中国沿海地区农民工社会保障的实证研究

   内容提要：本文基于对沿海地区农民工的实证分析，提出应有顺序有步骤地建立和完善相应的农民工保险制度，并按照工伤保险—养老保险—基本医疗保险的顺序，逐步构筑其工伤保险制度以及能够与城镇职工养老保险和养老保险相互衔接的养老保险制度。

    一、引言

    农民工是当代城市的特殊群体。农民工又称进城务工人员，是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇工作，没有放弃农村土地承包经营权，但以务工为主要谋生手段。农业人口流向非农产业是城市化的必然结果。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权利差别，使农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”。若城乡身份差别继续存在，越来越多的农民工将给社会稳定带来巨大的冲击，因而，农民工社会保障制度的建设刻不容缓。

    据新华社报道，到2003年为止，中国已有1亿的农村劳动力进入城镇就业，每3个产业工人中就有2个来自农村，1亿进城农民工是推动中国的新兴力量。而在这方面，沿海地区表现得最为突出，20余年来，中国经济最闪光的地方就出现在沿海地区。中国沿海十多个省、直辖市、自治区(未包括省)，其面积占全国的17%，人口占全国的42%，而GDP占全国的73%。由于经济发展的需要，中国大量的农村剩余劳动力潮水般地涌向沿海地区和城市，日渐形成了一种令人瞩目的社会现象——“民工潮”。

    由于沿海地区外来农民工较为集中、农民工问题较为突出，本课题组通过抽样调查对沿海地区农民工发放调查问卷。本报告主要根据此次调查资料实证性地描述和分析沿海地区农民工的基本状况和参加社会保险的意愿，以期为建立沿海地区的农民工社会保险体系提供一些思路。

    二、实证研究：抽样调查问卷分析

    本次抽样调查范围覆盖了东部及沿海大部分地区，包括北京、河北、上海、江苏、浙江、广西、福建、山东、广东和海南等10个省沛、区)。调查采取结构式访谈的方式，重点对农民工的群体信息、经济状况、参加社会保险的意愿等方面进行问卷调查。本次调查共发放问卷4141份，收回有效问卷3783份，有效回收率91.35%。

    (一)基本情况

    从地域上看，沿海地区农民工的流动以在本省(市、区)内流动为主要方式，以这种方式流动的农民工占所有被调查对象的74.90%；其次是由中部、西部向东部流动，占总数的19.30%(见表1)。可以看出，东部的经济较中国其他地区发达，不仅吸引了中国其他地区的剩余劳动力，本省的农民工也愿意留在本省(市、区)经济相对发达的地区打工。

    从性别上看，本次调查的农民工中男性占56.40%，女性占43.60%，男女性别比为1.29：1。从年龄结构上看，19—32岁年龄组的人最多，占被调查总数的64.72%；其次是33-46岁年龄组的人，占28.99%。在本次调查中，调查对象的平均年龄为27.22岁，这与南京大学社会学系1998年的调查结果(平均年龄为28.71岁户相比，略有降低。而从分省(市、区)的数据来看，福建省的农民工群体最为年轻，平均年龄为25.33岁(见表2)。

    从文化程度看，被调查者中具有初中文化程度的人最多，占被调查总数的58.90%；具有高中文化程度的人其次，占被调查总数的21.51%。共有31.19%的人具有高中及高中以上文化，与全国农民工整体文化程度相比，差别不大，但与2()00年农村劳动力中高中及高中以上文化程度的劳动力占11%左右的水平相比，沿海地区农民工无疑具有明显的高素质的特征(见表3)。

    注：劳动力平均受年数公式为：平均受教育年数；(N×l5+H×l2+M×9+S×6)/L，其中，N为大专水平及以上劳动力人数，H为高中或中专水平劳动力人数，M为初中水平劳动力人数，S为小学水平劳动力人数，L为劳动力总人数。

