试论中国社会保障支出绩效财务指标的实证研究

　  摘要:社会保障支出绩效评价主要用于反映和衡量政府社会保障支出效益、效率和有效性。本文试图构建完整、合理的社会保障支出绩效财务分析指标体系,进行指标实际值与标准值的比较,对指标的现实表现予以赋值和打分,从而通过较为客观的实证分析来揭示当前社会保障支出存在的问题。
　　关键词:社会保障;财务分析;绩效评价
　　 中国
　　在现代公共管理中,基于结果的支出绩效管理占据了十分重要的地位,它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要,又体现了提高信息透明度、加强公众监督和推进民主建设的时代要求。20世纪50年代以来,许多国际组织和决策研究机构就致力于在公共管理中推行公共支出绩效评价制度。目前,国内学术界对政府公共支出绩效评价也有不少相关研究,但具体反映中国政府社会保障绩效财务评价的研究则定性分析较多,定量分析较少,有关绩效评估的财务分析指标体系的研究相对薄弱。鉴于此,本文试图构建一个基于财务分析指标的社会保障支出绩效评价指标体系,以便对当前中国社会保障支出的绩效进行实证性分析。
　　一、社会保障支出绩效财务指标设计的必要性
　　设计评价社会保障支出绩效的财务指标体系,其主旨在于通过系统化、规范化的指标来客观地反映政府社会保障决策效果、执法力度、管理和服务的质量。
　　第一,长期以来,我国各项财政支出是以规模而不是以效益为基本目标取向的。政府部门在一定程度上存在盲目制订发展计划的倾向,资金使用中不注重成本效益比较,浪费比较严重。建立社会保障支出绩效财务评价体系,实质上是建立一套完整的政府行为约束机制(包括行政约束和舆论约束),使社会保障部门以可操作、可量化的形式注重成本—效益分析,是财政管理精细化的重要一环,有助于增强公共资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性。
　　第二,借助参照指标加以对比考察,分析社会保障工作的发展水平和速度,评价其是否起到了保障和安定社会的作用。通过科学、系统的社会保障绩效财务评估指标体系,可以对政府社会保障的决策、执行、管理、监督的效果进行综合评判,有助于实现社会保障管理的科学化和规范化。
　　第三,通过评价指标实际值与既定目标值之间的对比分析,监测和评价社会保障发展规划的实施状况,监测和跟踪社会保障的运行过程。对社会保障资金运行状况做出预测,揭示偏差指标,从中发现问题及其成因,保证社会保障资金的安全性和效率性。
　　二、社会保障支出绩效财务分析指标体系的构建
　　构建社会保障支出绩效评价的财务分析指标,可以分为反映社会保障支出绩效总体概况的评价指标和反映社会保障制度各组成要素绩效的评价指标两部分。前者反映社会保障支出绩效的总体概况,后者则从社会保障制度的内部结构上,具体反映各组成要素的绩效表现。
　　1.反映社会保障支出绩效总体概况的财务分析指标
　　鉴于社会保障制度的优劣及其最终绩效,主要体现为社会保障支出水平、财务状况、国民收入分配结果以及社会就业状况等方面,因而,社会保障支出总体概况作为一级指标,其下可设置社会保障效应和社会保障财务状况两个二级指标,二级指标下再分别设置以下几个三级指标:
　　(1)全国社会保障支出占GDP比重(x1):该指标反映社会保障参与国民收入分配的力度。发达国家这一比例通常为20%~35%,而发展中国家普遍在10%左右,亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家1996年的平均值是16%,因而可以初步将该项指标评估标准值确定为16%。
　　(2)全国社会保障支出占财政支出比重(x2):该指标反映公共财政对社会保障投入的力度。发达国家这一比例一般为40%～55%,亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家2006年的比例在30%左右,咽而可以将该项指标评估标准值确定为30%。
　　(3)基尼系数(x3):该指标反映一国国民收入分配的均等化程度,国际上普遍认为一国基尼系数大于0.4时。收入分配差距较大,因而可以将该项指标评估标准值确定为0.4。该指标是一个逆向指标,越小说明国民收入分配越均等,但并非是越小越好,基尼系数小于0.2时,表明国民收入分配过于平均,会影响一国效率的提升。
　　(4)失业率()(4):该指标反映一国失业状况,国际上普遍认为一国失业率不超过4%,属于正常失业率。因而可以将该指标评估标准值确定为4%,该指标也是逆向指标。
　　(5)社会保障基金结余率(x5):该指标等于社会保障基金累计结存额÷(社会保障基金累计结存额+本期社会保障基金收入总额),该指标在财务上反映社会保障可持续发展状况。但需要说明的是,社会保障基金筹集模式不同,结余率也不同。理论界一般认为,社会保障基金至少要有三个月(占全年的1/4)的储备,以应对相应的支付需要,因而可以将该项指标评估标准值确定为25%。
　　(6)社会保障基金收益率(x6):该指标反映社会保障基金增值能力和投资管理能力。当前我国社会保险基金的保值增值方式,或者是存入银行,或者是购买国债。但在目前银行利率涨幅不及CPI涨幅的情况下,社保基金面临相当程度的“缩水”风险。与存入银行相比,购买国债既能保证资金安全又能实现保值增值。本文将该项指标评估标准值确定为同期国债平均利率。

2.反映社会保障制度各组成要素绩效的财务分析指标
　　从理论上说,社会保障制度包括三方面基本内容:社会保险、社会救济和社会福利。因此,社会保障支出各组成要素的财务分析指标下设社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利三个绩效评估指标。其中,社会保险指标按照社会保险的体系构成下设养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险五个二级指标;社会救济指标下设城镇救济状况和农村救济状况两个二级指标;社会优抚和社会福利指标,下设社会优抚和社会福利支出水平、居民生活质量两个二级指标。9个二级指标下面再设置22个三级指标(参见表1),其中主要的三级指标含义及其标准值的判断依据如下:
　　(1)社会保险绩效财务分析指标
　　按照目前社会保险的险种覆盖情况,社会保险指标应由养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险指标构成,其主要评估指标应包括养老保险覆盖率(x7)、养老金替代率(x8)、养老保险基金结余率(x9)、失业保险覆盖率(x10)、失业保险基金结余率(x11)、医疗保险覆盖率(x12)、医疗保险支付率(x13)、医 疗保险基金结余率(x14)、工伤保险覆盖率(x15)、工伤保险基金结余率(x16)、生育保险覆盖率(x17)、生育保险基金结余率(x18)。其中各类保险的覆盖率反映社会保险的覆盖面,理论上覆盖率应为100%,因而可将指标评估标准值也确定为100%。各类保险的基金结余率与社会保障基金结余率相似,标准值确定为25%。