关于清理压缩计划外用工的办法》，《办法》提出，清理的重点是全民所有制单位在劳动计划外使用的农村劳动力。1980年，中共中央、国务院《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》指出，“对农业剩余劳动力，要采取发展社队和城乡联办企业等办法加以吸收，并逐步建设新的小城镇。要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加。要压缩、清退来自农村的计划外用工”。1981年，中共中央、国务院颁布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，《决定》指出“对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握。农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门。要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。”1981年12月，国务院发出《严格控制农村劳动力进城镇做工和农业人口转为非农业人口的通知》，《通知》要点包括：1.严格控制从农村招工；2.认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力；3.加强户口和粮食管理。
2.这一阶段农村劳动力转移的特点可以归纳为以下几点：严格的户籍控制，农村劳动力流动呈停滞状态；采用严格控制粮油供应的办法来控制农村人口的流动；开始重视小城镇对农村剩余劳动力的吸纳，乡镇企业有所发展，农村内部的非农就业人数1982年已达3805万人，比1978年增加700万人，平均每年增加175万人。[2]
3. 2.允许流动阶段(1984-1988年)。农村改革使农业生产率不断提高，农产品产量大幅度增长，为农村劳动力向城镇转移提供了物质基础。相对于控制流动阶段，1984年中央1号文件是农村劳动力流动政策变动的一个标志。
4.从1984年开始，国家准许农民自筹资金，自理口粮，进入城镇务工经商。此后，政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力地区交流、城乡交流和贫困地区劳务输出，使农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的时期。
5.随着改革的不断深入，政府对农村劳动力转移的政策，在这一阶段经历了允许、鼓励、支持的过程。这一阶段，农村劳动力以较大规模和较快速度转移，1984-1988年，累计转移农村劳动力5566万人，平均每年转移1113万人，转移劳动力的总量每年增长23.11%。这一阶段，农村劳动力主要是向农村内部非农产业转移，乡镇企业的从业人员从5028万人增加到9545.5万人，增长89.9%。[3]
6.这一阶段农村劳动力转移的特点可以归纳为以下几点：人民公社的解体和农产品统购统销制度的改革，消除了农民自主流动的体制性障碍；农村改革促进了农产品产量的大幅度增长，基本上满足了农民进入城镇就业对粮油等食品的需要；在城市经济体制改革全面推进，新增了大量需要农村劳动力就业机会的同时，乡镇企业得到大规模发展，拓展了农村非农就业的空间；身份证制度的实施，使农民第一次冲破了户籍制度的樊篱，在城乡流动有了合法的身份证明。
7.3.控制盲目流动阶段(1989-1991年)。从1988年下半年开始，为了控制日益严重的通货膨胀，国家实施了为期3年的治理整顿，乡镇企业的发展受到很大冲击，农村非农就业的增长基本上处于停滞状态，1989-1991年期间农村非农就业仅增长295万人，年均仅增长1.13%。[4]随着城市生产的收缩，大量转入城市就业的农民工被辞退，出现了大量农民工由城市向农村的逆向流动。由于农村内部就业机会十分有限，随之从1989年初春开始出现了令人瞩目的数以百万计的“民工潮”。
8.我国业的发展相对于经济发展要求的滞后性与城乡人口流动的“候鸟式”迁徙矛盾非常突出。“民工潮”的集中流动加剧了对我国交通的压力，并由此衍生了连锁矛盾，如社会秩序、安全等矛盾尤为突出。这种矛盾特别是对沿海省市的压力更为巨大。典型省份如广东省，因为无法有效解决这一突出问题而制定的“六不准”政策，就是这一特定历史时期的产物。所谓“六不准”规定，即在春节一个月内，省内所有用人单位(包括企业、事业单位、党政机关、社会团体和个体工商户)一律不准招收外省民工；回乡过节的民工返回工作岗位时，一律不准携带新民工入粤就业；职业介绍和人才交流机构一律不准开展介绍外省民工的中介活动，不准举办劳务和人才交流集市；外省驻粤劳务办事机构一律不准开展向广东组织劳务输出；任何组织和个人，特别是新闻单位一律不准张贴、刊登和发布招(聘)用外省劳动力的广告或信息。
