社区治理与可持续发展

     [摘　要] 本文以“美丽园事件”为个案，着眼于冲突解决与可持续的制度基础，分析社区治理的管理组织和治理结构，以及各种基本的制度构建和社区治理之间的关系，探讨物业公司、业主和业主委员会、政府行政及司法力量在社区自主治理的信号捕捉、利益平衡、合约实施、集体选择等环节中的优势和劣势。针对美丽园案例反映出的社区治理实践中存在的问题，着重从信号捕捉、社区民主、纠纷解决和监督制裁等方面提出制度建设的努力方向。                 [关键词] 自主治理；美丽园事件；制度基础                 社区自治是否能够保持持续发展？ 对此人们并不乐观，因为公共选择的逻辑是， 个人理性会导致集体的非理性，最终走向共同的悲剧。不过，有很多学者， 如埃莉诺·奥斯特罗姆等发现， 只要有适当的制度基础， 自主治理是可能的。那么， 怎样才能让社区得到可持续的发展呢？ 我们认为社区治理制度基础建设非常重要。在本文中，我们试图通过分析北京美丽园社区治理中发生的一系列纠纷及解决过程， 探索如何构建社区治理的制度基础， 从而寻找可持续的社区治理和发展之道。                 一、背景及案例解析                 随着1978年发起的住房制度改革的推进， 城市社区的产权结构发生根本性转变，住房从计划时代的国家财产转变为私有财产。为了维护自身的利益， 业主逐步自发结合起来形成自治组织， 业主组织成了社区治理的重要主体之一。在民间自发力量推动下，政府顺应城市社区治理的实践需求， 出台相应的制度规则， 初步奠定了城市社区的治理结构。但是这些仅仅为社区自主治理搭建了一个基础性的结构。社区内部各方利益如何平衡？尤其是在社区内部的利益相关方之间产生了冲突和矛盾时， 如何处理？相应的纠纷和冲突处理机制还不是很完善， 在冲突的解决过程中如何处理个体的偏好和集体的选择， 还没有很好的制度规范。正是这些制度设置的不足和基本制度的不成熟，为社区的自主治理埋下了隐患。                 美丽园事件正是在这样的社会背景下发生的， 这一案例对初步形成的社区自主治理制度规范提出了新的挑战。该事件的发展过程可以简要地归结为四个阶段，具体如下：                 第一阶段： 物业费用纠纷， 业主赢得诉讼2005年3 月业委会起诉鸿铭物业， 要求挤掉物业费“水分”， 将多收的物业费退还业主。2005年9月海淀法院驳回业委会诉讼。                 2005年12月北京市一中院支持了业委会的诉求， 将小区2. 72元每平方米每月的物业费判至1. 58元， 美丽园业委会成为北京首个打赢物业费官司的业委会。                 第二阶段： 利益难以平衡， 物业撤离， 小区陷入危机2006年5月鸿铭物业向一中院申诉， 一中院裁定再审。2006年8月11日一中院维持终审判决。2006年9月1日鸿铭物业突然撤离，美丽园停水停电。                 第三阶段： 政府介入， 强制物业返回， 小区进入过渡时期                 2006年9月1日， 物业突然撤离， 海淀区小区办等部门紧急到小区处理， 当天下午恢复水电供应。2006年9月7日副市长吉林表示，绝对不允许断水断电断电梯等情况发生， 对一些物业公司断电断水的恶劣行为将予以严惩。2006年9月9日海淀区小区办要求鸿铭物业9月11日前恢复服务， 同时要求业委会45天内开业主大会。2006年9月14日部分业主提出罢免业委会提案， 业委会收下提案。2006年10月9日美丽园临时业主大会召开，罢免业委会全体委员成为议题之一。                 第四阶段： 启动民主程序， 重聘物业， 小区纠纷结束2006年10月28日临时业主大会结束，业委会全体委员未被罢免， 同时启动招投标程序。2006年11月8日业委会发出物业招标公告。2006年12月2日至8日6家投标公司中3家入围，小区召开业主大会决定中标物业。最后， 南京新鸿运中标。                 