关于邮政金融体系的国外经验借鉴及启示

　　关键词:邮政体系  国外经验  借鉴
　　论文摘要:我国邮政储蓄改革作为金融体制改革的重要组成部分正在不断探索和深化。而国外邮政储蓄的改革则先于我国，且已有许多成功先例可供借鉴。本文在分析国外邮政储蓄改革经验的基础上，针对我国实际提出相关政策建议。
　　与世界许多国家一样，我国邮政储蓄体制改革作为金融体制改革和邮政体制改革的重要组成部分，经历鉴及了一个较长的、曲折的探索过程。如何借鉴国外成功经验，紧密结合我国实际，增强邮政储蓄机构风险防范意识，构建有效的内部控制和风险管理机制，妥善解决和弥补自身在法人治理结构、经营管理、市场定位、内部控制和风险防范、人员专业化管理等方面存在的问题和缺陷，确保其长远和经营目标的顺利实现，已成为社会各界普遍关注和亟待解决的关键问题。
　　一、我国邮政储蓄的沿革
　　我国邮政储蓄始办于 1919年，新成立后，人民银行于1951年委托邮政部 门代理储蓄业务，1953年停办。1986年国家为充分利用邮政筹措资金，恢复邮政部门代办储蓄业务。改革开放以来，我国邮政储蓄大致经历了四个发展时期。1986年到 1989年为起步阶段。依托邮政的网络设施，邮政部门为人民银行代办储蓄业务，并在比较短的时间内被广大城乡居民开始认可和接受。199o年到 1998年为平稳发展阶段。邮政储蓄由代办模式转变为自办模式，邮政储蓄资金全额转存人民银行，双方协商确定转存款利率。1999年到 2002年为快速提高阶段。邮电分营、邮政独立运行后，邮政储汇业务保持快速发展的势头，成为邮政业务中规模最大、增长速度最快、贡献率最高的高效业务和支柱业务。2003年开始进入改革发展阶段。2003年国家出台了一项意在促进邮政储蓄改革的重要举措，即从 2003年 8月 1日开始邮政储蓄存款实行新老划段，此后新增的储蓄存款资金由国家邮政局 自主运用，原有的存款继续按原固定利率转存人 民银行并逐步转出，从此揭开了邮政储蓄市场化改革的序幕。
　　经过 2O多年的发展，目前我国邮政储蓄已建成覆盖城乡网点面最广、交易额最多的个人金融服务网络：拥有储蓄营业网点 3．6万个，汇兑营业网点 4．万个，国际汇款营业网点2万个，其中有近 60％的储蓄网点和近 70％的汇兑网点分布在地区，成为沟通城乡居民个人结算的主渠道 截至 2007年 6月底，全国邮政储蓄存款余额达到 1．7万亿元，存款规模位居全国第五位。 
　　二、我国邮政储蓄存在的主要问题 
　　1、公司治理架构不完善。目前，邮政储蓄机构没有建立相对完善的相互监督、相互制衡的公司治理架构，导致邮政储蓄机构的各项管理制度难以执行，流于形式。如邮政储蓄机构接受来自同级邮政局的管理，直接削弱了上一级邮政储蓄机构的指导作用；省、市、县三级机构没有有效的激励和约束机制；邮政储蓄机构缺少从事金融专业的经营管理人才；管理者缺乏金融从业经验和管理理念滞后；市场机制难以约束高管人员的行为等。 
　　2、邮政储蓄银行市场定位模糊。邮政储蓄机构的市场定位，既强调商业性又强调政策性；既面向农村、社区又面向城市、中小；既经营资金批发业务又经营零售业务，业务经营品种有大而全的思想倾向。商业银行在传统存贷业务上的竞争已达白热化程度，邮政储蓄机构在信贷市场上，一无客户信息资源，二无信贷管理经验，极有可能处于不利地位。 
　　3、资金运用渠道相对单一。一是在目前的邮政储蓄管理体制下，邮政储蓄新增资金要全部上划国家邮政储蓄机构，由国家邮政储蓄机构统一运用，地方邮政储汇部门无权运用，致使资金运用受到限制。二是欠发达地区金融环境比较落后，审批难度较大，尚未开办资产业务试点工作。三是获准开办小额存单质押贷款业务，其市场规模十分有限，业务品种相对单一。 
　　4、资金回流渠道不畅。多年来，邮政储蓄机构在农村大量吸储，却不放贷，加剧了我国农村建设资金投入的不足。在资金运用上，基层邮政储蓄新增存款的运用权限全部上收总局，致使来自农村自身积累的资金大多流向了城市及领域，资金运用渠道只是通过汇兑和绿卡进行，制约了我国农业和农村经济的快速发展。 
