我国综合配套改革的制度创新的特点及其政策建议
摘要：本文以制度创新的理论为基础，结合我国制度创新与区域制度创新的情况，分析了我国综合配套改革制度创新的起因。综合配套改革是我国进入了全面与改革新阶段后，将改革在区域上进行的试验。与制度创新经典理论的“诱致性制度变迁”和“强制型制度变迁”相比，综合配套改革的制度创新表现出较强的综合性特点。为了合理发挥不同改革主体的积极性，必须正确定位各自在改革中地位与作用，并制定相应政策。
关键词：综合配套改革区域制度创新制度创新模式
Abstract:Based on institutional innovation theory,the mode of regional institution innovation was put forward.The features of Pudong comprehensive reform was annalyzed.Some suggestions for Pudong comprehensive reform were given.
Keywords:The Pudong comprehensive reformRegional institution innovationThe mode of institution innovation
2005年6月21日国务院批准了浦东新区综合配套改革的试点区，之后，相继批准了天津滨海新区、成都、重庆、武汉、长沙等综合配套改革试点区。我国综合配套改革是全方位的深入改革，包括、、社会、文化的改革，是综合运用经济、政治、等手段，发挥、政府、社会等各方面力量，集中力量攻克我国改革难点的改革，是我国渐进式改革进入了新的阶段后在区域上对改革进行的实验与探索，其目标是为建立完善高效的社会主义市场经济体制进行探索和试验。就全国来讲，各方面共同推进难度比较大，风险高，且缺乏经验，因此选择浦东新区等区域进行试点，取得经验后再在全国进行推广。
1.我国综合配套改革的缘起
1.1是非均衡制度创新向到均衡发展的需要。综观我国渐进式改革开放的历程，主要采用了非均衡的推进方式。具体来说，经济领域的改革开放先于政治与社会领域的改革开放，造成了政治、社会领域的改革与发展滞后于经济改革与发展。在经济领域内部，也采取了先易后难的不均衡改革方式，例如生产要素市场的改革滞后于产品市场的改革，国有企业的改革滞后于非国有经济的改革，产权的改革滞后于市场的发展等等。从地地域上看，中西部地区的改革开放滞后于沿海地区的改革开放。这种非均衡的改革开放的方式，较好地处理了改革与发展、稳定的关系，保证了我国改革开放顺利进行。
当前，我国的改革开放进入了全面协调与发展的新时期，即发展时期。综合配套改革就是要按照科学发展观的基本要求，全面推进政治、经济、文化、社会的领域的改革开放，推进全面协调可持续发展，满足人民群众不断发展的需要。
1.2是从单项改革为主到综合改革的需要。三十年来，我国的改革从总体上看，是局部改革和部门改革较多，综合协调改革较少，经济体制改革多，其他方面改革较少，从而在改革过程中存在某些不协调成本，即由于某些方面的改革滞后，出现了体制前进中的“瓶颈”等问题［1］。例如，制度创新在发挥地方政府积极性的改革较多，限制约束和规范地方政府的行为不多；经济体制改革较多，政治体制改革较少；非公有经济发展和竞争性产品的发展较快，而与广大人民群众关系密切的公共产品发展滞后；发挥市场经济体制的效率作用较多，克服市场经济局限，引导和驾驭市场经济的改革较少。由于制度创新存在边际递减效应，因此需要创新改革方式，发挥综合配套改革的作用。综合配套改革是在先前制度创新的基础上，通过新的制度创新方式，改变依靠单项改革逐步推进的改革方式，要发挥区域政府在综合协调多项改革的优势，发挥各项改革之间的互动藕荷作用。综合推进改革，来化解先前改革的遗留问题，突破改革的“瓶颈”，是制度创新的新阶段。
1.3是发挥多元改革主体积极性与协调多方利益的需要。诺思等曾经把制度参与创新主体分成第一行动集团和第二行动集团［2］。狭义的制度变迁主体是指制度的直接变革者或创新者，而广义的制度变迁主体是指所有与制度变迁相关，表示了相应态度，施加了相应影响和发挥了相应作用的主体，包括反对者、阻挠者以及其他利益相关者等等。不同利益主体在制度变迁中的不同角色定位和不同的作用，有的同盟或协作，有的领导或跟随，还有对抗、中立等等，改革的利益主体及其在改革中的地位和作用是十分复杂［3］。
