20世纪上半叶赣闽粤边区基层政府社会管理职能的初步转型
摘要： 20世纪上半叶，赣闽粤三边地方政府的社会管理，在行政管理机构设置的专业化,民众组织和社会整合的社区化、社团化与行业化,对社会的管理重在引导与服务和重视社会公共设施建设等方面，不同程度呈现了与传统政府管理职能的不同特点和逐步向社会缓慢转型的趋势，从而在自清末“新政”开始的、自上而下推进改革和向现代社会转型的进程中，构成了该地区百余年来社会转型历史进程中一个不应忽视的阶段。?
关键词： 20世纪上半叶；地方基层政府；社会管理职能
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19世纪中期开始,在西方文化的强大冲击之下，中西文化间的碰撞与交流进入了新的阶段,中国社会学习西方的运动也不断深入,逐步开始了比较完全意义的由传统向现代的转型。进入20世纪，初期的清末“新政”与随之而来的中华民国政府在社会改革方面呈传承递进之势，中国社会由传统向现代的转型呈现从上至下、由下至上，从沿海向内地、从城市向广大乡村延伸的趋势,进入了百余年来的全面转型时期，并形成了三个清晰的阶段（清末民国时期、计划经济与集体化运动时期和八九十年代的改革开放时期）。学术界关于这百余年来中国社会转型的研究，一是重在全国范围的面上研究，有泛而空之感，少与区域地方基层社会对应；二是侧重革命巨变推动的社会转型研究，忽视清末民国时期国家、政府尤其是地方基层政府转型的对应研究。然而，在这一个多世纪的社会转型历史进程中，中国大地无处不处于或多或少的渐变之中。以20世纪上半叶（下面也称“清末民国时期”，特指1900-1949年间）的赣闽粤三边地区（包括江西的赣南、福建的闽西和广东的粤北地区）为例，尽管它地处三省相交的边陲乡村和东南沿海对外开放地区的腹地，社会发展处于相对后进的阶段，但也随着20世纪全国社会转型的步伐，在历经苏区革命和中国东南地区抗战后方的交替中，一度由政治边缘化地区而成为三省政治经济中心，逐渐开始了较为完全意义的向现代社会的转型。在此期间，该地区虽然长期处在战乱之中，社会的发展与演进显得十分艰难而曲折，但社会的变迁仍在剧烈的动荡中展示了缓慢向现代社会的转型步履。本文将以该地区的赣南之赣县、瑞金、于都，闽西之长汀、粤北之梅县等五县基层政府（包括县、区、乡或镇，并涉及保甲层级）的社会管理职能的转型为研究对象，从地方政府行政管理机构设置的专业化趋势、民众组织与社会整合的社区化、社团化和行业化、社会经济管理的服务引导功能以及政府社会公共设施建设职能的增强等方面，探讨清末民国时期该地区基层政府社会管理职能与传统政府的不同特点和逐步向现代社会缓慢转型的步履。
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(一)
在20世纪上半叶，随着中国近代新式产业经济的逐步发展与民众生活的日益多样化，传统政府简单的职能管理部门已经不能适应现实社会发展的需要。根据现实社会政治、经济与文化发展的新需要以及为对变化了的社会实行有效管理，赣闽粤三边地区传统政府的行政管理机构逐渐发生裂变，基层行政机构的设置呈现出向分工专业化与专业化管理方向发展的新趋势。?
许多新的专业管理部门或机构的设立，是地方基层行政机构设置专业化趋势的表现之一。传统的王朝时代，县地方基层政府县署除知县外，设县丞、典史、教谕、训导分别协助知县掌管内务、钱粮税赋、治安捕狱和、科举等事，另内设户、官、礼、兵、刑、工、税契、钱粮等差官。随着近代工商产业、新式教育的兴起和民众社会民主意识的增强，传统的行政机构已经不能适应社会政治、经济与文化的发展，民政、教育、财政、建设、公安、审判、检察等诸方面的管理职能突出。在赣县，民政教育与财政建设二科和警察所首先崛起，1927年又发展为公安、财政、教育、建设四局；历经抗战军政时期，至40年代，县政府内已有民政、财政、教育、建设、军事、社会、地政等科和秘书、户政、、统计、合作指导等5室及一警察局，为适应抗日军政事务，各县还设立了兵役科，负责征兵、组训等事务，其中的社会、统计、合作、地政等都是全新的管理职能 [1](p388)[2](p562-563) [3](p823,600) 。 同时在乡镇设有对口管理机构或专门管理人员，比如前述的公安、警察分局、所和民政、或户籍干事、文化干事等，在一些保也设有民政、警卫和经济等干事[4](p274)[5](p427)。另外，随着通讯、、医疗事业和商品经济的发展，电报电话局、邮电局、卫生院等管理局、所、站也在三边政府的管理机构中出现并向乡镇及墟市等乡村基层伸延 [2](p774) [3](p974) [6](p97) [7](p67)。在30年代中期至民国末年，长汀县在第四科设有度量衡检定员，瑞金、梅县稍后则设立了度量衡检定所，以规范市场的计量标准[8](p310,641) [3](p835,602) [2](p562)。所有此类新设或扩展的行政管理机构，多是传统政府管理职能中不突出或不曾有的，是该时期边区地方政府行政管理职能变化在机构设置上的显现。?
