美国次贷危机给我国住房保障制度的启示

摘 要：借鉴美国次贷危机，需要以观为指导发挥政府公共服务职能，通过建立以廉租房为主的多层次住房保障体系、保障性住房体系，积极引导和改变居民住房消费观念，加强保障性住房市场的监管来完善我国住房保障制度。
关键词：次贷危机;住房保障;适用房;廉租房

        一、美国住房保障制度的发展与次贷危机
        (一)由间接调控转向直接管理阶段
        20世纪30年代的大萧条不仅使美国经济遭受重创，解决居民住房问题成为随后几届政府的主要政策目标。1932年通过《联邦家庭贷款银行法》，在全国设立12家“联邦家庭贷款银行”。1934年的《联邦住宅法》(NHA)，又创立了联邦住房局(FHA)(今隶属住宅和城市发展部)，其首要职能也就是由国家出面，为低收入者住房贷款提供按揭保险。1937年美国国会又通过《公共住宅法案》，设立“联邦平民房屋建设总处”(USHA)，以建立永久性的中央补助制度。这标志着联邦政府对住房领域的干预由间接调控向直接管理的转变。美国的住房政策也相应转向解决低收入阶层的住房问题，为以后更大规模的公共住房建设开了先河，并在事实上为1949年住房法奠定了基础。于是“让每一个家庭都能在适宜的环境里拥有一个家”，成为美国住房政策的基本目标，并写进了1949年通过的《住房法案》序言中[1]。
        (二)由直接修建公共住房转向租房补贴阶段
        尽管公共住房政策对美国经济的恢复和居住环境的改善起到了较好的效果，但由于战争或财政压力过大等原因，从20世纪60年代初到70年代，美国公共住房建设在住房政策中的核心地位淡化，以租房补贴为代表的新型住房援助政策被提出。1965年，美国国会通过了《住房与城市发展法》，建立了“住房与城市发展部”(简称HUD)，在授权联邦政府建立24万套公共住房的同时推出了新的租房补贴计划。该计划授权联邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租补贴。1974年《住房与社区开发法》的通过，标志着联邦政府直接兴建的公共住房计划暂告一段落。自此，政府提供补贴鼓励低收入居民在私人住房领域寻找住房的政策，成为美国联邦政府援助低收入家庭的主要方式。
        (三)由提供租房补贴到提高自有住房比率阶段
        1980年，美国颁布《存款机构解除管制与货币控制法案》，解除了实行多年的“Q条例”；1986年，又推出《税务改革法案》，规定住房抵押贷款和消费贷款的利息可以减免税收。这些法规的出台降低了借贷双方的进入门槛，极大地推动了住房抵押贷款市场的发展。1990年，布什政府出台《国民可承担住宅法案》，将住宅自有化作为主要战略，实施“人人拥有居住机会”计划(HOPE)，把公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相融合。1995年，65%以上的家庭拥有自己的住所，尽管低收入家庭实现自有居所尚不完全可行，但住宅私有化是美国房政策一直在鼓励的发展方向。2003年，美国实施每年2亿美元的“首付款资助计划”，为购房的中低收入家庭提供1万美元或房价6%的首付款资助[2]。这些优惠政策极大地刺激了居民贷款购房的欲望，住房抵押贷款需求不断膨胀。
        从上述分析可以看出，美国政府的住房保障制度是由政府兴建公共住房转向提供租房补贴，逐渐转变为以提高居民住房自有率为导向。这种转变同时也是政府保障职能的逐渐弱化，并转向以市场机制为主导的住房保障机制。当住房贷款更便宜，首付更低，使得更多的居民能够贷款买房之后，银行贷出去的钱要十几甚至几十年才能收回，也就无法继续发放更多住房贷款。为此，1938年成立“房利美”，起初只是扩大资金在二级房屋消费市场上流动，1944年“房利美”的权限扩大到贷款担保，1981年引入了抵押贷款证券化业务(MBS)，1992年“房利美”成为最大的MBS的发行商和担保商。抵押贷款证券化让商业银行迅速从冗长的还款周期中解脱出来，使得住房贷款的供给更加充沛，但风险也随即累积和放大。政府不但放任金融机构向他们发放零首付的次级按揭贷款，甚至向全世界发行包括次贷在内的高风险债券及衍生品，由此将风险扩散到全球。
        二、美国次贷危机给我国住房保障制度的启示
        (一)发挥政府公共服务职能，不能仅靠市场解决住房保障问题
        美国次贷危机的爆发说明完全市场化的方法和手段并不能有效第解决中低收入群体的住房保障问题。我国低收入家庭住房困难越来越为社会各界所关注，也呼唤着政府保障功能的回归[3]。关注民生问题，努力实现“住有所居”的目标，是党的十七大提出的“推动科学发展，促进社会和谐”的重要内容。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》公布；10月14日，财政部印发《廉租住房保障资金管理办法》；10月16日，由建设部、财政部、国家发改委、国土资源部等九部委联合发布《廉租住房保障办法》。廉租房政策的接连出台，已成为加快解决低收入家庭住房困难和发展廉租房的强大动力，也凸显了政府的保障功能。         (二)建立多层次住房保障体系，防止风险的集中爆发