2006年12月10日新物业进驻小区， 鸿铭物业撤离。                 在社区治理的实践中， 如何形成民意表达机制， 将居民及业主分散的利益聚合起来， 形成集体选择？ 如何在业主组织和业主之间形成信号的捕捉和反馈？如何在社区内部实现业主组织和物业服务公司之间的利益平衡？ 政府、法院等外在的组织应当在社区治理的合约实施中扮演什么样的角色？ 政府、法院等外在的组织应当在社区治理的危机中发挥什么样的作用？这些问题都是美丽园事件向我们提出的挑战。                 美丽园社区物业服务收费事件中涉及到的利益相关方主要有： 物业公司、物业管理协会、业主委员会、业主、法院、政府。如下图所示：                 具体来看， 社区内部的治理结构包括两个层面的问题： 其一是在业主和业主委员会之间形成一层委托-代理关系。就其本质来讲， 就是要将业主分散的利益通过集体选择的过程聚合为集中的利益， 由业主委员会集中表达和实施； 这个过程要求广大业主和业主委员会之间建立需求信息/信号的表达和捕捉机制， 并形成信息反馈和监督机制。其二是业主、业主委员会与物业服务公司之间围绕着物业服务形成需求与供给关系。但是，从目前的社区服务的制度安排来看， 在物业服务的生产者和需求者之间存在着一种长线的责任机制， 所谓的长线责任机制就是说供给者和需求者之间的责任关系比较远， 两者之间很难有有效的交流、沟通以及协调机制，他们被物业公司和保安服务公司隔离开来， 这样供给者和需求者之间就形成了长线责任机制， 供给者的供给很难反映需求者的需求。与此相反，所谓的短线责任机制则是形成供给者和需求者之间的直接面对面的交流和沟通，供给者需要反映需求者的偏好， 需求者往往会对供给者有一定的影响力和控制力。长线责任机制使得两者之间很难进行有效的交流、沟通和协调， 需求者往往很难对供给者有一定的影响力和控制力。                 此外， 社区是社会的一部分， 存在于社会既有的制度安排之中。除了上面描述的社区内部治理结构之外， 社会中其它的组织作为一种外在的制度设置也会对社区治理发生影响。具体到本案例中，这些外在性影响因素主要包括法院、政府、行业协会和专家学者。在美丽园社区的物业服务和收费标准的纠纷案例中， 这些外在的制度设置包括作为社区治理的制度供给者的政府，包括对社区治理中的纠纷及合约争议进行裁判和处理的司法机构， 也包括作为对社区治理中的利益格局发生影响的行业协会及专家学者。                 在本案例中， 北京市物业管理协会和相关的专家学者在物业公司向一中院提交再审申请时， 试图通过一定的途径对法院施加影响，从而间接地影响美丽园社区的治理实践。                 二、问题及深入分析                 在这一案例中业主委员会(代表业主) 与物业服务公司之间的利益平衡机制、两者之间的谈判和沟通机制以及关于物业服务和收费的信息反馈机制等情况关涉到美丽园社区中物业服务的持续与否。                 良好的制度环境必须承担许多职能， 但是要使行动协调及可信赖， 又目的明确， 必须突出三种职能--捕捉信号、平衡利益和实施决议。美丽园社区治理制度规定了利益相关各方的权利和义务， 可以简单地归结为， 业主及业主大会委托物业公司进行管理和提供服务，业主委员会代表业主和物业公司进行谈判， 所有业主进行监督。                 1信号捕捉                 在社区的治理中， 物业公司与业主和业主委员会相比具有信息的优势。物业公司作为一个营利性的， 它掌握物业服务的生产成本，这些信息是业主和业主委员会难以了解和掌握的。所以， 在物业服务的定价上， 业主和业主委员会与物业公司相比较就处于劣势地位。除此之外， 由于很多的前期物业公司大多数都是由社区的开发商留下的子公司，所以他们对于社区的地理和设施的信息往往掌握得要比业主和业主委员会更多一些。这些设施分散难以亲自丈量， 因此业主很难掌握充分的信息。