9.基于这种严峻现实，中央政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的管理。
10.尽管如此，这一时期的政策调整并没有像计划经济时期那样一刀切地清理、清退农村劳动力，保留了大部分允许农村劳动力流动的政策和措施，并开始组织实施农村劳动力开发就业的试点。
11. 4.由限制到逐步规范流动阶段(1992—1999年)。1992年邓小平南巡讲话后，我国开始实行市场经济体制和农业经济调整，使农村劳动力大规模流入城市，加上同一时期城市国有企业职工大量下岗，城市就业形势空前严峻。这一阶段，农村劳动力转移的政策，显示出限制与规范并行的特点。
12.从宏观角度分析，国家对劳动力流动、转移的政策发生了根本变化。1993年11月3日，劳动部发出《关于印发<再就业工程>和<农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程>的通知》，对农村劳动力进城务工提出了“输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施”的目标。1993年11月，中共中央颁发《关于建立社会主义市场体制若干问题的决定》，《决定》要求“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步走向非农产业和地区间有序流动。”1994年11月17日，劳动部颁发《关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》，首次规范流动就业证卡管理制度。
13.此后，中央政府下发了一系列文件，从户籍改革、劳动力市场建设等方面，对农村富余劳动力进城务工的管理和服务作了进一步规定。这一时期文件的关键词是“规范、有序、组织”。
14. 5.走向公平流动阶段(2000年至今)。2000年开始，国家关于农村劳动力转移就业的政策发生了一些积极的变化，赋予城乡统筹就业以新的含义，取消了对农村劳动力进城就业的各种不合理限制，朝着逐步实现城乡劳动力市场一体化的方向努力；积极推进涉及农村劳动力转移就业诸多方面的配套改革。
15.2000年7月，劳动保障部、国家计委等颁发《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》和2001年3月全国人民代表大会在《国民经济和社会第十个五年计划纲要》中，都明确提出要“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”；要“坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化”。
16.2002年1月，中共中央、国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，第一次提出了针对农民进城务工的“十六字”方针，“对农民进城务工要公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务，组织和引导农村富余劳动力有序流动，维护农民工的合法权益，促进农村富余劳动力向非农产业转移。”2002年10月，中共十六大《关于全面建设小康社会，开创特色社会主义事业新局面》的报告指出，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是化和化的必然趋势……消除不利于城镇化的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”
17.2003年1月，国务院办公厅颁发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，这是建国以来第一次专门就促进农民进城务工下发的综合性文件。学者认为这是“改革开放以来有关农民工权益保障问题内容最为全面的一个政策文件”，“至此，农民工合法权益包括平等就业权、劳动报酬权、休息休假权、接受权等权益才算是较系统地确定下来。”[5]
18.2004年1月，中共中央、国务院颁发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，《意见》指出，“进城就业的农民已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收，……”。这是国家第一次正式承认农民工是工人阶级的组成部分，明确了农民工的地位；承认以往对农民工的歧视规定是不合理的，明确要求予以取消。这是关于农村劳动力转移就业政策的重大转折，具有深远的战略意义。
