农民工权益保障的外部环境建构

   内容提要：农民工权益的保障，离不开用工单位的自觉、政府的监督、法规的健全与落实，以及社会力量的支持等四个方面构成的外部环境。但是，在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力，地方政府及其公职人员在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突，有效的社会力量缺失。结果是，各系统之间的关系存在严重断裂。本文主张从地方政府真正树立执政为民的理念入手，在四个子系统之间构建良性的互动关系，切实维护农民工的权益，促进农民工的市民化。          关 键 词  农民工  权益  外部环境                              Abstract:  The protection of the rights and interests of peasant workers depends largely on the outer circumstances.  In this approach the focus is mainly on self-knowledge of the employer, the supervision of the government, the integrity and fulfillment of the law and the support of the social power.  However, in practice, tensions develop.  First, tensions exist between the legitimate allegations and their validity.  Second, the local government and its personnel cannot fully realize stated goals and responsibilities.  Finally, effective social powers are also absent.  As a result of these tensions, a cleavage is produced between the sub-systems. It is recommended that the government promote the idea of ruling for the people, construct a benign inter-relationship of the four sub-systems and turn peasant-workers into citizens.         Key words:  Peasant-workers；Rights and Interests；Outer circumstance         数以亿计的农民工群体虽然数量庞大，但因其合法正当权益普遍性地受到侵害而被公认为生活在城市边缘的弱势群体。农民工在参与、劳动就业、社会保险、生活居住、业余文化和子女等诸多方面的合法权益难以得到保障，甚至身心健康都普遍性地受到侵害。无庸置疑，农民工的权益缺失问题还表现出严重化的趋势。本文试图在构造一个农民工权益保障外部环境的AGIL模型基础之上，对制度、地方政府和社会道德之间关系进行初步的社会学考察。         农民工权益保障的外部环境         对于农民工在权益方面的原因探讨，学者们以往多从社会原因和农民工个人原因方面进行分析。从社会原因看，主要归结为：户籍等身份制度方面的限制，这一系列制度把农民工排斥在平等的社会地位之外；我国劳动力处于供大于求的状况，农民工处于买方市场，缺乏维权的资本；维护农民工权益的法律体制本身存在弊端；行政系统执行不力，体现为有关劳动监察、公安、城管、工商等行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对农民工权益受损害时的行政不作为，使农民工的合法权益得不到保护；社会保障救助系统不完备等。从农民工自身看，主要是文化素质相对较低，维权意识淡泊，缺乏自己的组织等。这样的探讨看似全面，实则没有抓住问题的核心和实质。我们认为，农民工权益的保障实际上是一项社会行动——不管是个体或集体的维权行动还是政府对农民工权益的法制保障。从这个视角看，它必然是在一个具体的环境下（也可视为一个特定系统下）开展并发挥作用的。因而，效果的好坏，取决于行动的外部环境是否和谐，环境的各部分或行动主体能否协同合作地发挥作用。         为了便于对农民工权益保障问题的分析，我们借用帕森斯的结构功能主义视角。帕森斯根据对社会系统的“四分法”，建立了AGIL功能分析框架，强调系统的“必要条件”问题。他认为一个功能整体只有满足了四个需求，才能发挥其功能、维持整体的协调与稳定。这四项最基本的需求为：对环境的适应（A）、从环境中获取目标的取向（G）、将系统整合为一个整体（I），以及对功能模式的维持（L）。农民工权益保障的外部环境也可以看做是一个基础单元的功能整体，其良性运行和离不开四个子部分功能的有效运作、相互协调和动态推进。