完善行政事业单位资产预算管理的对策研究

　　摘 要：我国行政事业单位普遍存在资产配置不，使用效率低下等问题，其中一个重要原因就在于缺乏科学合理的资产预算制度。从发达国家与地区的经验来看，预算管理是合理配置公共部门资产的基本手段。加强我国行政事业单位非经营性国有资产预算管理，有着十分重要的意义。重点指出了我国行政事业单位资产预算管理中存在的若干问题，并结合实际情况提出了相关对策及建议。?
　　关键词：资产预算；预算编制；预算执行? ??
　　
　　编制和执行财务预算是行政事业单位的常规性工作。预算的编制和执行不仅体现了财政资金的收支变化，还反映了作为资金物化形式而存在的国有资产的增减变动情况。因此，一套科学、完整的财务预算体系不仅应当包括资金收支安排，还应包括资产的构建、配置以及处置的相关计划或安排，即资产预算。?
　　资产预算，作为行政事业单位财务预算的重要组成部分，集中反映了预算年度内各级行政事业单位有关国有资产配置方面的收支计划，从一定程度上体现了行政事业单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。因此，资产预算的编制应与财政资金预算相辅相成，共同构成完整的财政预算。但是，资产预算又不等同于财政资金预算，其侧重点在于它是政府资产管理部门根据实际需要做出的有关行政事业单位资产购置、配置和处置的决策方案，因此，主要体现的是作为资金物化形式而存在的国有资产的增减变动计划。?
　　
　　1 我国行政事业单位资产预算管理中存在的若干问题?
　　
　　实践中，我国某些地区虽然已经初步建立起行政事业单位非经营性国有资产的资产预算体系，但其体系在预算编制、预算实施以及事后考核等环节还存在不少的问题。?
　　1.1 资产预算编制不科学?
　　预算编制不科学，主要体现在以下几个方面：首先是预算编制准备工作不够充分，事前缺乏对预算项目的充分调研和论证，在没有进行可行性分析的前提下就随意编制预算；其次，预算编制严重脱离实际。许多单位由于没有进行前期调研，根本不了解单位的资产现状，在编制预算时无视增量资产配置与存量资产的匹配关系，只讲数量，不讲质量，重复建设严重。比如，有些单位在更新固定资产时，完全无视现有资产的折旧和使用状况，盲目编制资产购置预算，造成财政资金的严重浪费；三是预算内容不够细化，一些单位预算编制没有具体项目和详细说明，预算透明度不高。除此之外，许多单位无法充分调动各职能部门积极参与预算编制，预算编制几乎成为财务部门一个部门的工作，导致预算内容与项目实际情况发生脱节。?
　　1.2 资产预算约束力偏弱?
　　实践中，行政事业单位普遍存在预算管理意识薄弱的问题。大部分行政事业单位对资产预算执行情况缺乏足够的关注，只重形式预算而轻管理的情况普遍存在。因此，由于缺乏预算控制机制，预算执行的约束力偏弱，行政事业单位预算变动或调整相当随意。比如某些行政事业单位购置固定资产，发现项目开支可能会超过预算标准时，往往不顾预算计划而是强行突破追加预算，购置费用得不到及时控制，预算失去了严肃性和可控性。?
　　1.3 预算执行结果缺乏考核?
　　预算执行缺乏分析和考核，预算项目结束后，行政事业单位很少对预算执行情况进行后期的分析和评价。由于缺乏科学的考核意识，许多单位对“预算资金投向是否正确，资金使用效益如何，资产购置是否科学，资产配置或处置是否合理”等预算管理中的重要问题没有一个确切的了解，预算应有作用被削弱。另一方面，虽然一些单位的确存在相应的预算效果考核评价环节，但其考核形式远大于内容，普遍存在着考核指标不明确，预算执行结果未与相关责任部门或人员的责任相挂钩等问题。?
　　
　　2 完善资产预算管理的对策?
　　
　　为解决资产预算管理过程中的若干问题，我们认为，应从事前、事中、事后控制以及外部监督上着手加强管理，具体措施如下：?
　　2.1 加强事前控制，编制资产预算?
　　科学编制预算内容，关键是要正确把握资产预算的编制依据。增量资产配置应当建立在存量资产的使用和利用上，因此，合理的预算编制依据应当充分考虑增量资产配置与存量资产使用情况的匹配关系，以增量资产激活存量资产。预算编制部门主要做好两项工作：一方面，预算编制部门要改变增量资产配置和存量资产使用无关的状况，对行政事业单位的存量资产进行充分调研和分析，掌握包括各类资产的数量、分布、使用和利用状况等重要信息；另一方面，预算编制部门要根据行政事业单位履行工作职能和事业的需要，确定单位各类资产的配置标准。最后，预算编制部门将存量资产使用状况与资产配置标准进行合理匹配后，提出增量资产的配置方案。同时需要注意的是，预算编制要充分考虑各单位资产使用的绩效评价结果。实践中，对资产不能满足其需要的部门，可以增加预算支出保证其履行职责；对存量资产较多但却有闲置或浪费现象的部门，应减少或不予安排预算支出，促使其调整和激活存量资产，努力提高资产利用率。?