公检法职能部门独立办公，则是传统政府行政机构向专业化管理发展的显著表现。在传统地方政府行政管理中，县政府一向无专职司法、检察机关和独立的治安机构，地方行政长官（民国以前称知县或县尹，民国以后称知事、县长）兼理司法，县设“典史”也是辅佐知县管理治安、缉捕、监狱等事。这种公检法职能与行政混杂状况在中西交往日益扩大后多受国外法制国家诟病。清末新政的突出内容，就是仿学西方国家的法制建设，从上至下迈出法治改革的步伐。具体到三边地区,赣南之赣县于1907年设立巡警总局，并下辖6个分局，负责县城治安。民国肇兴，国家倡导民主共和，五权政制，司法独立，原巡警总局先后改称警视厅、警察所、警察局、公安局、警察大队等，并在区和重要乡镇设置特务警、警察所、派出所和分队等；1914年赣县成立江西高等审检分厅，次年裁撤县行政长官兼司法之权，先由分厅内设赣县地方庭（后改称赣县地方法院），9月分设江西高等检察厅巡警总局，司法与检察开始分立，地方法院附设监狱[9](p117-118) [1](p380-389)；同为赣南的瑞金县，1906年增设巡警局；1937年，设县司法处，隶属江西省高等法院赣县分院，代行地方法院职能，县长则兼司法处检察职务，审判与检察始行分立[6](p117-118)[8](p190,241)。边区东部福建之长汀县，1909年设县警察局，1935年长汀地方司法机构内设首席检察官；次年，长汀县设立司法处[10](p24)[2](p589-605)。边区南部广东的梅县，政府审判与检察的改革开展更早，1905年设嘉应州巡警事务所；同年设专审所，1921年梅县设澄海地方审判厅梅县分庭；1933年后，设梅县地方检察处[3](p777)。与此同时，治安机构也在乡镇设立对口管理机构，比如赣县警察局1941年就在区署和重要乡镇设置乡村特务警30班，后改为区、乡警察所，1947年还在大湖、五母、江口、龙口等乡镇增设警察分局[1](p388)。40年代的瑞金，县警察局分别在壬田、瑞林、九堡、武阳等乡也设立了4个区乡警察所（分局）[8](p241)；1931年，梅县警察事务所改称公安局后，在附城、畲坑、丙镇、松口、南口、石韩、白渡、长沙、西阳设公安分局[3](p778)。边区各县地方政府公安、检察、司法机关的独立办公，改变了中国传统王朝时代地方基层行政权力与司法权力杂揉一体的状况；独立办公以后的公检法机构，不仅职能更为明确，而且司法力度也在逐步加大，这是传统司法制度向现代转型的突出标志。它有利于稳定传统社会向现代社会转型过程中的社会秩序，缓解社会新经济生活中产生的摩擦与矛盾。?