业主和业主委员会是社区的主人，物业公司是社区的“保姆”， “保姆”比“主人”掌握了更多的信息， 也比“主人”更了解这个家。这也是美丽园事件中鸿铭物业之所以敢胆大妄为、欺骗业主的原因所在。正是因为物业公司与业主之间关于物业小区的信息不对称，从而导致了在物业服务的提供和物业服务的收费中双方处于不对等的博弈地位。信号捕捉机制不完善和信息披露机制缺失影响了社区治理的持续发展。                 2利益平衡                 一般而言， 要达成利益的均衡必须具备如下几个方面的条件： 其一， 要有良好的捕捉信号的机制或者信息披露机制，因为信息的拥有量会影响谈判能力； 其二， 要有谈判和沟通的机制， 因为只有通过谈判和沟通， 利益相关方才能充分表达观点， 充分进行博弈， 从而达成平衡； 其三，要有包容性和民主机制，也就是说发言权和参与非常重要。因为集中的利益总是比分散的利益易于表达和维护， 正因为如此， 缺少代言人的分散的利益相关者往往会被社会所忽略。“一个绝大多数人不能表达意愿的社会在两种情况下会耽误大事。第一，它之所以误事， 是因为蕴藏在绝大多数人中间的潜在创造力和生产率受到了忽视， 或者仅仅一部分得到重视。第二， 因为没有人能听到社区和资产受益人的呼声， 这些资产的潜在力量也就可能被浪费掉”。社区治理中利益平衡涉及到诸多的层面，既包括社区内部的业主之间的利益平衡， 业主和开发商、物业公司之间的利益平衡， 还包括业主与政府、行业协会等之间的利益平衡。                 首先， 美丽园社区物业服务和收费纠纷事件中首要的一个问题就是在物业服务公司和业主之间缺乏一个平等的谈判和协商平台。                 其次， 由于美丽园社区中物业公司和业主之间存在着严重的信息不对称的状况。业主很难获取到美丽园社区最基本的物业属性信息。这就严重地削弱了业主在与物业公司进行利益博弈能力，导致业主在与物业公司的谈判和沟通中总是处于弱势地位， 不得不求助于社区之外的司法力量来维护自身的利益。                 3合约实施                 在社区治理中， 合约订立和实施也处于关键的地位。因为， 合约实施是利益平衡的延续。美丽园的案例中， 从纠纷起始到结束，我们可以看到法院作为第三方力量在合约的实施中扮演了处于举足轻重的地位， 发挥了重大作用。作为合约双方的业主和物业公司之间关于合约条款的谈判和沟通基本上以失败告终，导致合同无法实施。业主委员会与鸿铭物业公司商谈物业费问题， 但未能达成一致意见，因此没有形成任何有约束力的合约的自我实施机制。后来双方都希望通过司法的力量强制实施对己有利的合约条款。当然，借助于国家权力的强制性能够对合约双方产生影响，但是这种强制性的影响所带来的结果并不理想。鸿铭物业公司最终逃离美丽园社区， 造成美丽园社区在后来的几天内服务缺失、生活秩序混乱，并带来了社区自主治理的危机。                 4社区民主                 在社区治理中， 社区民主， 就其实质而言， 就是广大业主的参与和业主委员会的执行力之间的关系。一般而言，业主委员会在信号的捕捉和利益表达方面不具有代表性，也正是因为如此，在美丽园社区面临“物业服务的危机”时， 业主委员会出现了合法性危机。一些业主将危机出现的罪过归结于业主委员会， 要求召开临时业主大会罢免业主委员会。通过本案例，我们可以看到业主委员会和业主大会在信号捕捉、利益平衡等方面具有不同的优势和劣势。                 但是， 为了促进社区治理的持续， 必须要求二者发挥各自的优势， 要求业主委员会必须要扩大自己的代表性，扩大决策的包容性，能够尽可能广泛地代表广大业主的利益和心声。要通过自己的工作， 将社区中的分散利益聚汇起来， 形成集体选择机制。                 5司法裁判                 司法作为一个外在于社区的独立力量， 往往会成为社区治理纠纷和冲突的解决机制。在本案例中的核心问题是，法院究竟是应该致力于裁判物业收费标准确定过程的公正性，还是对物业管理费的征收标准进行裁决？ 