在我国的改革过程中，出现了利益主体不断增多现象，他们对改革持有不同的态度［4］，持续改革需要综合协调各方利益关系，调动各方改革积极性。特别要注意改革过程中出现的一些利益主体，或者说是以往改革方式中的获利集团，很可能会成为进一步改革的阻力。例如，我国一些垄断产业中的大型企业，在市场化的进程中显然是获取了改革滞后之利，它们对综合改革的态度就可能不那么积极。因此需要综合利用多种手段和方式，调动多方的进行制度创新积极性，推进改革的深入发展。
1.4是加强对改革的领导和管理的需要。自从国家体制改革委员会被撤销以后，各项改革的“部门化”倾向十分明显，尤其是学界对、医疗等领域的体制改革争论很大。一些部门从自己的利益出发，借改革之名，行争取本部门的权限和利益之实，这种“部门化”倾向越来越严重。其次，缺乏一个高层次的强有力的机构来对各项改革进行统筹规划，统一协调。也就是说，推进综合配套改革，还缺乏国家层面的组织保障。
因此，为了保障各项改革工作的有效推进，从国家层面来看，当前急需解决体制改革的组织保障问题。可以设想两种方案：一是恢复国家体制改革委员会，一是成立国家综合配套改革领导小组，下设办公室，对全国综合配套改革进行统筹规划和统一协调。显然，目前仅依靠国家发展与改革委员会经济体制综合改革司，是难以承担综合配套改革重任的，因为综合配套改革不单纯是经济领域的体制改革，还涉及到科技、教育、卫生、社会保障、政府职能等诸多社会和政治领域的体制改革。因此把浦东等这样的独立行政区域作为综合改革的试点区，有助于加强对改革的全面领导，发挥区域综合进行改革的优势，协调各项改革之间矛盾，有利于推进全面改革的任务和实现全面协调改革的目标。
2.综合配套改革的区域制度创新模式
2.1区域制度创新模式的划分依据。对于制度创新模式，制度经济学家有许多精湛的研究。拉坦认为制度变迁是由技术以及其他因素诱致的,即“诱致性制度变迁”［5］。此后,林毅夫对拉坦的“诱致性制度变迁”进行了完善，提出了“诱致型制度变迁”和“强制型制度变迁”的概念［6］。所谓“诱致型制度变迁”是指单个行为主体在给定的约束条件下，为确立预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的自下而上的制度创新，“强制型制度变迁”是政府命令和法律引入而实行的制度变迁。黄少安认为应该从制度创新主体的构成、地位与作用方向与强度等多方面来划分制度创新模式［7］。
我们认为区域制度创新的模式主要是依据制度变迁主体及其作用来划分的，具体来说，有以下几个依据：①制度创新的主体的构成。制度变迁的主体大致可以分为单个行为主体和政府。在我国，政府又分为地方政府和中央政府，特别是改革开放以来，随着中央政府的权力下放，地方政府“经济人”的地位日益强化，其制度创新的动力不断增强，制度创新的手段不断增加，地方政府作为中央政府的代理者，其利益与中央政府既有一致的地方，也有不一致的地方。②制度创新的内容。制度变迁的内容可以分为经济制度、政治制度和社会制度，在经济制度中是公共产品的制度变迁和竞争性的产品制度变迁。③制度创新的动力。与制度变迁的内容相对应，制度创新的动力有经济利益、政治利益和社会利益。“诱致性制度变迁”认为单个行为主体的自身经济利益是制度变迁的主要动力，而“强制性制度变迁”则受政府为实现公共利益的政治动力推动，社会动力则是制度创新主体为实现社会价值而进行的制度创新。④制度创新的手段。制度创新的手段被制度经济学认为“制度装置”，是行动团体所利用的文件和手段，当这些装置被用于新的安排结构时，行动团体就利用他们来获取外在于现有安排结构的收入［8］。
2.2综合配套改革的区域制度创新的特点。
