浅论公共就业服务体系的建设:以基本公共服务均等化为视角

　  摘 要：受“次贷”危机的影响,我国失业问题严峻，凸显出我国公共就业服务缺位问题。公共就业服务的供给与需求严重脱节，基尼系数表明,我国公共就业服务整体处于低水平的平衡状态，但泰尔指数反映出农村间公共就业服务发展极不平衡，且有扩大趋势。政府应以公共就业服务均等化为目标，来推进公共就业服务体系建设，特别建议设立农民工公共就业服务横向转移支付制度，实现劳动力输入和输出的双赢。
　　关键词：公共服务均等化公共就业服务转移支付
　　近几年，基本公共服务均等化议题备受学术界追捧，某些领域的均等化问题也随之受到社会关注，如义务教育，公共卫生、公共体育等，然而，对于直接关乎国民就业、百姓生计、社会秩序和正义的公共就业服务（PES）却甚少谈及。PES是市场经济国家一项非常重要的职能，它能够减少市场信息障碍，促进劳动力市场的高效、有序运行，同时又涉及就业困难群体、就业歧视以保障国民基本就业权力。2007年10月30日人力资源和社会保障部通过的《就业服务与就业管理规定》构建了我国PES体系框架，规定了PES的组织、对象、内容、管理职能以及同相关组织机构的关系等，但体系的具体建设，比如，资源特别是财力的配置、推进道路选择、评价标准等，还有待实践工作者和理论界摸索和探讨。本文将探讨以基本公共就业服务均等化为资源配置导向，来逐步推进公共就业服务体系建设。
　　一、基本公共就业服务缺位的实证分析
　　（一）PES供给与需求相脱节
　　PES是大多数国家重要的社会保障组成部分，是劳动力市场的润滑剂和稳定器。然而，我国的PES供给与需求严重脱节。职业介绍、就业培训和构建劳动力信息市场是PES最基本功能，也是能够最有效率地促进就业的PES手段。从满足我国现实需要、经济条件和政府提供能力出发，应该把三者作为基本PES内容，并强调对就业弱势群体的关注，然而，基本PES现实情况堪忧。失业人员寻找工作方式中，介绍机构占13.6%，委托亲友找工作占53.1%，参加招聘会占9.8%，应答或刊登广告占1.9%，为自己经营准备占6.9%，其它占14.7%。2007年人力资源和社会保障部所属就业介绍机构24806个，机构从业人员8.1万人，登记求职人数3494万人，如果将委托亲友找工作人员作为潜在的就业服务对象，剔除其它类型介绍机构分流人数后，公共就业介绍机构还有1.37亿潜在服务对象，按现在PES机构情况远不能满足需求。公共培训中心培训303万下岗和失业人员，只占失业人员的36%。现在PES机构大多实现了计算机化，但网络化水平不高，而根据Behncke(2007)等人研究表明，网络能够提高就业介绍、咨询的效率和就业机会，这也是欧美国家降低社保支出，又能有效运行的一大原因。
　　（二）PES“空间”不平衡
　　PES缺位不仅表现在落后现实需要，还表现在地区差异上。基本PES已经是保障劳动者最低就业权益的界限，因此，均等化的基本PES应该充分体现公平原则，保障每一个PES需求者能够充分满足其基本PES需求。公平原则在影响基本PES提供上表现在两个方面：一方面是基本PES同财政提供能力无关甚至是负相关；另一方面是基本PES同影响劳动者基本PES需求的因素正相关。基于数据的可得性，财政能力指标可以用GDP、人均GDP、财政收入、人均财政收入表示，影响劳动者基本PES需求可以用劳动力、城镇失业率、城镇失业人数、城乡就业人数表示。用PES职工数和PES结果作为基本PES供给，使用Eviews软件分别做它们同需求和财政提供能力影响因素的线性回归方程，用自变量P值对自变量进行筛选，最后结果表明PES职工数同劳动力强正相关，同地方财政收入显着正相关；PES结果同劳动力和地方财政收入强正相关。从回归结果看，还无法准确判断地区差异情况，因此后面用基尼系数和泰尔指数来反映地区差异。
　　由于年鉴PES职工数不区分城乡，因此，这里借用反映收入差距的基尼系数和泰尔指数分别来衡量地区间PES职工数和PES结果差异。受数据限制只计算了2001-2007年份的基尼系数和2005-2007年份的泰尔指数。结果显示，PES职工数各省（自治区、直辖市）间存在差异，2006年基尼系数最低0.1665，2002年最高0.2391。如果按照收入基尼系数标准判断，系数接近0.2，PES职工数属于绝对均等，但该判断不适用于基本PES均等化。因为基本PES已经是底线，更何况目前PES提供水平还远无法满足基本PES需求。PES泰尔指数也表明各省（自治区、直辖市）间存在差异，乡村内差异是造成各地区PES结果差异的主要原因，最大时其贡献率达到79.57%，而城乡间差距因素也不容忽视。总体上看基本PES各地客观上存在差异，但有缩小的趋势。
　　二、基本公共就业服务均等化基本手段：转移支付
　　（一）政府支出安排
　　科学界定各级政府公共就业服务支出是实施转移支付安排的前提条件。谈及政府支出，有必要区分两个概念：公共产品生产者和公共产品提供者。公共产品生产者和提供者可以分开，也可以是一个主体，如果分开，两者承担不同的职责。对于公共服务均等化实现的支出安排，有学者倾向于通过支出安排直接达到均等化的目标。比如，义务教育服务均等化，划分中西部或一二三四几个等级地区，不同地区各级政府支出比例不同。本人认为这种划分过于粗糙，且不利于地方政府明确责任和中央政府的调控。PES生产和提供主体要视项目公共属性和我国财税制度特点有所区别。我们实行分税制度，目前只在中央和省（自治区、直辖市）间真正实行，而中央下面各级政府间财税分配受行政干预大，财权往上集中，而事权层层下放，结果越下层政府财力越有限。考虑提供PES效率、相关资源的分布情况（比如培训的教师资源及，相关配合机构分布）以及对本区域公共就业需要了解情况，建议将县一级作为PES生产的中心。职业介绍、咨询指导和一般培训可由市一级政府提供。信息网络建设，最终目标是建立一个全国性的劳动力信息平台，根据公共产品的外溢性最好由中央政府提供。针对就业困难群体的PES同为一般群体提供服务所需资源有可共享之处，因此，后面针对他们的支出主要涉及个别群体的独特就业服务。贫困地区贫困人口的PES可以同扶贫项目相配合提供服务，而残疾人PES需要同残联配合提供服务。新近毕业高校生头几年具有较强流动性，建议主要由省级政府和国家共同提供。农民工也具有很强的流动性，同高校生不同的是，很多农民工往往要每年回家, 然后由家出发外出寻找工作，相当部分是跨省流动到东南沿海省份打工。因此，对于农民工公共就业服务，应由省和国家共同负担，此外，还要建立地区间横向转移支付制度。