        美国住房保障措施的单一化，即以提高居民住房自有率为目标是导致同一风险集中爆发，引发次贷危机的关键因素。因此，应建立并完善以廉租房为主体的多层次住房保障体系以满足不同收入水平居民的住房需求，防止风险的集中爆发。首先，对城镇最低收入住房困难家庭扩大廉租住房保障面，形式上采取以享受较高标准的廉租住房租金补贴为主、实物配租和租金减免为辅；其次，要重点解决低收入家庭的住房困难，改进和规范适用房制度，并与廉租住房保障对象衔接，可采用定向申购为主、货币补贴为辅的保障方式；第三，要探索建立经济租赁住房制度，即租赁型的经济适用房制度，解决既不符合廉租房条件又购不起经济适用房的城镇低收入无房家庭或单身居民的过渡性居住问题；第四，实施区域性的限价商品房制度，将中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁涉及的农民家庭等纳入保障范围。
        (三)建立并完善保障性住房体系，建立风险防火墙
        尽管美国金融较为发达，但也因没有多样化的房地产金融机构，多层次的房地产金融市场来承担房地产金融的风险，也就未能阻止次贷风险“多米诺骨牌效应”的发生。我国房地产融资渠道单一，对商业银行信贷依赖程度过高；政策性住房金融滞后，对中低收入居民等特定人群缺乏政策性住房金融支持。因此，需要建立起商业性与政策性两者并行的住房金融体系，利用不同融资方式、不同金融产品、不同金融市场，来满足多层次住房融资需求。一是构建政策性住房金融体系。如《廉租住房保障资金管理办法》、《廉租住房保障管理办法》就对资金来源渠道做出明确规定，包括年度财政预算安排的廉租住房保障资金；提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10%；政府的廉租住房租金收入；社会捐赠及其他方式筹集的资金等。二是在完善住房公积金制度的基础上，积极发展多样化的商业型住房金融机构。如德国的住房金融机构包括信贷银行、储蓄银行、抵押银行和住房储蓄银行等。此外，还要积极探索多样化的住房消费信贷形式，如可调整抵押贷款、分级偿还抵押贷款和递加付款，直客式房贷就非常有利于年轻家庭和低收入者购房[4]。
        (四)积极引导和改变居民住房消费观念，倡导理性消费
        美国放宽金融监管，为各种住房需求者提供贷款，加上长期的低息政策，导致住房需求的过度膨胀是次贷风险累积的促进因素。在我国，居民普遍盲目追求和攀比大面积产权房。政府需要分清不同的需求层次，合理引导不同群体适度地解决居住问题。在这样一个人口众多、土地资源十分有限的国家，过大的住房面积、过高的自有产权房比率不符合我国国情和经济发展，也不宜过多地强调房地产业发展对经济的拉动作用，而更应将其视为一个民生问题。目前要采取多种有效措施鼓励房屋租赁市场和二手房交易市场的发展，鼓励人们先租后买。
        (五)加强保障性住房市场监管，建立风险防控机制
        危机之后，美国金融国有化也说明政府适度干预的必要性。加强政府对房地产市场的有效干预，是我国能够顺利化解市场风险的利器。首先是对保障性住房的供应对象、申请标准、户型及面积、审核与分配以及上市交易等环节上要层层把关，维护市场的公平公正。其次是严把保障性住房建设的质量安全关，落实工程质量检查制度、严格执行分户验收制度、疏通住宅工程质量投诉处理渠道。再次是要加强住房金融的监管，住房金融的不确定因素涉及房地产开发、贷款、交易、还款等经济、行政、、建设和规划等方面，需要各方建立协调沟通机制，尤其对一些新型住房金融工具要采取审慎、态度。最后是要加强保障性住房法律建设。自2003年开始，国务院相继颁发了“国八条”、“国六条”等一系列重要文件。从这些措施来看，国家对于调控住房市场的决心非常明显，效果也非常显著。但这些措施缺乏法律的维护和支持，缺少威慑力。因此，要从根本上改善我国住房保障问题，最终要将政策法制化。
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[1] 吴向宏.美国住房政策是怎样让老百姓住得起房的[N].中国证券报,2006-07-03(A19).
[2] 李莉,王旭.美国公共住房政策的演变与启示[J].东南学术,2007,(5):48-53.
[3] 尹惠斌,覃事娅.我国房地产市场宏观调控政策取向[J].统计与决策,2006,(19):100-102.
[4] 覃事娅,尹惠斌.浅析直客式房贷[J].中国房地产信息,2005,(5):55-57.
基金项目：湖南厅科研课题“从紧货币政策下商业银行住房信贷风险管理研究”(08C006)阶段性成果之一