浅论公共就业服务体系的建设:以基本公共服务均等化为视角

（二）纵向转移支付制度安排
　　转移支付一般可分为两大类：一类是有条件的，一类是无条件的。有条件的转移支付是指规定了资金的具体用途，或以某些方式同接受拨款的政府行为联系在一起的一级政府对另一级政府的拨款；无条件转移支付是指对拨款的使用没有具体限制，接受方政府可以根据实际情况决定支出。其中，有条件的财政转移支付可以采取不封顶配合形式、封顶配合形式或非配合(整额)形式。配合形式是指中央政府为支持地方政府某项活动每支出1单位货币，地方政府也必须支出一定数额；非配合形式是指中央政府提供一笔固定数量的资金，但规定了它的具体用途，如专项拨款。各类政府间转移支付形式对接受方政府的行为和福利的影响是不同的，因而可以用来实现不同的转移支付目的。转移支付目的主要有三类：实现财政公平、内化外部效应和体现拨款者意图和偏好。一般认为，无条件的转移支付可以更好地实现财政公平，有条件的转移支付能够内化外部效应，体现拨款者意图和偏好的转移支付形式则比较复杂。如果是为了保证某一公共产品的提供不低于某一水平，适宜的方式应该是封顶条件拨款或专项拨款。为保证公共产品供给水平和内化外溢性，对农民工和新毕业高校生的公共就业服务转移支付建议采用封顶条件拨款或专项拨款方式；针对贫困人口、残疾人提供的公共就业服务转移支付建议采用专项拨款方式；对于一般公共就业服务建议采用无条件拨款方式。
（三）农民工公共就业服务的横向转移支付制度
　　东部地区特别是珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区和闽东南经济区是农民工主要输入地，中部和西部是农民工主要输出地。低廉劳动力价格一直是支撑我国经济特别是东部经济快速发展的主要动因之一，农民工是劳动力的底端，他们的付出和所得严重不成比例。在珠三角这个中国经济增长最快的地区，2004年之前农民工工资12年增长的幅度只有68元人民币，赶不上2004年半年食品价格的上涨。进城农民工子女教育、劳动保护、社会保障等权益得不到保障，随后的“民工荒”是农民工问题长期累积暴发的必然结果。可以说农民工和养育了大量农民工的中西部地区为东部经济发展做出了贡献和牺牲，东部从中西部低廉的劳动力中获得了极大的正外溢效益。既然这样，针对农民工的PES东部地区应该承担更多的责任，现在该是东部“反哺”中西部的时候了。西部承担更多农民工PES，除了在当地为农民工提供各种合适的PES外，还需要通过“横向转移支付”提高中西部地区提供农民工PES的能力。
　　农民工PES“横向转移支付”要考虑三个因素：一是要能提高中西部地区农民工PES供给能力；二是保证“横向转移支付”使用效率，解决迫切的农民工PES需要，最小化转移支付资金在中西部各级政府内流动的成本；三是考虑“农民工荒”和“技术性失业”矛盾。综合考虑以上因素，农民工“横向转移支付”可以采取以下办法：首先，中西部政府建立农民工PES转移支付专项基金，保证资金透明使用；其次，由东部出资先建起主要劳动力输出地和输入地间的劳动力信息网络，降低农民工工作搜寻成本；最后，东部地区直接出资支持中西部地区职业教育和技术培训学校，降低资金政府间流动风险，同时培训东部紧缺的技工。
　　三、基本公共就业服务均等化的制度保证：基本公共就业服务评估体系
　　基本公共服务均等化评估体系是检验均等化实现效果的基本途径，是决定政策走向的基本依据，是我们进一步合理配置基本公共服务资源的认识基础，也是内化政府行为的必要措施。评估体系的建立主要涉及几个环节：评估主体选择，评估指标体系建设，评估实施，评估反馈，最重要的是评估主体选择和评估指标，它们关乎评估的准备、客观和公正。
　　评估者的态度、立场和自身素质直接影响评估结果。目前，我国基本公共服务评估主体主要有四类：一类是均等化政策的制定者和执行者。他们掌握着公共服务资源，甚至直接参与公共服务提供，能够容易且快速、准确地获取评估所需的信息。但这类评估主体也有其缺陷, 评估机构对该类主体有直接影响，容易影响他们评估的客观性政府部门，且容易忽视弱势群体对基本公共服务的诉求。二是监督机构。这类主体主要是指各级人民代表大会及其常委会，行使着人民赋予的监督权，这类主体的评估结果对我国基本公共服务政策能够产生强有力的影响。但这类评估主体也有其缺陷，许多人大代表同第一类主要有千丝万缕的联系，而且不少代表缺少专业素养，无法有效地履行监督职能。三是专家学者。“中立”的专家学者具有较高的专业理论水平，他们的评估有较高的科学性, 但他们难以获取政府的信息，评估所需的资料往往不完整。第四，服务对象。服务对象是基本公共服务直接受益者，他们的评估最能直接反应服务提供效果，但是，这一群体也可能因受益程度不同出现掩盖政策问题或夸大政策缺陷的状况。我们看到，各类评估主体都有其缺陷，同时也有着自己的利益诉求，因此，应该让各类主体都参与公共服务评估，发挥各方面的专长和作用。
　　PES评价指标体系包括两方面：一方面是PES本身情况的评价，另一方面是前者评价结果占政府领导政绩考核指标权重。由于篇幅有限，这里只简单谈谈第一方面指标。自身评价可分为两大类指标：生产能力指标和结果指标。生产能力指标应当包括单位劳动力PES财政投入、每公里PES机构数量、网络化程度和单位PES机构人员服务劳动力数。结果指标包括PES机构成功介绍人数占登记人数的比重、培训人数占应培训人数比重以及职业指导占求职者比重。生产能力指标反映当地政府对PES的投入情况和重视程度，结果指标反映PES机构服务情况和绩效。当然结果指标也不能完全反映PES机构服务绩效，需要综合考虑生产能力指标。
　　参考文献:
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