我们构建农民工权益保障的外部环境AGIL模型（见下图）并进行讨论，避免从宏大社会结构与制度因素和微观农民工个体素质入手，实际上是要将该问题放到一个多重的“关系”之中进行考察。         在此行动系统中，用工单位的主要任务是生产商品、提供服务，其利益目标是追求效用最大化和利润最大化，同时，必须维护内部人力资源的稳定和促使人力资本的提升。用工单位的存在是农民工问题出现的前提条件，用工单位与农民工之间的关系是既相互依存又存在张力，正确处理好两者的关系，既可以提高单位的生产效率，又能保障社会系统的稳定。所以用工单位的功能需求是对维权环境的适应。政府的职责是制定法律、法规，行使劳动行政管理权，担当“仲裁者”，规范劳动关系中用工单位的行为，并排除其对劳动者正当合法权益的侵害，创造有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境。所以政府是维权目标的决策和实施者。法律、法规是最权威的社会控制手段，承担着协调不同群体的关系，公正地维护各方的利益，促进各种社会力量整合的功能。但法律法规的有效性依赖于法度合理、执法公正和民众懂法；社会力量包括社会道德的建构和社会组织的支持。社会道德的任务是通过人们的内心信念、社会舆论来促使人们自觉遵守社会的行为规范，它承担着保障农民工权益的社会伦理环境的建构和维护功能。社会组织有NGO组织、工会组织等，作用在于为农民工权益保障提供社会支持。         农民工权益要得到切实的保障，离不开上述四个子系统功能的正常发挥。农民工权益保障的行动系统的存在和维持要满足这四部分的功能需求，即用人单位对维权环境的适应、地方政府对公共目标的达鹄、法律法规对社会各种力量的整合和社会道德对社会伦理环境的维模（媒体舆论在这方面发挥核心作用）。更为重要的是这四个子系统之间的互动是否正常，相互之间的关系是否和谐和稳定。这其中存在着6对关系，即政府与用人单位的监督和被监督关系、法律法规与用人单位的控制与被控制关系、社会力量与用人单位之间的规范与反规范关系、政府与法律法规之间的制定与落实关系、政府与社会道德之间的维护与引导关系、法律法规与社会道德的相互补充关系（见下图）。
        图：农民工维权的外部环境AGIL模型及各子系统间的关系（略）         在这个外部环境系统中，我们可以看到4个子系统之间的6对关系，整个图示体现出外部环境系统是复杂、多维和动态的。目前，在农民工权益保障方面，各个子系统之间的关系出现了断裂现象。最重要的断裂是政府对用工单位的监督关系缺位；法律法规失去事实有效性（法律法规本身的不完善、政府对法律法规的落实不力）；用工单位普遍的道德和诚信缺失；社会组织和舆论的监督乏力等。因为用工单位的利益与政府的“协调者”角色、与法律的公正权力和与代表公平、正义的社会组织以及道德理念之间存在着矛盾。政府的“仲裁”、法律的权力在实施过程中只有摆脱的经济利益的左右才能捍卫法律本身的自主性和有效性。作为追求社会的公平、正义和和谐的社会力量和社会道德，对企业片面追求经济利益而不顾劳动者权益的行为进行抵制，并对政府及其工作人员的行为进行监督。         用工单位的投机主义与政府的缺位         在农民工的维权行动中，用工单位的功能需求是对维权环境的适应，对农民工权益保障肩负着最直接而主要的责任。现实的情况是，用工单位这个子系统不能满足适应的功能，普遍表现出投机主义倾向。这是因为农民工进入城市后，面临着严格的身份限制和城市社会的一系列歧视与排斥，他们大多被排斥到一个与城市居民不同的“次属劳动力市场”上，长期处于供过于求的状况，形成了典型的农民工“买方市场”。农民工买方市场的形成，直接导致农民工在与雇主的谈判过程中处于绝对劣势地位，权益受侵害的潜在风险增大。依据科尔曼和赫克特的理性选择理论，作为理性人，人们在社会中总是趋利避害，并尽可能用最少的成本投入争取最大的效用。因此，用工单位在选择行动路径时，要对在已知效用意义上的每一替代性手段成本，以及效用最大化的最佳方法进行理性。农民工与用工单位之间的这种横向利益矛盾，是导致农民工权益“失保”的重要原因。目前，最大的问题在于社会对雇主侵害农民工利益行为的制裁不严，所以“滋生了雇主的机会主义偏好”。^①         农民工在权益受到侵害时会采取什么样的行动呢？我们看到他们自身实际上也存在着心理和行为上的博弈。由于农民工没有自己的组织，作为在城市求生存的个体，他们最希望的还是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特别地不公或者伤害到他们太深，他们一般是不会采取什么措施的。这就需要政府制定保护农民工群体的政策并监督执行，以保障农民工的基本权益不受侵犯。        近年来，中央政府已经制定了一系列有关“农民工”问题的政策，正致力于敦促各级政府及其相关的职能部门“保障农民工的权益”。但国家没有废除户籍身份制度，也没能提供国民义务教育和社会保障的财政支持。事实上，中央政府将落实农民工子女的义务教育及社会保障等义务和责任（财政负担）下移到了城市政府。由于中央政府并没有在国家层面做出实质性的制度调整，农民工国民待遇空洞化问题依然存在，这也是构成农民工获取权益的一大现实障碍。         在政策的执行层面，各级地方政府也在采取措施，贯彻落实中央的有关政策，并加大了监察力度。