    资料来源：

    ①沿海地区农民工数据来源：本课题组：2004年全国农民工社会保险抽样调查资料；

    ②进城务工劳动力数据来源：本课题组：2004年全国农民工社会保险抽样调查资料；

    ③农村劳动力数据来源：国家劳动和社会保障部培训就业司、国家统计局农村社会经济调查总队：(91000年中国农村劳动力就业及流动状况)。

    从调查对象进城后从事的行业来看，农民工主要从事的是本城市居民不愿从事的工作，比如建筑业和制造业，这类农民工共占被调查者的43.62%，其中还有9.04%的农民工暂时没有固定的行业(见表4)。

    从调查对象对签定合同的态度看，当问及农民工是否与单位签定劳动合同的时候，有42.44%的被调查者没有与单位签定合同，38.91%的被调查者只签定了临时合同，只有18.65%的被调查者签定了长期合同。当问及没有签定合同的主要原因时，有相当一部分被调查者回答是企业不愿意签定劳动合同，占被调查总数的20.60%，而自己不愿意签定劳动合同的居于少数(见表5)。

    (二)经济收入与开支情况

    从沿海各省(市、区)农民工的经济收入来看，月收入在500-800元的居多，一些工作相对稳定的农民工收入会高一些，以800～1000元的居多。从月平均收入与年龄的关系上看，整个沿海地区农民工月平均收入最高的是33～46岁年龄组的农民工，月平均收入为712.68元。18—32岁、47-60岁年龄组的农民工月平均收入分别为700.07元、669.88元。月平均结余最多的是18～32岁年龄组的农民工，月平均结余为391.44元。33～46岁、47～60岁年龄组的农民工月平均结余为386.43元和370.83元。

    (三)参加社会保险的意愿

    1.社会保险参保意愿。虽然农民工在城市生活也同样面临着各种社会风险，但鉴于其缴费能力低下，事实上农民工对于城镇职工所享有的各项社会保险存在着有差别的参保意愿。本文通过对被调查者“目前认为最需要参加的社会保险重要程度的排序”一题的分析，计算出农民工对于养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大社会保险的参保意愿得分，结果它们分别为3.47、2.40、3.29、2.27和1.06。由此可见，农民工希望参加养老保险的意愿最为强烈，其余社会保险重要程度的排序是工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险。

    2.参加养老保险的意愿。从收入和参保意愿的交叉分析来看，近一半的农民工选择愿意回乡参保，月收入在800-1000元的农民工最愿意在务工地参保，月收入在500-600元的农民工最愿意回家乡参保，收入高的农民工在务工地参保的意愿更强烈一些，当然，还有相当一部分农民工是不愿意参保的(见表6)。

    当问及根据自己的收入状况，愿意每月缴纳多少养老保险费时，福建省农民工愿意缴纳的数额最高，为219.79元；其次是浙江，为192.53元；最低是海南省，为49.57元。各个省份之间农民工愿意缴纳的养老保险费差别较大，而整个沿海地区平均为89.30元(见表7)。

    3.参加工伤保险的意愿。如果参加社会保险，农民工普遍认为目前最需要参加的社会保险种类按重要程度排在前三位的分别为养老保险、工伤保险、医疗保险，可见，除了养老保险之外，工伤保险对于农民工来说也十分重要。由于自2004年1月1日起《工伤保险条例》的施行和近期《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》的出台，农民工被正式确认为职工的一部分，同样享受工伤保险。农民工参加工伤保险的意愿现在可以随着措施的出台得以实现。

    4.参加医疗保险的意愿。从参加医疗保险的情况来看，有63.73%的农民工没有参加医疗保险，而仅有13.89%的农民工参加了城镇职工基本医疗保险。农民工参加城镇医疗保险最多的地区为江苏省(见表8)。

    从参加医疗保险的意愿来看，48.57%的农民工愿意参加城镇职工医疗保险，也有39.47%的农民工对此抱有无所谓的态度；有47.10%的农民工愿意参加农村合作医疗保险，也有41.42%的被调查者对此抱有无所谓的态度。当问及“如果政府举办一种医疗保险，在得病住院时给予报销60%左右的医疗费用，是否意愿参加”时，有73.28%的被调查者愿意参加，这说明，只要农民工能够充分理解医疗保险的作用和地位，他们还是愿意参加医疗保险的。

