浅谈消化养老保障制度转轨成本方式的选择

来源:岁月联盟 作者: 时间:2013-02-14

  【论文摘要】一个良好的养老保险体系将关系到中国社会的稳定和经济可持续发展,对于目前中国在养老保障制度转轨过渡中所面临的转轨成本问题,选择何种消化方式给予解决是现有养老保障体系能否良好运营的关键问题,基于对中国特有具体国情和转轨成本性质的具体分析,选择合理有效的解决方式,使制度转轨由层面性向实质性转化仍是我们今天所要探讨的问题。

  【论文关键词】养老保障制度;转轨成本;成本形成方式可行性

  未来几十年,中国老龄人口将急剧增加,人口年龄结构这一变化趋势对中国经济社会必然要产生深刻而持久的影响。中国必须在较短时期内建立一个良好的养老体制以应对人口老龄化所引致的经济和社会问题。可是,中国是在社会生产水平,经济尚不发达的背景下迎来了人口的老龄化,这使得中国在建立和完善养老体制过程中,在经济上要承受一个十分沉重的压力,特别是今天,中国的养老保障制度正处于新旧制度转轨过渡时期,经济尚不发达的社会经济条件,使得新旧制度交替过程中的经济问题——转轨成本的承付问题愈加突出。这一问题不仅关系到新制度的有效运行,更为重要的是关系到中国能否在一个间紧迫的时期内建立和完善应有养老体系以应对人口年龄结构变化。

  一、中国养老保障制度转轨问题的形成

  中国人口年龄结构的变化给现收现付制的养老保险体系带来了严重的挑战。在现收现付制下,要求每个工作人口必须能够赡养更多的老年人口,这就意味着或年轻的工作者要交纳更多的养老保障税,或老龄人口的养老金水平要下降。由于税收的增加和老年福利的减少在政治上缺乏可行性,因此,在养老基金自身无法平衡运行时,只得求助于公共财政。这时政府的公共财政就面临很大的压力,必须承担日益加重的养老金负担,公共财政终将不堪重负。现收现付制养老保障体系出路已成为值得考虑的问题。中国养老保障制度经过十余年改革建立起的“统账结合制度”,由于始终没有明确的转轨成本支付安排,养老金隐性债务显性化、刚性化,形成“空账问题”,养老金给付缺口也不断放大,这将放大日后的养老金财政给付风险。另外,覆盖面低、养老基金制有效运行的相应制度建设等问题尚没得到解决。因此,目前中国的养老保障制度仍然暴露在严重的转轨问题之下。

  (一)体制覆盖面低
  在中国养老保障体系的改革和过渡过程中,养老保障参保职工人数增长速度较低,年均增长在7%左右,但相对增长并不显着,若考虑到我国的养老保障只覆盖城镇就业人员,则用参保职工与城镇就业人口比例衡量的覆盖面l0余年间也只增加了十几个百分点。现存养老保障体系仅覆盖面了50%的城镇就业人口。由于就职于国有企业人员比例不断下降,国有企业的产出比重也随之下降。其结果是向养老保障体系提供资金来源的人数的增长远赶不上退休人数的增加。另一方面是收缴率的下降,随着统筹范围的扩大,统筹单位对地方的管理越来越难。近几年来,我国的养老保障基金收缴率呈逐年下降趋势。目前养老金支出的增长速度已快于国有企业平均工资的增长速度和人均收入的增长速度。养老保障体系的负担依旧日益加重。

  (二)空账问题
  在统账结合的模式设计之初,考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累,为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金,又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”问题,曾设想个人账户中企业缴纳的部分先作为“空账”,通过保持较高的企业缴费率在日后逐步填实。由于对我国养老问题的复杂性估计不足,实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有做实,而且职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金,甚至过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都荡然无存。形成空账的最根本原因是政府始终没有明确隐性债务的融资来源。个人账户的空账问题,使制度设计时的初衷没有实现,养老保障体系归根到底还是现收现付的体制

  (三)制度运行的低效率
  新的基本养老保障计划包括社会统筹账户和个人账户中的养老金,其管理由各地社会保障部门负责,尚未走上专业化、市场化轨道,存在着养老基金投资收益过低的问题。目前中国每年的养老金压力主要发生在:一是征缴的养老金收不抵支,每年出现的几十亿缺口由中央财政拨付;二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹。近几年,中央财政对基本养老保障的补贴金额达到了两千多亿元。由此可见,目前所完成的养老保障制度的制度转轨仅仅停留在表面上,制度转轨所涉及到的深层次问题并未得到解决。

  二、养老保障制度转轨成本的形成

  在现收现付制向引入基金制的统账结合混合制转变过渡中,过渡资金从何而来成为了极为突出的问题。所有养老保障体系转轨国家所面临的最大阻碍——转轨成本消化问题同样困扰着中国。中国养老保障制度要从现收现付制过渡到“统账结合”混合制,意味着目前就业人****纳的养老金中有一部分要用来建立个人账户而不再用于代际转移,由此必然要产生一个“缺口”。为此,体系必须通过其他方式弥补这部分养老金。转轨成本也就是转轨所必须支付的隐性养老金债务。

  在现时中国,养老保障制度涉及两类人养老金交纳和给付问题:一类是已退休人员,由于他们以前没有个人账户,未来养老金由谁来支付将是他们所面临的问题;另一类是尚未退休但已有相当年份在现收现付制下交纳了养老金的现职人员,如果今后根据混合制的目标模式从社会统筹和个人账户积累基金中领取养老金,那么他们过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”。因而,在中国养老保障制度转轨过程中,转轨成本由两部分构成:一是目前已退休人员在获取社会统筹应得养老金额后不足计发养老金总额的余额养老金;二是目前尚在工作且在现收现付制下已交纳多年养老金的现职人员充实以往年轮个人账户所需的金额。

  新养老保障制度设计之初,设想通过提高缴费率,完全由企业和个人来承担因转轨而发生的转轨成本,但是,事实并非如此。首先,我国现阶段养老金缴费率已属较高水平,再提高费率的余地不大。而且当期应支付的转轨成本很大,仅依靠提高缴费率根本无法解决。其次,因个人账户不得已之下被挪用于弥补当期养老金支付而无法用于获取必要的投资收益,从而进一步累积了养老金的债务。因此,如果今天这一问题得不到有效解决,养老金未来缺口将进一步加大,养老保障体系支付能力可能受到人们怀疑,进而将影响现有养老保障制度的有效运行。

  三对消化转轨成本方式的可行性分析

  由于制度转轨成本就是养老金隐陛债务的显性化,因此,控制养老金隐性债务显陛化的速度和落实最终支付转轨成本的资金来源是解决制度转轨成本的切入点。

  (一)控制养老金隐性债务的显性化速度
  通过对制度转轨速度、转轨时间的控制,控制养老金隐性债务显性化的速度从而控制转轨成本的规模,

  (1)调整现收现付制与基金制比率  在现收现付制与基金制共存的统账结合体制下,通过调整现收现付制与基金制的相对比率,缩减个人账户规模,减轻由于制度转轨而带来的支付压力。根据对我国经济发展状况和财政支付能力,以及其他相关因素的考虑,实行这一政策措施是可行的,并且这种方法在一些拉美、东欧国家养老制度改革中广泛采用。中国06年对个人账户规模由缴费工资ll%下调至8%的调整也正是这一措施的体现。尽管这种政策安排并没有改变养老保障体系总的负债水平和政府总体负债水平,但是可以改变被显性化的隐性债务,从而放慢了隐性债务显性化的速度,缓解养老保障体制转轨的资金压力。

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