政府参与农民工维权工作的部门越来越广，从最初的劳动保障部门扩展至民政部门、公安部门、建筑部门、财政部门、司法部门等。维权的范围也越来越广，从欠薪的追讨到农民工养老保险制度的建立等。但是，我们必须看到，政府作为“裁决者”和“公证者”的角色是缺位的或不作为的，或者说，政府保护农民工的合理权益不受侵犯的作用是低效的。         这是因为，地方利益和农民工权益保护存在着矛盾，而地方政府利益与用工单位之间恰恰有着正相关的关系，因为在市场经济条件下，企业追求的目标是利润的最大化，而地方政府追求的则是GDP的最大化，GDP是衡量各级政府政绩的重要指标。于是，企业与地方政府之间有了进行合作的基础，企业需要政府的支持来获得利润的最大化，而政府需要企业的产值来获得高的GDP增长。在孙立平看来，这就是地方政府行为的经济化和企业化，政府与企业在功能上的同构现象。^②地方政府为了提高当地财政的收入，营造所谓良好的投资环境，吸引投资，不惜牺牲农民工的合法正当权益和环境恶化的代价，对资本无原则地迁就，政府执法机构根本没有执法的动力。         另外，政府人员作为城市的一员，也存有歧视的心理，我国义务教育、社会保险和最低生活保障等制度实行的是属地管理，这促使地方政府主要关注本地居民的利益。再加上其他狭隘的私利因素的掺入，不可能对农民工的态度做到公正。如政府工作人员的收入是根据上级财政拨款确定的，他们的工作量将因农民工数量的增大而增大，收益却不因工作量的增大而相应提高，除非有权办理证件获取收益。然而，许多以农民工为工作对象的职能部门并没有办证的权力和收益，这使管理成本的升高得不到补偿，加之七种证件被取消，更使政府工作人员工作上的投入和收益不对等。再如雇主和政府职能部门的办事人员有多方面的联系，城市规模越小，这种联系越紧密。在同一座城市，雇主和政府职员同属于熟人社会的关系里，有着或强或弱的私人联系，有的甚至是姻亲、嫡亲关系，“官商结合”，形成了官商之间的利益联盟关系。而农民工则是从“地缘”和“血缘”的熟人社会里走出来，进入到一个完全陌生的社会里，他们原有的社会资源无法发挥，新的社会资源尚未建立。因此，在制度不健全时，政府很容易因为被少数人用来谋私，从而使农民工权益的保障变得更加艰难。         法律法规失去事实的有效性         单纯依靠政府行政方式来保障农民工合法权益，是难以彻底解决前述问题的，法律法规是维护农民工权益的根本保证。但是，现有有关保障农民工权益的法律法规失去了事实上的有效性。这一方面是由于现有相关法律制度和司法机制存在某些缺陷；另一方面是由于在执行中法律法规的权威被地方政府的自利主张所消解。地方政府崇尚“效率”和“理性”，一味追求现实利益，这腐蚀了法律的社会整合职能。于是，在实践中，法转变成了一种非意向的、在行动者背后起作用的、匿名的社会化过程的现实主义模式。结果，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力，出现断裂状况。^③         现有法律制度的不完善，主要表现在：一是对劳动者保护力度不够。如劳动者相对用人单位来说明显处于弱势地位，但劳动法没有向劳动者采取倾斜保护，使得劳动者，特别是农民工，无法使自己的合法权益得到切实的法律保障。二是《劳动法》规定的“先仲裁、再诉讼”的劳动争议解决方式，造成较高的救济成本，让农民工无法承受，无力寻求公力救济。三是操作性不强。如《劳动法》规定，建立劳动关系应当订立劳动合同。对于故意拖延不订立劳动合同的用人单位，由劳动行政部门责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。为此，劳动部还颁布了《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》。但实际上，对于不签合同的用人单位，并没有形成有效的制约手段。         劳动司法机制也存在一定的缺陷，主要表现为：一是劳动稽查力量薄弱，无论是在技术、设施、设备和人员的配备上都存在明显的不足；二是实行“先仲裁、再诉讼”的救济途径导致发生劳动争议后，寻求公力救济的金钱成本和时间成本过高，而救济效率却很低；三是在劳动争议案举证责任方面，套用民事案件审理中的“谁主张谁举证”的诉讼原则，而来自农村的农民工文化素质普遍不高，取证、质证能力有限（有的企业依靠自身的强势地位拒绝提供有关原始资料或者只提供对其有利的证据），往往无法举证或举证无力。         农民工权益的保障不仅取决于法规和司法机制的完善，更取决于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响，特别是法律法规与用工单位、政府部门的互动关系。在某种意义上说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是各种因素纵横交错的互动关系下形成的。         在对农民工的调查中，我们发现《劳动法》等法律法规的执行受到很多非理性因素的影响和制约，一些地方政府片面追求指标的增长，为了获取更多的财政分成和更好的政绩，会争相出台吸引投资的超国民待遇政策，而轻视维护劳动者权益，甚至对主恶意侵犯农民工权益的行为听之任之。“地方权力选择了‘投资环境’，与资本合谋压制并剥夺劳工权益”。