    (四)结论

    1.农民工进城打工是中国经济发展的必然趋势，而东部沿海地区是进城务工农民的首选。一方面，经济发展需要大量的劳动力，而随着城市化进程的加快，越来越多的农民离开农村，来到城市；另一方面，虽然农民工在城市里的收入明显低于城镇职工，但相对于在农村务工收入要高，进城务工对那些来自经济欠发达地区的农民仍然具有较大的吸引力。而东部沿海地区有非常多的发达城市，能为打工者提供广阔的就业空间，因此是农民工打工的首选地区。

    2.沿海地区农民工是潜在的有能力参加社会保险的群体。从上面的分析可以看出，目前大部分农民工正处于青壮年，以养老保险为例，如果他们参加社会养老保险，可以形成较长的缴费期。对于养老保险制度来说，保证一定时间的资金积累是至关重要的。因而可以说，建立农民工社会养老保险制度事不宜迟，因为缴费年龄的黄金期一旦错过，是难以补救的。从文化程度看，沿海各省(市、区)的农民工受教育水平较高，是高素质的农村劳动力。“高素质”的特征既保证了农民工在城市的生存能力，也使这一群体容易形成较强的社会保险参保意识。从经济收入和结余的情况看，沿海地区农民工的平均月收入都在700元左右，月平均收支结余超过350元。这个收入和结余水平相对于城镇职工是低下的，但可以肯定的是，一定的社会保险缴费能力他们还是具备的。

    3.城市对农民工的长期排斥使得农民工在社会保险的选择上受到限制。单纯从调查问卷的分析结果看，沿海地区农民工对参加社会保险的选择意愿是出乎意料的。他们虽然具有相对比较高的受教育程度，但是，他们对养老保险、医疗保险等还不是很了解，还没有完全体会到社会保险的重要性。在参保方式的选择上，他们也偏向于在农村参保，或者说在自己户籍所在地参保。虽然不能排除部分农民工有“叶落归根”的乡土情结，但更多的农民工表现出的是一种不被城市接纳的无奈。众所周知，在社会保障领域城乡之间是泾渭分明的，即便已经长期工作、生活在城市的农民工也仍然是被城镇社会保障体系所排斥的。另外，从他们应有的权利保障来看，最突出的问题就是农民工和企业签定劳动合同的状况。一方面，企业不愿签定合同；另一方面，农民工自身的维权意识还不是很高，没有考虑到自己应该享有的社会保障。还有，对农民工并没有建立起完善的医疗保险制度，导致农民工对医疗保险的参保意愿不是很高，大部分未参加医疗保险。总之，在城乡二元制度安排下，农民工几乎看不到真正成为一个城市人的希望。所以，放弃“参加城镇职工社会保险”的选项，并不足以表明农民工的真实意愿，因为这其中包含了太多的农民工的委屈和他们对现行制度的失望。

    综上所述，一方面，应该将农民工纳入社会保险体系；另一方面，鉴于特殊的社会环境、农民工有限的缴费能力，专门建立一套针对农民工的社会保险制度并逐步与城镇职工社会保险体系并轨，将不失为明智的选择。

  三、农民工社会保险制度创新

    基于对沿海地区农民工状况的实证分析，应根据农民工的需要和特点，有顺序、有步骤地建立和完善相应的农民工社会保险制度。就沿海地区来说，基于前面对农民工基本情况和他们参加社会保险意愿的分析，应当按照工伤保险—养老保险一基本医疗保险的顺序建立相应的保险制度。

    (一)建立农民工的工伤保险制度

    首先，农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，而农民工由于其所处的相对弱势地位，其权益往往得不到有效保障。因此，首先，应该鼓励农民工通过手段来保护自身的权益，在与雇主签定劳动或劳务合同时要求其为自己办理工伤保险。广东等地出现的“民工荒”现象就是最好的例证，这也是解决农民工工伤保险问题的最好时机。