19.2006年1月，国务院颁发《关于解决农民工问题的若干意见》，从10个方面对全面解决农民工问题提出了40条具体意见，这是我国解决农民工问题，推进农村富余劳动力转移就业的纲领性文件。
20.进入新世纪以来，在国家政策的积极引导下，全国农民工数量每年增加600～800万人。2004年，国家统计局在全国31个省(区、市)对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人，占农村劳动力的23.8%。农业部根据对1万个农户的跟踪调查，推算出外出农民工约为1亿人，占农村劳动力的21%。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市(不含县级市和县城)流入农民工的统计，推算出农民工约为9000万人。经过对上述三个部门的数据和统计方法进行分析，综合有关部门和专家的意见，目前我国外出农民工数量约为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。[1]
21. 二、伴随改革开放不断发展
22.十一届三中全会吹响了改革的号角，以户籍制度为基础形成的一系列城乡隔绝制度开始松动，城乡之间人口开始流动，农民走出土地、追求富裕的愿望才得以实现。
23.1.人民公社制度的废除。在体制变革方面，首先是人民公社制度的废除，大大解放了包括劳动力在内的各种农业生产要素。1958年兴起并在全国普及农村人民公社以后，长期实行高度集中的管理体制和平均分配方法，将农村生产要素牢牢地固定在农村社区范围内，极大地抑制和挫伤了农民的生产积极性。人民公社制度的解体，给予农民选择职业的自主权，为农民从农业中转移出来解除了制度约束。
24. 2.家庭联产承包责任制的实行。十一届三中全会之后，全面推行家庭联产承包责任制，使得农民有了生产自主权、经营决策权、产品销售权和收入分配权，成为相对独立的生产者。家庭联产承包责任制，实际上就已经给予了农村劳动者自由流动的权力，也为农民工这一群体的形成提供了重要的条件。
25.3.户籍制度的实际松动。1984年，中央1号文件明确规定“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，这种被称为“集镇自理口粮户口”的出现，标志着严格隔离城乡的户籍制度改革的正式开始。
26.1985年9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，开始建立居民身份证制度。这是我国户籍制度的一次重大改革，为农村劳动力的自由流动提供了法律保证，也为以后人口现代化管理打下了基础。
27.户籍制度的实际松动和身份证制度的实行，农民进城才有了合法的身份。
28. 4.市场机制的确立和劳动用工制度的改革。1993年，十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动。同年12月，国家劳动部《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》则提出：“建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场，要打破统包统配的就业政策，破除妨碍劳动力在不同所有制之间流动的身份界限，劳动者自主择业、自主流动，企业自主用人，劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看，建立公平竞争的劳动力市场，还要逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限。”此后，随着市场经济体制的逐步建立和劳动用工制度的一系列改革，为农村劳动力进城务工扫清了障碍，拓宽了道路。
29.农村富余劳动力转移的实现至少需要两个条件：一是农业劳动生产率达到一定的高度，即农业生产只有形成一定的超过自身需要的剩余劳动和剩余产品时，剩余产品才能为富余劳动力转移进城提供必要的农副产品；二是工业等部门的发展及其对劳动力的容纳能力。这两个条件是城乡经济发展的结果。