^④同时，地方官员对私利的追求以及血缘和地缘因素的影响导致了文本法律与实践法律之间的断裂，导致法失去了事实有效性现象的普遍存在。导致这种现象存在的原因在于“宏观层面社会结构因素的限制和微观层面行动者具有利用和操纵法律等相关制度的能力”。^⑤地方政府在对中央颁布的法律法规制度本地实施办法并负责具体实施的名义下，获得了规避公正、谋取利益的可能性。         所以说，光有法是不够的，缺乏有效贯彻实施的社会环境，一切法律法规都只会是堂中摆设。将法律法规贯彻落实才是改变农民工弱势地位、保障其权益的关键之所在。这一般取决于三个方面的因素：一是地方政府真正落实全面、协调、可持续的观，树立以人为本的执政理念，切实改善当地执法环境，劳动部门高效而切实地执行有关法律法规，处理好每一个案件；二是用工单位的领导或老板必须具备健全的市场法律人格，不但要具有法律意识和法律观念，而且在实际行为中做到严格地遵守；三是农民工自身法律意识的增强，形成自己的组织力量，如建立工会之类的组织，以便与雇主就工作条件、伤残保障和工资兑现等进行谈判来协商解决。 社会道德与社会组织监督的乏力         作为功能模式维持的社会力量，对农民工的权益保障是十分重要的。作为用工单位的企业，在社会应当按照现代职业伦理的要求，逐步规范用工制度，平等、公正地对待权利意识、法律意识淡漠的农民工，切实保障他们的正当权益。尤其是对那些直接雇用农民工从事艰苦、危险工作的企业，更要自觉地与农民工签订劳动合同和保险合同等保障他们权益的协议，并按照合同约定履行其职责。作为一个现代企业，公正、平等地对待农民工也是其自觉承担其社会责任的一种表现。但是在现实中，一些企业老板利用农民工缺乏维权意识和组织力量，为追求利润，降低劳动成本，根本不顾农民工的合法权益和身心健康。这些企业老板具备韦伯所称的资本家的贪婪攫取性，极度地缺乏公德和良知以及正义的社会主义市场经济精神。         是一个没有契约传统的国度，人们的契约意识普遍不强。农民工来自相对落后的，带有浓厚的传统文化色彩，没有形成自觉的契约观念，对一些市场规则不熟悉，只关心能否找到工作，不善于在劳务关系中维护自身合法权益，处在劳资关系的弱者地位。尤其是制度设置上的漏洞，更使农民工失去了“发言机制”。当农民工面对良知沦丧、唯利是图的老板，理论和哀求没有多大的意义、诉诸法律也由于时间成本和经济成本而限于困境时，道德的力量可能能够消除紧张关系。当农民工陷入实在走投无路的境地时，还有可能帮助他们的就只有社会的舆论。社会舆论和民众的监督，是最客观的、最终的和最有效的监督。实际上，我们在报纸上可以经常看到不少农民工请求媒体的帮助，诉求道德的正义之剑。近几年来，NGO在这方面发挥的作用也越来越大。         在现实中，我们也看到了这种力量的出现。如上个世纪90年代以来，国内外的研究者和国际国内传媒开始不断地披露我国珠江三角洲地区等地的出口加工厂存在严重损害劳工权益的状况，指责跨国公司应对此承担责任。这种职责的声音直接上升为消费者对某些驰名品牌商品的抵制活动，作为回应，越来越多的跨国公司开始在中国推行公司社会责任检查、认证和生产守则运动。^⑥这里所说的公司社会责任主要是指相对于公司内部劳动关系调整和劳工权益的实现所应承担的责任是在全球化背景下，为协调劳资关系，保障劳工的生存权而形成的一种法律行动。^⑦         除了道德、舆论的力量，社会组织的作用也是不可或缺的。农民工权益易受侵害的一个重要因素是农民工作为个体太分散，缺乏自己的维权组织。如果将分散的农民工组织起来，让他们成立农民工协会或者加入或组织工会，既可以加强维护自身权益的力量，也可以减轻对政府的依赖，进而减轻了政府的工作压力。但是从目前的情况看，有很大难度，一是农民工不是城市居民身份，他们很难有资格在城市组建自己的组织。国家规定民间组织必须挂靠在正式单位，否则是得不到批准的，而城市居民之所以能参与组织，因为他们大多是由单位作基础。二是要找挂靠单位，必须要满足挂靠单位的组织要求和宗旨，从而不能真正实现农村流动人口为自己服务的宗旨，否则即使开始找到挂靠单位，结果还是被挂靠单位取缔挂靠关系，失去了合法基础。这种结构性的社会背景，显然不利于农民工组建自己的民间组织。让农民工加入工会是唯一现实可行的途经。然而，实际上工会作用的发挥受到很多限制，处境十分尴尬，当农民工权益受到侵害时，协调能力非常有限。这一要靠工会自身工作理念的转变，要从“依靠政府，背对工人”转变为“依靠工人，面对老板”；二是要看地方政府“买不买帐”，作为一个缺乏行政执行权、没有罢工的法律条款支持、缺乏直接有效处置手段的群众组织，工会扮演的主要是协调的角色，为他们提供法律咨询和援助，在社会上动员资源维护权利的能量远远不如雇主，所以如果没有劳动监察、社会保障等部门的支持，工会很难真正发挥作用。         在缺乏利益表达和权益维护渠道和载体的情况下，在不少地方的农民工中出现了“同乡会”、“兄弟会”、“姐妹会”等自发团体和组织，企图以此为依托来保护和发展自己的权益。如果从社会学角度分析，这一现象在一定程度上与他们长期游离于城市组织之外有关。因此，动员和培育社会力量（诸如外来劳动者协会、人力资源开发协会等各种民间组织、志愿者组织、非营利组织）参与农民工权益保障事业就显得特别重要。         结语