2.2.1制度创新主体的复合性。综合配套改革的区域制度创新是在中央政府的主导下多种制度创新主体共同作用的一种区域制度创新模式。中央政府是浦东综合配套改革的制度创新主体之一。首先中央政府是综合配套改革的发起者，虽然我国一些地区多年改革开放，区域内部有着进步进行制度创新的要求，但是从国家层面来看，综合配套改革是国家落实科学发展观在浦东的试验，对实现国家整体核心利益的一种制度探索，因此国务院对其制度创新目标十分清晰，例如中央对浦东综合配套改革的有明确的目标——“要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构”。其次，中央政府的意识形态引领区域综合配套改革的方向，即特色社会主义理论体系中经济、政治、社会、文化纲领将引领综合配套改革的方向。再次，从改革的内容来看，许多改革的内容必须有中央政府的直接参与。例如浦东对外经济管理体制改革，必然需要改革中央政府、上海市政府的各个部门在浦东的管理方式改革，仅仅依靠浦东内部政府的改革是不能够实现的，中央政府必须参与其中；再比如，体制的改革直接关系到国家安全和国家利益，地方金融改革的方向与速度直接受控于中央政府金融改革的步伐。因此中央政府是制度创新主体之一。
另一方面，综合配套改革是中央赋予地方制度创新与探索的权利，充分发挥地方政府、企业、个人与社会组织制度创新作用的全面改革与发展。其改革的目标是，如何按照市场经济体制的基本原则，发挥企业、个人与社会组织在经济、政治、社会等方面制度创新作用，建立与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制、企业体制和社会管理体制，因此地方政府、企业、个人与社会组织等也是综合配套改革的重要制度创新主体。
2.2.2制度创新内容的复杂性。我国综合配套改革的区域制度创新是以突破我国体制改革难点为核心的全面的经济、社会、政治体制改革。制度是与人们具体行为集有关的规范体系，它由制度环境、制度安排与制度装置构成。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则，支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类型的例子。制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度装置是行动团体所利用的文件和手段，当这些装置被用于新的安排结构时，行动团体就利用他们来获取外在于现有安排结构的收入［9］。在综合配套改革中，制度创新内容较为广泛，涉及到制度环境、制度安排与制度装置等各个方面，要按照人的全面发展的要求，全面推进经济、政治、文化、社会体制改革，改革不仅仅包括进生产关系与生产力，也要涉及上层建筑和意识形态领域的改革。
我国30年的改革在时序上采取先易后难的方法，先在意识形态约束小、改革阻力小和技术上较为简单的地区、行业和部门开始，而将阻力大、困难多和复杂性强的改革往后推移，整个制度变迁中制度安排和制度装置方面的改革较多，制度环境的改革较少，我国制度创新进入了需要突破制度环境的这个“内核”阶段，即到了改革形成“制度”的“制度”，例如，随着市场经济体制的发展要求对形成市场交易规则的政治法律制度进行改革，综合配套改革就是要在这些制度“内核”领域进行改革的试验，突破我国体制改革难点和重点。
2.2.3制度创新动力的多样性。从区域制度创新的动力看，地方综合配套改革是在国家利益的主导下，充分发挥地方和单个行为主体积极性的改革。制度创新产生收益是制度创新的动力。我们将制度创新的受益主体不同分为个体收益、地方收益、国家收益、社会收益和政治收益。综合配套改革是实施国家战略的试验探索过程，国家利益、社会利益是根本利益。但是地方政府、企业和其他制度创新主体的制度创新行为不一定符合国家利益要求，另一方面，地方政府与其他制度创新主体不一定有积极性去推动中央政府所要求的制度创新。例如，一些政治改革、社会改革不能够对当地区域经济发展起到立竿见影的效果，有的改革甚至降低区域经济的发展速度，地方政府不一定有积极性去推动资源与环境领域的改革就是一个例证。综合起来，综合配套改革的区域制度创新既可能给区域内个体和地方政府创造的收益，例如，高新技术产业的制度能够促进区域经济发展，给区域内部个人和地方政府带来收益，但是有些制度创新也会可能使地方政府的直接经济利益受损，例如建设服务型政府的改革，使得地方政府行政活动受到居民的约束，地方政府支出较多，影响地方经济发展速度和官员的政绩。因此综合配套改革应该把国家收益、社会收益作为首要的改革目标，在国家利益的主导下，充分发挥地方和单个行为主体积极性。