　　5、风险防范和内控机制不健全。一是内控制度建设有待加强，业务操作流程存在漏洞。二是制度执行缺陷，部分制度落实不到位。三是风险防范意识较差，安全保卫系统存在安全隐患。四是缺少对落实制度的监督和内控制度的后评价机制等。 
　　6、部门设置不合理。目前，邮政储蓄机构仍沿用传统的邮政管理体制，组织管理模式处于初级阶段，部门设置主要围绕储汇和中间业务设立，缺少信贷、风险、结算等资金管理部门，缺乏科学的决策、管理和制衡机制，对基层储蓄营业网点的管理模式也不统一。 
　　7、分账核算不彻底。一是分账核算是在现行管理体制和财务管理模式保持不变前提下实施的，没有打破原有的利益格局，不会产生实质性影响。二是部分成本费用确认主观随意，核算方法简单影响核算结果。三是对财产和人员的划分界定标准笼统、操作性差，难以体现分账核算的准确性。 
　　8、金融专业人才匮乏。懂经营会计管理的高级管理人才严重缺位，专业人才相对匮乏，业务人员素质普遍偏低，主要表现是：熟悉的金融业务仅限于储蓄，对于信贷、风险管理、银行会计、资金定价等专业知识了解不多；现有金融从业人员尤其是基层人员大多没有经过正规的金融专业知识培训。
　　三、国外邮政储蓄的发展概况
　　目前，世界上约有 70多个国家和地区办理邮政储蓄业务大致可分为四类经营模式：一是以日本为代表的准商业化经营模式，即邮政储蓄尚未与邮政分离经营，但邮政储蓄资金已开始实行自主商业化运用：二是以法国为代表的混合经营模式，即邮政控股公司下设立邮政储蓄、保险、理财和清算业务四个子公司进行混合经营：三是以德国为代表的分离经营模式，即成立独立的邮政储蓄银行，实行商业化经营；四是以美、英两国为代表的退出金融服务市场。本文主要介绍前三种模式。 
　　1、日本邮政金融的发展。日本邮政金融业务在邮政省的直接领导下，至今已有 122年的历史。20世纪 50年代，邮政储蓄开始独立经营，以年均 50％的速度增长，但 由于这期间，日本经济由恢复转向起飞时期，民众储蓄能力不高，民间金融业的快速发展，也一定程度上影响了邮政储蓄业务的发展。20世纪70年代开始 日本邮政储蓄进入高速发展时期，业务种类不断增加，服务手段和设施不断向化迈进，经营措施更加灵活多样，邮政储蓄成为国民生活中不可缺少的服务项目，邮政储蓄规模名列世界首位，并博得“第二财政预算”的美誉。日本的邮政储金机构是由邮政省内设的储金局、12个地方性储金中心及遍及全国的24000个邮政局所构成的。邮政省储金局是邮政储汇事务的管理机构，负责制订相关业务经营计划，指导基层单位实施、并管理、指导全部业务，储蓄资金转存大藏省的信贷局，大藏省信贷局将这部分资金作为财政投资及贷款的重要资金来源，用于对文教设施、社会基础设施、农业现代化等方面的投资和贷款。现在转存到大藏省信贷局的储蓄存款余额约占邮政储金局总资产的98％左右。泡沫经济破灭后，日本原有的财政投融资体制在邮政储蓄资金运用上的低效率备受责难，2001年 4月，日本邮政储蓄以财政投融资制度改革为契机，开始了资金全额 自主运用，但仍面临强大的改革压力。本届政府一直强力推进邮政 (包括邮政储蓄)私有化改革，但由于庞大日本邮政储蓄涉及上层和基层经济之间盘根错节的利益关系，改革步履维艰。 
　　2、法国邮政金融的发展。1881年邮政储蓄业务正式开办此后业务逐步拓展，先后开办了养老金储蓄业务、代理国债业务、抚恤金发放业务、个人支票业务、住房储蓄业务和投资基金业务等。邮政金融筹集的资金主要是用于地方行政部门、国家公益事业以及基础设施建设等方面投资。由于法国邮政金融为公众提供了各种便利的金融服务，深受法国公众欢迎，在法国金融界占有举足轻重的地位。1999年，在法国金融业私有化自由化和银行业重组等一系列重大变革的背景下，法国邮政也进行了改革，在法国邮政局下设一个控股公司(SF2)，并根据邮政金融的不同业务，设立邮政储蓄、保险、理财和清算业务四个子公司，控股公司(SF2)持有邮政储蓄 100％股份，以及保险理财、清算等公司 50％以上的股份。2004年 1月，法国通过了邮政自由化法案，同意开放国内邮政市场，并决定自2005年起，法国邮政也可以办理银行和保险业务。目前，法国邮政已开始筹建邮政银行，把过去由法国邮政局所属控股公司 SF2所拥有的邮政储蓄、保险、理财、清算等四家分割式经营的公司统一整合为邮政银行。改革的目的是充分利用邮政网点，向普通大众提供完整的金融服务。邮政银行定位是保持零售业务传统面向低收入客户，提供简单、便捷的金融产品。 