　　2.2 制定科学合理的资产配置标准?
　　如前所述，预算编制部门要根据行政事业单位履行工作职能和事业发展的需要，确定单位各类资产的配置标准。资产配置标准，是指对资产配置的数量、价格和技术性能等的设定，制定科学合理的资产配置标准是行政事业单位国有资产预算管理中十分重要的基础性工作。?
　　
　　目前，虽然国内并没有统一的有关行政事业单位国有资产配置标准的相关规定，但根据以往实践经验以及合理配置资产的基本原则，我们认为，制定资产配置标准需要把握几个关键性的问题：第一，首先要对同级行政事业单位进行科学分类，对职能相近的部门进行归类，分别制订相应的配置标准。在此基础上，通用资产统一配置标准，专用资产根据实际情况确定配置标准。通用资产，指的是为满足各单位一般办公需要配备的资产，比如办公与业务用房、公务用车、办公设备、办公家具等。一般来说，行政事业单位所需的大部分通用资产有一定共性，只是在资产数量上有所差别。因此，同一地区，相同性质的各级行政事业单位所需的部分通用资产，应由主管部门根据以往经验数据制定统一的资产配置标准，各单位不得擅自变动。另一方面，由于行政事业单位所提供的公共服务必定会有差别，某些行政事业单位可能会有特殊的资产需要，比如公安机关所需公务用车的配置要求，这类专用资产应根据单位职能需要的具体情况制定差异化的配置标准；第二，制定配置标准时，重要资产的配置标准要细化。要特别对办公用房、公务用车以及办公设备等重要规定资产制定具体细致的标准；第三，制定资产配置标准需考虑地域的差异性，不同地区行政事业单位的资产配置应有所区别。实践中，可以将中央一级和地方标准分开制定。地方政府可以根据当地状况，行政事业单位资产技术水平及资产普及程度等因素制定地域性的资产配置标准。?
　　必须强调的是，国有资产配置标准一旦制定颁布后，各单位必须严格执行，主管部门应对其资产配置情况加强监督和管理。但同时，随着经济的发展，行政事业单位非经营性国有资产的数量和配置标准应有所调整，以适应其单位履行职能所需物质条件或手段的变化。?
　　2.3 细化预算内容?
　　编制资产预算时，要尽可能的细化预算内容，以提高预算的透明度和约束力。预算编制部门应对资产配置的必要性和有效性进行综合评价，提出各单位资产预算的具体内容和计划。资产预算应包括资产项目的具体技术参数，如各项资产规模、类型、构建或处置方式、资金来源等。以资产购置方案为例，预算内容主要包括资产购置项目提出的具体依据；资产购置数量、规模及型号；资产购置项目的支出规模和资金来源等具体项目。同时，行政事业单位国有资产如有其他配置或处置方式，如租用或部门调剂等，资产预算内容还应包括欲购置或租用资产的性能、价格及其运转、维护费用等因素分析，部门间资产调配的可能性分析等。?
　　2.4 严格进行事中控制，加强预算执行管理?
　　预算编制仅是预算管理工作的开始，更重要的是预算的执行和落实。为了确保预算编制的严肃性和有效性，资产预算一经审核批准，预算单位就必须严格执行，这是深化预算管理的关键环节。预算执行必须严格遵照预算内容和项目进度计划，预算单位要接受财务部门和相关职能部门的监督，及时对预算项目执行情况进行审核。预算执行过程中，如发现行政事业单位擅自改变资产用途，或者挪用资产购置资金的，应立即减少或停止财政拨款，并按有关规定予以处罚。?
　　同时，必须强调的是，预算执行内容一般不得随意调整，但在预算执行过程中，由于国家政策、单位职能或其他环境因素发生变化，有时也需要对预算进行适当的调整以确保预算的科学性。预算调整必须遵循严格的审批程序。一般而言，预算单位需要调整或追加国有资产预算的，应提前报经国有资产管理部门审核同意后，方可按程序调整或追加预算。?
　　2.5 加强预算考核和事后绩效评估?
　　资产预算执行结束后，主管部门应对单位的预算执行情况进行全面分析和考核。预算结果考核既是对此次预算项目执行情况的评价和，也为此后预算项目的编制和申请提供有价值的。主管部门应参照预算对资产项目执行情况进行分析，考察是否存在预算超支或结余，并对预算资金使用效果，资产运行情况和配置效果等进行综合评价。实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的要分析原因，是预算编制不科学还是预算执行不到位。同时，为了督促单位各部门认真对待预算编制和执行，预算执行情况的考核结果应指明责任单位或个人与其业绩进行挂钩。?
　　
　　参考?
　　［1］?方虹，刘春平，牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究［J］.经济研究参考，2005，（3）.?
　　［2］?张岩，张军连.论行政事业单位国有资产的全过程管理［J］.行政管理，2002，（4）.?
　　［3］?王晓玲.论预算管理改革与资产管理改革的结合［J］.经济，2006，（16）.