2.2.4制度创新手段的综合化。综合配套改革的制度创新要综合利用多中手段。第一，要充分发挥区域政府在综合协调改革上的作用。在我国先前的制度创新中，制度创新的主要通过单个项目和单项规则逐步推进的，因此制度创新的产生的了制度安排的不协调，并且产生了制度变革中的利益阶层，阻碍了制度创新的进一步发展，比如土地批租，外资优惠政策等等。综合配套改革要改革制度创新方式，地方政府综合运用多种手段，通过多个部门共同参与，发挥多种多个部门、多种手段之间的协同作用，共同完成制度创新的任务。例如，消除城乡二元经济社会体制的改革需要多方政府部门的共同参与，需要对多种体制、法规更新，必须多方面共同参与和协调。第二，综合配套改革要继续发挥减政放权的手段，赋予地方政府和企业更大的自主权，发挥地方与基层的在改革中的制度创新作用。第三，发挥社会组织和中介组织的自治作用。很多规则是在企业和个人等个体搏弈过程中形成的，这种自发形成规则往往比政府设计的规则更加符合社会规则，因此在改革过程中应该大力推进各种社会组织和中介组织的发展，将企业与个人在诱致性制度创新的作用充分发挥出来，促进他们对制度创新的作用。第四，综合配套改革要加强中央政府的规制与制约作用。由于地方政府和单个行为主体有着自身的利益，它们自发的制度创新形成制度和规则与国家制度创新的规则存在偏差，特别是地方政府往往利用政策进行政策寻租，在改革中可能成为继续深化改革的阻力。因此，要加强中央政府对综合配套改革的规范与引导，促进综合配套改革对我国整体制度创新的作用。
3.1正确定位不同类型制度创新主体在综合配套改革中的作用。中央政府的作用。与传统的“诱致制度创新”和“强制性制度创新”不完全一致，中央政府是综合配套改革制度创新的主体之一，中央政府在综合配套改革的作用可以为：①确定制度创新的边界。具体地说，特色社会主义理论体系对我国、、社会、文化改革与的重要指导方针将引领综合配套改革的方向，为其他制度创新主体提供了制度创新的空间与边界；②对地方政府、和社会组织的制度创新行为进行的推动、规范、制约作用，克服地方主义、本位主义和个人主义行为，减少改革的阻力，引导制度创新沿着国家的利益方向发展；③中央政府将发挥协调和管理地方政府与其他地方政府和部门之间关系的作用，协助地方政府推进制度创新。④中央政府主动将综合配套改革的经验向全国推广。
地方政府的作用。地方政府作为中央政府的代理人，其主要职能之一是执行中央政府的任务，在实际中主要表现为制定地方综合配套改革试点的工作方案，对整个改革试点工作进行全面动员和部署，协助其他主体的制度创新行为，并提出改革要求。其次，它是组织和实施综合配套改革的主体，是改革具体政策的制度创新主要设计者和创造者。再次，它应该发挥对企业、个人和社会组织的制度创新行为的支持者的作用，充当前三者制度创新的“第二行动者”的作用，充分发挥前三者的制度创新能力。
企业、个人与社会组织的作用。如何按照市场经济体制的基本原则，发挥企业、个人与社会组织在经济、政治、社会等体制创新中的作用，特别是三者参与政治社会活动，从而推动制度创新是综合配套改革的重要目标。因此综合配套改革应该重塑制度创新的政治、社会动力。政治社会领域的改革与区域内部的全体人民的利益息息相关，要把区域内部人民关心、维护与提高区域公共利益、的动力激发出来，成为区域制度创新的动力机制。要通过调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间，创新公民各个利益群体以合理、合法的形式表达利益机制，利益代表和利益协调机制。其手段是，改变政府包揽一切的做法，适当合理向社会“分权”或者“还权”于社会。完善社区自治、民间救助和慈善团体，使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。
3.2加强对综合配套改革管理与考核。为了加强综合配套改革试点工作的统筹协调，我国综合配套改革试点地区大都成立了工作领导小组，其成员由地方政府、所在的省（市）政府一些部门构成，由领导小组具体负责综合配套改革的重大决策，统筹协调国务院及其中央部门与地方政府之间具体改革事务，但是在改革中，由于各个部门之间责权不明确，综合配套改革的效率不高。因此，要在进一步明确综合配套改革的各个制度创新主体的责任，以、法规的等形式明确制度创新的责任和权利，为各个制度创新主体提供制度创新的动力。另一方面，综合配套改革涉及到方方面面的改革，不仅仅改革的内容复杂，改革的难度大，改革的风险大，因此要加大对地方政府综合配套改革考核制度的研究和设计，建立全面反映综合改革绩效的政府考核体系，切实把改革的制度创新效应作为政府考核指标，增强地方政府制度创新的动力，发挥综合配套改革的制度创新示范作用。