      本文对农民工权益保障的外部环境系统进行了考察，揭示了系统中各子系统之间主要关系及其互动的过程。当然，农民工权益的保障，农民工平等国民待遇的获得不仅有赖于外部环境的改善，更有赖于他们自身素质的提高、维权意识的增强、自身组织程度的提高。政府，尤其是地方政府在这一点上责无旁贷，必须真正树立执政为民的理念。在具体的服务方针上，要坚持公正原则，公平地对待用工单位和农民工，并采取措施切实保护农民工的正当权益，实现社会与经济的均衡发展。这在短期内可能会对用工单位和地方政府不利，增加劳动力成本，损害所谓“投资环境”，但从长远来看，却是最佳的选择，能够创造出有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境，有利于社会的和谐和稳定。

      注释    

  ① 李萌：《市场失灵、组织缺位与农民工权益保护》，《社会主义研究》2004年第6期。

  ② 孙立平：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社科出版社2003年版，第147-158页。

  ③ 江立华、符平：《断裂与弥补——农民工权益保障中法与政府角色的社会学考察》，《社会科学研究》2005年第6期。

  ④ ⑤郑广怀：《伤残农民工：无法被赋权的群体》，《社会学研究》2005年第3期。

  ⑥谭深、刘开明：《跨国公司的社会责任与中国社会》，社科文献出版社2003年版，第6-18页。

  ⑦常凯：《论企业社会责任的法律性质》，“北京大学2004年劳动法国际：改革与发展”集。