30.1.农副产品的丰富使农民流动进城成为可能。长期以来，我国处于短缺经济状态，为了保证城市人的生活，政府用粮票、油票进行控制，各省区有本省区的粮油票证，各省区之间人员流动，要换成全国通用的票证才行；农村人要想进城，没有粮油票证就寸步难行。改革开放以后，废除了人民公社体制，实行了家庭联产承包责任制，农民生产积极性空前高涨，农业生产突破连年徘徊的状况，获得大丰收。1984年与1978年相比，6年间粮食总产量增长了33.6%，棉花总产量增长了188.8%，油料总产量增长了128.8%。[6]1984年，中国媒体第一次出现“卖粮难”的字眼。在这种背景下，各地粮油票证逐步取消，农民进城才成为可能。 31.2.乡镇的壮大，开辟了富余劳动力转移的渠道。十一届三中全会以后，国家允许投资主体多元化，鼓励除国营企业以外的其他投资主体参与活动。在这种背景下，萌芽于20世纪50年代的乡镇企业迎来了新的春天。乡镇企业在国营企业重重包围中崭露头角、发展壮大，其根本原因是具有区别于国营企业的重大特点与机制，包括：多元化的所有制结构、主要由市场调节的运行机制、不受国家统一工资制约的薪酬制度和自主经营自负盈亏的经营机制。脱胎于农业的乡镇企业冲破各种不利于发展的体制的束缚，锐意进取，不断发展壮大，吸收了大量的农村剩余劳动力。1977—1988年的11年间，转移出的13433万劳动力中，乡镇企业共吸收8302万人。[7]这一时期农村劳动力转移的特点是“离土不离乡，进厂不进城”。
32.3.经济持续发展，农民进城成为城市的需要。首先，改革开放以来，我国经济持续快速发展，国内生产总值保持年均9%以上的增长速度。二、三产业迅猛发展，以第三产业为例，1978年，我国第三产业从业人员4890万人，占总就业人口12.2%；到2006年，第三产业从业人员达24614万人，占总就业人口的32.2%，28年时间，第三产业从业人员将近增加了2个亿。[1]二、三产业的迅猛发展，为农村劳动力提供了广阔的就业机会。
33.其次，随着城镇居民文化素质和生活水平的较快提高，城镇劳动者在职业选择上正在逐步提高档次，以支付体力为主的劳动密集型行业，已难以得到城镇青年的青睐，大量的农村富余劳动力在这种情况下“乘虚而入”，满足了城市发展的需要。
34.随着我国市场经济体制的建立和国营企业改革的不断深化，乡镇企业原来所具有的优势已不复存在，伴随着乡镇企业技术水平的提高，对农村富余劳动力吸收的能力逐步减弱。20世纪90年代以来，乡镇企业吸收农村剩余劳动力开始小于外出流动就业的劳动力，这一趋势从1997年后逐渐加强，农村剩余劳动力转移呈现“离土又离乡”的态势，农民工进城务工势头越来越猛。
35.再次，对世界市场的开放，使得本国富余劳动力资源能得到更充分的利用，在显著提高中国产品的世界市场中份额的同时，大大扩展了劳动密集型经济的就业容量。劳动密集型产业利用低成本优势保持长期高速发展，进城务工的农民工的低工资正好满足了低成本的要求。从这一点也可看出农民工为中国经济作出了巨大贡献。
36.最后，随着经济的发展、人口的流动，促进了社会分工的细化，产生了许多新的行业、工种和岗位。一方面，这些行业、工种和岗位，为进城农民提供了就业机会，另一方面，农民进城务工也促进了社会分工的细化。
37.4.城市化的加速发展，吸纳了大量农村富余劳动力进入城市建设领域。改革开放后，我国城市化步入正常发展轨道，并逐步进入加速期，城市规模迅速扩张，需要大量的建筑工人。建筑行业存在许多技术含量低、对文化素质要求不高的工种，这样就为进城农民提供了众多的就业岗位。有统计表明，目前建筑行业的工人中80%是农民工。
38.数以亿计的农民工，冲破计划经济的束缚，冲破城乡隔绝的樊篱，用他们的创造精神和吃苦耐劳的韧劲，推动了改革开放的进程，为中国经济社会发展作出了巨大贡献。他们终于从“盲流”走进了产业工人的行列。农民工走过的三十年道路，尽管曲折坎坷，但“坚冰已经打破，航道已经开通”；尽管还面临着诸多需要解决的问题，如社会保障、同工同酬、社会歧视和留守等问题，但我们坚信，在发展观的指引下，解决这些问题的进程一定会加快，农民工进城的道路一定会越来越宽阔。
39.
40.注：
41.①对这一时期农村劳动力转移(流动)，我们基本采用了宋洪远等研究者的阶段划分的框架。参见：宋洪远，黄华波，刘光明.关于农村劳动力流动的政策问题分析[A].蔡昉，白南生.中国转轨时期劳动力流动[C].北京：社会科学出版社，2006：60-65.
42.
43.文献：
44.[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[R].北京：中国言实出版社，2006.
45.[2]葛培华.对我国农民工流动的回顾与反思[J].嘉兴学院学报，2003，(7).
46.[3]李瑞芬，何美丽，郭爱云.农村劳动力转移：形势与对策[M].北京：中国农业出版社，2006.
47.[4]韩俊.跨世纪的难题——中国农业劳动力转移[M].太原：山西经济出版社，1994.
48.[5]陈民，等.农民工维权论[M].北京：中国工人出版社，2003.
49.[6]谢康.改革开放以来我国农村剩余劳动力转移的变迁[J].特区经济，2005，(6).
50.[7]国家统计局.中国统计年鉴(2007)[J].北京：中国统计出版社，2007.
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