3.3加强综合配套改革的立法。由于综合配套改革试验区是先行试验一些重大的改革开放措施，它既是个性的，也是共性的，其对法律制度供给的要求更高。如，国务院在批准上海市浦东新区进行社会主义市场经济体制配套改革试点方案时指出，要通过试点形成与国际通行做法相衔接的经济运行法规体系和制度环境。在这样的先行试验中，相当一部分要破旧立新，需要对现行法律进行变通和修正，而一般性地方立法不能对国家层面的法律法规进行调整。其次，综合配套改革试验不仅要考虑试验区内的使用效果，还要考虑区域协调发展、示范全国的效应，这就要求与之相应的法律制度供给不单要考虑试验区本身的问题，而且要考虑到对相关区域的协调乃至辐射全国的示范效应。一般性地方立法是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，其效力显然只能在立法机关所辖的行政区域内生效。因此，应对照《中华人民共和国立法法》的相关规定，建议给予经国务院批准的进行综合配套改革试验的省、市人民代表大会及其常务委员会，进行综合配套改革试验相关的特殊的授权立法权。
注释
①参见；樊纲、胡永泰.“循序渐进”还是“平行推进”？——论体制转轨最优路径的理论与政策［J］，经济研究，2005（1）：4～14
②参见：戴维斯和诺思.制度变迁的理论：概念与原因［A］.财产权利与制度变迁［C］.上海:三联书店,1994年第84页
③参见：黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证，中国社会［J］.2000，（4）：37～49
④周小亮.深化体制改革中的利益兼容问题探索［M］.北京：商务印书馆，2007.第207页
⑤拉坦.诱致性制度变迁理论［A］.财产权利与制度变迁［C］.上海:三联书店,1994：339
⑥林毅夫.关于制度变迁的经济学理论［A］.财产权利与制度变迁［C］.上海:三联书店,1994：384
⑦黄少安.制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释——兼评杨瑞龙的“中间扩散型假说”和“三阶段论”［J］.经济研究.1999，（1）：66～73
⑧诺思.制度变迁的理论：概念与原因 财产权利与制度变迁［C］.上海:三联书店,1994：270
⑨诺思.制度变迁的理论：概念与原因 财产权利与制度变迁［C］.上海:三联书店,1994：270
［1］拉坦.诱致性制度变迁理论［A］.财产权利与制度变迁［C］.上海:三联书店,1994
［2］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论［A］.诱致性变迁与强制性变迁［C］.上海:三联书店,1994
［3］杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的创新行为［J］.经济研究,1998，（1）：3～10
［4］黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证.中国社会科学［J］.2000，（4）：37～49
［5］樊纲.进式改革的政治经济学分析［M］.上海：上海远东出版社，1996
［6］［美］道格拉斯·C 诺思著，胡志敏译.理解经济变迁的过程［J］.经济社会体制比较，2004，（1）：1～7
［7］金祥荣.多种制度变迁方式并存和渐进转换的改革道路——“温州模式”与浙江的改革经验.浙江大学学报（人文社会科学板）［J］.2000，（4）：138～144
［8］［美］道格拉斯oCo诺思.经济史中的结构与变迁［M］.上海：三联书店,2003
［9］樊纲、胡永泰.“循序渐进”还是“平行推进”——论体制转轨最优路径的理论与政策［J］.经济研究2005，（1）：4～14