　　3、德国邮政金融的发展。为吸收社会资金，支持战时经济1939年德国开办了邮政储蓄业务。这种邮电部经营管理、政企合一的经营模式一直延续了50年，直到 1989年，德国实行邮政、电信、邮政储蓄分离经营，成立了邮政、邮政银行和电信公司三家国有独资公司。成立的邮政银行只吸收存款，不办理贷款业务，同时兼营一些简易保险及简单的中间业务。邮政银行和邮政公司之间仍保持密切关系，邮政银行的许多营业窗口仍设在邮局，双方共同使用邮政网络设施；双方通过各自的业务比重，分担成本费用，各享收益。但由于当时德国邮政公司和邮政银行之间完全独立，特别是在改革立法上也没有明确规定邮政银行必须使用邮政网点，给双方在经营上带来不少摩擦和矛盾，邮政银行曾～度在一些地方脱离邮政网络，自设营业网点为解决上述矛盾，适应银行监管的要求，1995年德国政府对邮政银行实行了股份制改造，由政府的全资公司改造为政府拥有82．5％的控股公司，将邮政银行 l7．5％的股权划归德国邮政公司所有；同时邮政银行正式成为“全能银行”，可以办理贷款业务。1999年德国政府又将邮政银行 82．5％的股权出让给德国邮政公司；通过上述体制改革，德国邮政银行开始全面走向市场。1999年 6月德国邮政银行收购了德国十大银行之一的德国住房与地方银行(DSL)的所有股权，成为 DSL的全资控股公司，邮政银行的存款业务与DSL银行的住房信贷业务进行了资源整合，有效地改善了邮政银行的资产负债结构。2004年月邮政银行 33％的股票在法兰克福、纽约等地同时成功上市。
　　四、国外邮政储蓄发展的经验启示 
　　1、虽然世界上开展邮政储蓄的国家并不算多，但邮政储蓄在在开办国邮政金融中发挥着重要作用。无论在～些发展中国家，还是日本、法国、德国等高度工业化国家，邮政储蓄机构都是存在的，并在国家不同的经济发展阶段发挥着重要作用。今后仍将根据各国国情继续存在和发展，在经济建设和金融服务中发挥重要作用，实现执行国家邮政金融的发展战略和政策的基本任务。 
　　2、政府对邮政金融的发展起了积极的推动作用。邮政储蓄作为重要的金融业务，有关国家政府通过制定邮政金融的制度和政策，从监管、利率、担保、税收等方面提供适时的支持和保障，培育、促进和调控邮政金融的发展，达到防范金融风险，促进经济发展的目的。例如，法国政府对邮政金融业务实行优惠利率和减免税政策，参加 A种储蓄所得的全部利息收入享有依法免缴个人所得税的优惠，目前全法国只有邮政和松鼠银行办理这种储蓄业务。日本确定每年的 l0月为邮政储蓄月，邮政省在全国范围内开展储蓄促销活动，政府部门通力协助。  　　3、网点众多、服务设施齐全、专业化经营和独立核算是共同特点。邮政储蓄依托邮政，营业网点数量明显多于其他银行机构，独特的网点优势为邮政储蓄向普通民众或偏远地区居民提供基本服务创造了良好的条件。借助原邮电系统在信息技术上的优势，使邮政储蓄网络系统不仅能延伸至城乡各地，服务区域明显比其他商业银行宽泛，创建了自身的服务特色。邮政储蓄均实行专业化经营和独立核算，为邮政储蓄得以长期、开办商业银行业务奠定了良好基础。 
　　4、业务范围宽窄不一，经营方式灵活。邮政储蓄银行的业务范围基本等同于其他商业银行，而处于与邮政混合经营或实行准商业化经营的邮政储蓄获准的业务范围比邮政储蓄银行要狭窄得多。如德国邮政银行为全能银行，与其他商业银行没有多大区别；尚处于混合经营下的法国邮政储蓄资金只能用于购买国债或转存国家储蓄金库；日本邮政储蓄在很长一段时期，将其全部资金通过大藏省资金运用部，交给财政投融资进行运用，自己不得对资金进行任何形式的运用。
　　5、邮政储蓄的相关法规健全。许多国家邮政储蓄机构设立前均制定有关法规，以法律的形式明确其职能定位和业务领域。日本于 1947年 l1月实施的(66邮政储蓄法》和 1948年6月实施的《邮政汇兑法》和《邮政转账法》，至今仍是日本邮政储蓄业务发展的重要法律依据。而我国直到现在仍未建立单独的邮政储蓄法，只是在《邮政法》里对邮政储蓄做了法律说明。 