财税系统的分设与专门税收机构的出现是边区地方行政机构专业化趋势的又一体现。清末民国，财税机构逐渐与传统县行政系统相对分开，与中央和省财税系统形成垂直隶属关系，同时按照税收种类或税收的性质设立专门的征收机构。瑞金是赣东南连接赣闽粤三省商贸的重要进出口关卡，民国以来，税务机构设立繁多。1912年，瑞金县设征收课（局），办理赋税报解；1935年，县设江西省屠宰总局瑞金石城分局瑞金支局；1936年，设营业税局瑞金征收处；1939年，设江西省战时卷烟管理局瑞金查验所；1941年，设财政部湘赣区税务管理局赣南分区税务管理所瑞金分所，专办统税、印花税、矿产税、烟酒税稽征；同年，设立财政部缉私署江西省缉私处瑞金缉私所和财政部江西省税务局赣县分局驻瑞金税务员办事处。1942年直、货两税机构分开，瑞金设财政部江西区瑞金分局，增设财政部江西直接税局宁都分局瑞金查征所；1944年，设财政部盐务局瑞金分局，专司盐税与食盐缉私；1945年，设立上饶海关税务司公署瑞金支关[8](p280,638)。民国初年的长汀，县公署设财政局，负责征收田赋及各种税收；1935年，设税捐经征处；1940年设货物税分局，1943年设直接税局[2](p469)。粤东北的梅县，1913年，县设财政科管理地方财政事务；1928年设立粮局，隶属于县财政局，管理田赋征收；1930年，县设税捐处；1940年，设立广东省财政厅梅县税务局（直接税局）、财政部广东印花烟酒局梅州稽征分所（后改为货物税局）[3](p537,503,508)。这表明，随着近代经济产业与商品经济的发展，政府财税管理职能愈来愈呈明细与专业化。它与前述各种管理机构的增设和公检法职能部门的分设与独立办公等内容相结合，体现了地方基层政府管理机构设置向分工专业化与专业化管理方向发展的新趋势。?
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民国时期边区地方政府社会管理职能的转型中，地方政府在加强地方社会公共设施基础建设上也表现了某些方面的努力作为。?
首先，、通讯等公共设施基础建设是当年边区地方政府管理职能中最为重要的内容之一。20世纪初，通讯事业兴起于边区，各县普设邮政局（邮政代办所）和电报局；并逐渐在一些乡镇、集贸墟场设立分局或所、站。在长汀县，1905年设立汀州邮政局，同时在古城、四都、河田3处设邮政代办所；1940年，长汀再增设新桥、童坊、馆前、濯田、水口等乡邮政代办所及4个信柜[2](p297)；苏区革命后，瑞金县邮电局在武阳（1939年改为临时邮局）、壬田、九堡、万田、黄柏、石门、沿岗、大柏岭等地设有8个代办所，电报局也在武阳设立了收发处[6](p119-120)；抗战时期，除县城外，梅县还有松口、丙村、畲坑、隆文4个邮政局，全县邮政代办所43处、信柜26处,丙村还设有电话分局和雁洋等3个代办所[3](p443)[7](p84)。三边地区的现代交通是二三十年代开始兴起的。为“剿共”战争的需要，30年代前期形成第一个现代交通修筑高潮；抗战军兴，三边为东南抗日大后方，公路交通建设则进入第二个阶段。先是国民政府军事围剿所到之处，公路便修到那里；后是为打通三边地区同全国抗日军政地区的联系，战时公路贯通三边东南西北各地。尽管当时的公路路况很差，但到40年代前后，三边地区的现代交通通讯已基本形成连接南北、横贯东西、“三纵二横”的公路交通网和邮电通讯网[1]。?
其次,学校与文化作为社会公共事业，是边区政府施政的一项重要内容。重教重学本是社会及政府的传统；在自上而下的“清末新政”中，边区各县地方政府先后均把旧的教育机构改成劝学所，借以督办新学，各地书院也改为学堂；民国期间，有关新式学校的具体事务都由各县县府的教育科（局）承办，“新县制”推行以后，边区各县的乡（镇）中心小学和保国民学校普遍建立，虽然保学经费仍由各保自行筹集，但乡镇中心小学和少数保学办学经费也相应享受国民政府财政资助[9](p209)；期间，苏区革命时期的列宁小学则遍布当时的边区大小村庄。