如果法院应该涉足确定物业管理费的水平， 其究竟有无能力完成该任务？ 作为一种外在的力量， 法院在处理社区治理中的纠纷和冲突的时候，并不能完全、彻底地掌握各方的利益状况，也难以准确地预见到相关各方可能产生的反应， 并在调整和确立合约时制订相应条款有针对性的加以避免。这一点在本案例中得到了很好的验证。                 三、政策建议及制度建设                 美丽园事件在社区治理的实践领域中引起了极大的反响， 既对业主自治的能力提出了挑战， 也向行政、司法等部门提出了挑战，这一事件也给我们提出了一个新的课题--如何促成社区治理的可持续发展？ 为了避免类似美丽园事件这样灾难的再次发生，促成社区自主治理的可持续发展， 我们认为应当完善如下几个方面的制度建设， 以形成社区内部的自主治理制度基础和外部的制度保障基础。                 1完善信号捕捉机制， 加强各利益相关方之间的信息沟通                 信息可以增强人们的力量， 因为它可以帮助人们对公共服务发表更多的意见， 使政府和公司的活动具有更大的透明度和更强的责任性。我们要确保业主对社区的物质环境及设施设备等拥有知情权，业主对社区中的物业服务公司供给的物业服务具有知情权， 业主对业主委员会的行为和决议具有知情权。                 2加强社区民主建设， 协调分散利益， 形成有效的集体选择机制                 社区的治理不能够由每一个业主亲自来进行， 所以，通过一定的机制形成集体选择， 形成集中但又照顾个体的偏好表达，是社区自主治理的关键所在。我们要发展社区民主， 形成正式的投票表达机制。正式的民主投票机制，在形成社区集体行动中具有不可替代的作用。但是， 民主并不等于投票。所以，我们要促成更具包容性的制度安排，这种具有包容性的制度安排的灵魂就是利益相关者的发言权和参与， 促进制度的包容性， 形成多样的利益表达机制。                 3加强监督和制裁机制， 促成可信赖的承诺                 在社区的治理中， 存在着多种委托- 代理关系， 也存在着多方之间的合约。如何在治理避免“委托- 代理”问题， 促成合约的有效实施， 促成可信赖的承诺机制是社区治理实践中不得不面对的又一个重要问题。在社区治理实践中，我们认为应当形成如下几个方面的监督、制裁机制：加强业主对业主委员会的监督； 加强业主对物业公司的监督； 加强政府对物业公司的监管和制裁。                 4探索多种纠纷解决机制， 促成合约的良好实施社区冲突从根本上说是非对抗性的， 社区各主体之间有着共同的利益合作关系，因此大部分冲突是可以通过协调的方式在社区内部自行解决的。但是， 当冲突陷于僵局时就需要依靠冲突各方以外的中立第三方和途径解决(第三方调解、仲裁、诉讼、行政申诉) 。具体来看， 我们认为应当在社区的治理实践中形成沟通协调机制、调解机制、仲裁机制、诉讼机制等纠纷和冲突解决机制。                 四、结束语                 美丽园事件为我们探讨物业服务供给提供了一个难得机会， 无论是经验的介绍， 抑或是教训的， 美丽园事件都是一个意义重大的案例。物业服务仅仅是社区服务的一个领域，通过对本案例的分析和探讨还能够为社区服务的其他领域的治理提供知识基础。此外， 通过本文的研究，我们认识到制度在社区治理中的重要作用。制度既包括用以协调人类行为的法规和组织，也包括非正式的规范， 他们对于可持续并且又公平的发展是不可或缺的。如果制度运行良好， 他们就能使人们相互合作， 为他们自己、为他们家庭以及他们更大的社区规划一个未来。然而，如果制度软弱无力或者不合理， 结果就会使疑云重重、扑朔迷离。社区治理的可持续发展， 需要我们从提取信号、平衡利益、执行决策、反馈和学习等四个方面探讨社区组织、物业公司、政府、法院等各种制度的能力和限度，并能够设计出一套使得各方发挥优势、避免劣势的互补性的制度基础　。