　　6、法人治理结构完善。健全有效的公司治理是金融的重要衡量标志之一，也是现代商业银行有效运作的前提日本、法国、德国邮政储蓄法人治理结构相当完善，这不仅解决邮政储蓄机构按现代企业制度理顺经营机制，提高管理效率，而且有利于处理好政府与企业、所有者和经营者的关系，为邮政金融的可持续发展奠定基础。 
　　五、加快我国邮政储蓄改革的建议 
　　1、稳步推进邮政储蓄改革，明确邮储银行的市场定位。邮政储蓄改革既要处理好综合邮政业务与邮政储蓄的关系，又要处理好邮政储蓄与整个金融体系改革再造的关系，还要在支持邮政储蓄银行规范发展与支持其他金融机构改革创新之间保持平衡，需要有关部门的大力支持。在市场定位上应坚持充分依托和发挥网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设。 
　　2、建立适合我国国情的邮政储蓄银行公司治理架构。邮政储蓄银行必须以市场机制为主导，应按照现代企业制度和商业银行公司治理要求，尽快建立起完善的治理架构和银行组织体系，进一步健全岗位职责，加强制度约束，改善组织结构，实行扁平化管理，建立的薪酬管理制度体系，尽可能发挥当前市场机制的效能，尽量减少现有模式的负面影响。改变传统就业意识，建立高效人才流动机制，强化薪酬管理，健全人力资源价值评估体系，完善市场服务，消除市场分割和壁垒。 
　　3、以科学发展观为指导，规划邮储银行的业务领域和重点。随着存贷利差的缩减，中间业务成为各家银行收入的主要增长点。中间业务无需动用银行资金，低风险，稳收益。因此，要努力提高承诺、划转、代理等中间业务比重，依托于邮政集传递实物流、货币流、信息流三位一体的通信网络优势，广泛开展商务。遵循“四性”经营原则，资金主要投向通信行业和居民消费领域；负债主要是吸收居民小额中外币储蓄存款。经营中要吸取我国国有商业银行粗放经营模式的教训，在资产质量不断优化的同时扩大业务范围和经营规模，追求质与量和谐一致的可持续发展。 
　　4、提高监管有效性，为邮储改革提供保障。一是监管部门要督促改革后的邮政储蓄机构增强内部控制意识，认真贯彻“内控优先”理念，进一步加强制度建设，规范操作流程。二是监管部门要做好邮储机构监管法规的制定和已有法规的修改完善工作，加强市场准入和高管人员任职资格的管理，有针对性的进行现场检查，督促邮储机构加强基础建设，从软、硬件和人员结构上适应其经营和发展的需要。三是监管部门要做好改革期间人财物及案件防范等方面的监管工作，提高效率，提供保障，确保改革的扎实有效推进。 
　　5、加强人才的培养和引进。银行是高负债高风险的特殊企业，竞争力主要在于银行的技术支撑和员工的智慧、热情以及服务质量。因此，员工要懂经营、会管理，懂业务、会操作，懂理论、会实践。邮政储蓄机构要选拔、聘用经营能力强，素质高的高级管理人员，聘用有实践经验各级经营管理人才。现在我国大部分从事邮政金融工作的员工熟悉邮政业务，但对金融知识掌握不够。邮政储蓄从业人员的学历普遍偏低，结构不够合理、当前需要做的工作，一方面加强对现有人员的培训，择优上岗；另一方面要加快复合型人才的引进。 
　　6、尽快出台邮政储蓄银行法规。立法是邮政储蓄银行设立的一个先决条件，立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际不断发展变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。因此，对邮政储蓄银行的规范立法，如果现在有一定困难，可先由国务院出台一个条例，成熟后再立法。 
　　 
　　1．刘宏．《日本邮政储蓄发展的经验教训及对我国的启示》，《金融参考》 2004年第 7期。 
　　2．浙江银监局课题组：《对未来邮政储蓄银行功能定位的思考》，《浙江金融》2006年第 1期。 
　　3．汪秋湘．醑论我国邮政储蓄制度的改革》《海南金融》  2005年第7期。