    其次，随着《工伤保险条例》的施行和近期《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》的出台，可以看出，相关的法律法规已基本健全，目前更多要做的是加强执法力度，以及对农民工适当地给予法律援助。另外，可以在准入机制上对雇佣农民工的或个体工商户进行监管，要求只有雇主为其雇用的农民工投保了工伤保险才发放给其营业执照，允许其经营。但是，这只适用于农民工较稳定的行业，而对于流动性较大的行业，例如建筑业，则只有加强巡回监察和加大惩罚的力度，督促承包人为其新来人员及时办理保险。

    再次，有必要尽快建立针对农民工的工伤赔偿机制，这样，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，农民工的职业伤害事故将有可能大大减少。当然，建立完善的事后补偿制度固然重要，但更应该强调事先的宣传和预防工作。政府的劳动监督部门应加大对农民工集中的企业及事故多发或职业病危害严重的行业、企业的监督力度，重点监督工作场所的卫生状况以及劳动安全状况，检查对农民工的安全、安全防护措施的实施情况。应建立的、的安全管理手段，以预防为主，而不是实行“事后处理”型的管理和监督。

    (二)建立独立的农民工养老保险制度

    在城市化的大背景下，建立农民工社会养老保险制度应当尽可能地向城镇职工养老保险制度靠拢。但是，考虑到目前农民工的整体收人、参保意愿和职业特点，以及城乡养老保险制度从建构理念到具体政策、操作规范、管理方式等方面的巨大差异，建立包括农民工在内的城乡统一的社会养老保脸体系也明显不合时宜。因此，对于农民工的社会养老保险，有必要在城镇职工养老保险和社会养老保险之外探寻第三条道路，以切实保障农民工的社会养老权益。

    根据对沿海地区农民工社会保险的基本状况和参加保险的可行性的分析，可考虑建立全国统一的“个人账户与集体账户弹性结合”的新型农民工社会养老保险模式。农民工达到法定参保年龄，即可选择缴费参保，缴费可以以全国农民工月平均收入为基数。缴费采取富有弹性的灵活缴费方式，可以选择按月、按季、按年缴费，允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限(最终以年为单位)。由于许多农民工的工资并非按月支付，比如，建筑行业的农民工的工资是以工程项目的结算、工期为周期的；因此，这种缴费方式将更符合客观情况。而在养老保险金的领取方面，可以通过养老保险长期平衡精算进行预测：建立农民工个人养老保险给付平衡模型，制定出养老保险的给付标准；建立农民工养老保险基金的长期平衡精算模型，测算出养老保险基金的收支、结余状况；最后，在达到养老保险金领取年龄后，农民工按月领取养老金。

    (三)其他社会保险制度的建立

    第一，应该建立针对进城农民的医疗和大病保险制度。虽然从年龄结构看，农民工以年轻力壮者为多，但患病仍然是难免的。在缺乏保障机制的情况下，为了在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制由个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。在初期，可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来逐渐提高。第二，应该建立针对农民工的失业保险制度，规范雇用农民工单位的用工制度。所有用人单位均须与所雇劳动者(不论是城镇户口还是乡村户口的劳动者)依法签定劳动合同，政府相关部门应该严格监督。第三，应该逐步建立农民工的生育保险制度，其目的一方面是保护女性农民工的健康并维持她们的生活水平，另一方面也是为了下一代的健康着想。

    总之，对农民工社会保障问题的探讨刚刚开始，对于农民工社会保障制度的归属、地位、内容、形式、管理体制、资金筹措等问题的认识也很不成熟，甚至还存在着较大的争议。因此，目前对如何为农民工提供社会保障，还处于思路不明晰、政策和法规空白、措施和具体方案缺失的起步状态。沿海地区经济较为发达，也是农民工集中的地带，农民工的社会保险制度应该在沿海地区逐步建立并完善，然后逐步覆盖到全国。而如何为这些为城市建设做出贡献的农民工建立起相对合理的社会保险体制，还有相当长的一段路要走。