在社会文化教育方面，各县都建立了各类职业技术学校和各种简易学校、补习学校，还有民众教育馆、公共场等场所，对民众进行教育和服务，为本地的发展培养适时性人才。在长汀县，1904年龙山书院改为汀州中学堂，1907年，在文昌宫设立官立高等小学堂，同年设师范传习所，1922年，县商会创办公立汀州甲种商业学校，1924年设长汀蚕业学校，1928年设公立长汀平民职业学校；至民国前期，长汀已有中等学校8所，小学达百数十所；后来虽然因受战乱影响，大多数一度停办，但自30年代中期至抗战时期又重新得到发展，至40年代，计有中学2所，中心学校和小学28所，保国民学校83所，另有侨民师范学校、兴华职业补习学校，厦门大学也于1937年迁至长汀办学，还有长汀民众教育馆、战时办的短期学校、简易小校、民校、农业职业补习学校、工业职业补习学校、商业职业补习学校等。同时，县设有县立图书馆、公共体育场、城区书报所、河田镇书报所，还有中南日报社等[10](p48-56)[2](p698-699)。在赣县，1898年已有致用中学堂的创立，清末“新政”间，设立虔南师范学堂、赣州府中学堂、赣县普通小学堂、赣州工业中学、县女子师范班、法政学堂、县立高等小学和女学及各坊小学堂。民国时期，新式教育更进一层；据1944年统计，全县国民初等教育各种学校共计399所，其中乡镇以下国民学校334所，私立小学14所，中等及职业学校1937年为14所；抗战期间省城南昌许多学校相继迁入赣县，当年属江西第四行政专署的赣县，根据蒋经国“新政”要求，整理公有款、产，筹措教育经费，并于1942年开始推动乡镇中心学校和保国民学校“经费统筹预付”[25](p22)[26](p60)，教育得到进一步发展；同时，还设赣县大学先修班和私立东南高级职业学校；另外，还设有民众教育馆、赣南图书馆、县体育场博物馆，并发动了扫盲运动[9](p89-104)。在梅县，废除科举之后，因有华侨资助和社会人士的努力，新式教育发展相对最快；以丙村看，1905年即成立了三堡公立高等小学堂，其它村也相继开办初等学堂；随着乡村保甲制的建立，至40年代末，全乡有保学27所，中心小学4所[7](p147-148)。该时期新式教育的突出特色是职业教育的兴起和发展。在梅县，1923年创办蚕桑学校，1928年开办中医学校和中医崇古学校，1933年梅县创办省立第三农业学校，1937年省立岭东商业职业学校由汕头迁梅，该校迁回汕头后，梅县在该校校址续办岭梅商业职业学校；40年代，梅县还相继创办了青年学校、崇文会计学校、实用会计学校、梅县高级助产学校、德济护士学校等等[2](p867-869)。赣县的职业教育始自清末“新政”，至40年代的“赣南新政”改革，教育为社会经济建设服务的思路更为明确，提出了新式教育应“配合各项经济建设之需要，创办各种实用职业学校，分设农业、森林、园艺、简易化学、简易机械工程、印刷、纺织、制糖、造纸、土木、建筑、测绘、簿记、会计、及普通商业各科。” [20](p9-10)。政府则给予创办职业学校实行政策倾斜，促其发展，至1944年后，赣县已有各类职业学校9所43班，学生达1188人[27](p1-3)[28](p90)[1](p471-472)。无疑，边区地方政府在承传的基础上，对社会文化教育是给予了更多的重视，并促使新式教育获得了较快的发展，特别是与社会经济发展相适应的职业教育的兴起，与传统的教育相比更具有开拓意义。?
再次,在卫生设施建设方面，边区各地均建立新式，并逐步向乡镇发展。1936年，瑞金县诊疗所成立；1938年，长汀县卫生院成立；同年，梅县成立卫生事务所[6](p97) [2](p774) [3](p970)。1940年，长汀县新桥、河田、古城、濯田等乡镇继县城设卫生院后均设分院；民国时期，梅县松口、西阳等乡镇建立了医院（所），到1946年，梅县共有区卫生院1所，乡镇卫生所4所[2](p774)[](p974)。卫生院（所）等现代官办医疗机构的逐步建设，同样表明民国政府在致力于社会公共事业的建设上，已超越了传统政府。?
最后,社会救济方面，传统政府一般都有注重之处，但仅立足于救济大规模灾害与推广“义仓”之上，主要工作则由民间及社区家庭承担。整个民国时期，边区基本处在战乱状态之中，与传统政府相比，一般社会救济与保障的工作确无多少建树，但根据战时实际环境仍有努力之处。在瑞金县，境内设有养济院，收养伤残人员；长汀县设救济院，办安老、残废、施医、育幼四所，附设工场、农场及习艺、妇女教养、掩埋等组[8](p265)[2](p626)。1934-1938年，平远县县长林公顿的主要政绩之一就是把社会救济事业作为政府的重要事情来办，他发展了传统的“义仓”制，在全县160多个保中设立了“义仓”，为贫民百姓备荒。40年代的赣县，全县也有“义仓”63处[29](p85) [9](134p)。同时，在常设性救济机构之外，对于临时性的灾害，政府则组建临时性机构救济灾民。抗战期间的赣县、梅县县政府，先后成立了难民救济会、赈济委员会、冬季救济委员会、广慈博爱院、百寿堂、儿童新村等机构对灾民进行施衣、施粥等救济[30](p136) [3](p812-814)。在整个社会公共设施建设方面，边区地方政府继续采取了政府与民间并行互补的政策，对地方各种民间组织的作用给予了一定的重视。传统社会中，边区农民大多为客家民系，聚族而居，地方宗族观念浓厚，宗族势力颇强，许多公共公益事业多由宗族实施与管理。清末民国，赣闽粤边区社会与经济结构已经发展了变化，然而地方宗族组织在继续承担部分乡村社区管理职能方面仍然发挥着作用，尤其在教育办学方面为最。当时，传统的宗族办学本已逐渐为乡、保国民学校取代，但宗族村社办学助学职能仍在发挥作用，不论是瑞金、于都，还是长汀、梅县各地乡、镇、村的新学堂，初期基本都是由各宗族的堂产资助，或“均由各姓自行筹款设立” [6](p82) [7](p147-148) [14](p111)；同时，清末民国的瑞金、寻乌、平远、长汀、梅县等县均保存奖励本族子弟考取功名和获取学历的学租或奖学基金[15](p111-112) [31](p658) [32](p45)。还有组织兴修水利、管理山林等公共事业，也是宗族在传统乡村的另一主要职能。清代至民国时期，梅县不少乡村兴修小型水利、修桥、造渡船等，都用公堂钱财支付；政府在倡导、组织与奖励造林、护林的同时，也鼓励祖堂和私人造林护林，各族堂和村社为护林“订有禁令或乡规民约” [33](p152-153) [7](p67)。另外，边区各县都有桥会、路会，武平在桥会、路会之外 有茶缸会、路灯会等，其主要事务是负责修理桥梁和道路，助人行路、歇息，其田产都是由地富与商人乐助捐献[15](p111)[34]。这些民间公共事业的运作，都在传统社会与经济转型过程中，不同程度地发挥着社区管理与社区整合、稳定社会与保障民众生活的功能，弥补了转型时期地方政府功能的不足。这也是地方政府推动社会公共设施建设的有益经验。
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任何社会由传统到现代的转型，都将经历传承基础上渐进式的变化发展过程；而社会变迁发展的动力则又是多元的。20世纪前期的中国正处在巨变和新旧社会交替的动荡年代；地处东南腹地的赣闽粤三边地区，社会传统基础深厚，长期处于战乱动荡之中，国民经济遭受了巨大破坏，社会的转型与发展当然没有也不可能如当年政府文件与宣传中标榜的那样尽如人意，但与传统地方政府相比,赣闽粤三边地区基层政府管理职能的变化仍有值得肯定之处：其在行政机构设置的专业化趋势、民众组织和社会整合功能的社区社团化与行业化发展、社会经济管理功能重在服务与宏观引导和政府社会公共设施建设职能的增强等方面，不同程度展示了边区基层政府行政管理逐步向现代缓慢转型的步履，呈现了某些值得肯定的变化,取得了某些值得的经验。尽管这里说的转型仅仅还只是特定地方政府社会管理职能转型的初步、而且其部分内容因后来的政局变动还一度中断;尽管要使这些变化真正与社会现实结合并取得实效、沉淀为经验制度，显然还有漫长的道路要走。
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[1] “三纵”：即北由赣西之吉安、泰和方向经兴国、赣县、大余等县，南至广东，北由南昌、南城方向经宁都、瑞金、会昌、寻乌等县，南至广东梅县入潮汕地区，北由福建之宁化方向经由长汀、上杭等县，入广东蕉岭至潮汕；“二横”：即赣南、赣西各地经长汀、永安与福州相连和赣南、粤北与厦门等地相连。参见温锐等拙著：《劳动力的流动与社会经济变迁：20世纪赣闽粤三边地区实证研究》，中国社会出版社2001年版，第54-55页和附图3。
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The Preliminary Transition of the Grass-root Governments
in the Border among Gan, Min and Yue During
the First Half of the Twentieth Century
Abstract: During the first half of the twentieth century, the social administrating of the grass-root governments in the border among Gan, Min and Yue show the difference from the traditional governments and the gradual transitional trend to modern society in the following aspects such as the specialization of administration setting, the communalization , the corporationalization and the trade-orientation of the organization of the commonalty and the social controlment as well as the attaching importance to conducting and , serving and constructing of the social communal facilities in the social economic management. Consequently, the process should be regarded as one of the constituent stages which should not be neglected in the processes of the social transition of the border initiated from the reform of the Late Qing.
Key words: the first half of the twentieth century; the grass-root governments; the social administrating function; preliminary transition
