公民、公民社会与政治改革

 20世纪90年代以来，“公民社会”的话语开始在悄然地萌生和兴起，然而自从其引入之初，中国有没有“公民社会”的争议就始终成为这一话语的讨论背景。                 从国际视野来看，公民社会的理念是20世纪70～80年代以来伴随着“全球性的结社革命”而兴起的，它集中反映了在政府部门和市场部门之外、作为私营公共管理机制的“第三部门”的出现。这一现象在西方国家与社会结构的历程中，可以看作是分权与制衡理念的又一次实践。追溯公民社会的渊源，古希腊罗马时期，亚里士多德用之将文明社会与状态区分开来，为教会和国家的权限划分、契约国家理论提供了话语；18世纪中叶，随着国家主导秩序的衰落，资产阶级新贵族寻求国家统治以外的独立社会空间，产生与国家二元分立的“公民社会”概念；现代公民社会则更明确指向政府公共事务管理职能的边界，其实质体现了对国家专政权力和市场霸权的双向制衡。因而，分权和制衡构成公民社会的核心理念，同时公民社会的进程在一定意义上又是有限政府、市场经济、契约文明的制度建构过程。                 正是在这个意义上，许多人认为将公民社会的话语应用于中国是不合适的，因为从根本上言，中国文化中很难找出明确的公民社会概念赖以存在的国家边界或者有限政府的话语前提。不过激烈的争论并没有妨碍公民社会成为探讨中国社会变迁，尤其是政治改革和民主进程的重要话语工具之一，这与其说是中国在改革进程已经形成了一个西方制度意义上的公民社会，不如说是国际话语取向与中国社会转型的实践相结合，推动中国政治进程的努力。一方面，随着中国体制改革的深化，确实出现了与政府和市场机制所不同的社会空间，并在逐渐扩展；另一方面，人们关注中国公民社会的兴起，正是关注其背后内涵的制度性因素，这种话语本身构成了一种推动中国制度变革和政治发展的动力。                 发展中的公民社会                 中国近20余年的改革是一个“总体性社会”的全能型“国家”逐渐退出“市场”和“社会”领域的过程，或曰国家与社会关系的重塑过程。“政企分开”、“政事分开”、“政社分开”、“党政分开”等举措，均意味着国家职能的转变，个人的经济活动、话语表达、自我组织、自我管理等的空间逐渐被释放出来，国家、市场、社会的三元格局正在形成。“社会”空间的出现体现在许多方面，其中最重要的是公民社会的核心要素――公民社会组织的发展。                 1949年以来国家与社会关系的演变经历了四个主要阶段。第一阶段是建国后到改革开放前在单位体制下被行政整合的社会。1949年社会主义国家建立不久开始了公有化、国有化的进程，在经济、公共事业、社会生活等各个领域形成以单位体制为核心的社会结构，个人作为“单位人”，隶属于不同的行政体系。原有的社会组织经过清理、整顿、取缔、重建等工作，形成党领导下的以民主党派和人民团体为主的统一战线格局，统和了社会各方面的资源。                 第二阶段是改革开放至1989年国家与社会关系的重构，个体空间出现和社会团体复兴。经济体制改革首先释放了私人的经济活动空间，个体意识逐渐兴起，在经济改革推进和“小政府、大社会”的政府职能转型带动下，社会空间迅速成长，整个公民社会呈现出活跃状态。有数据显示，1980年代社会团体的数量一路空前增长，至1989年，全国性社团1600多个，是1978年的16倍；地方性社团达到20万，是1978年的33倍。                 第三阶段是1989年至1990年代中后期国家主动对经济和社会空间的调整，主要表现为对经济空间的进一步放开和对社会空间的相对收缩。1989年国家对社会团体进行了清理整顿，此后的十年间，社会团体的数量增长不明显，但在分布结构上却发生了明显调整，经济领域的社团发展较快，并出现一些体制上的突破。国家的主动取向使得经济改革愈渐领先于社会改革。                 第四阶段是1990年代中后期至今公民社会全面发展，以公民社会组织的多元化和制度化发展为特征。随着经济体制改革深化到一定阶段，社会改革进一步推进，政府改革日渐提上日程，公共治理结构变革的呼声为公民社会的全面发展提供了基础。1998年民政部民间组织管理局的成立标志公民社会组织的发展进入了一个新时期。一方面组织的表现形态和活动领域越来越多样化，除了社会团体之外，民办实体性公益事业机构获得“民办非单位”的认可，各种以工商登记、二级机构、小区备案、部门挂靠等多元的变通形式存在的公民社会组织显示出其活跃性，事业单位转型中出现的社会公益组织也蕴含较大发展潜力。另一方面有关公民社会组织的法制建设大力加强，一系列法律法规不断出台、修订。可以认为，这一时期的公民社会组织已经开始产生“非营利”、“非政府”、公民参与的自治意识和权利意识，公民社会的核心价值观逐渐生成。                 公民社会在政治改革中的作用及其特性                 以“政府”和“企业”之外的视野来看待中国的公民社会，可以看到它在改革开放以来有了较大的发展，它对中国政治改革的作用主要体现在以下三个方面：                 第一，为中国政治体制改革积累社会自治的组织基础。中国从1980年代就提出了“小政府、大社会”的政府职能转型目标，并多次进行政府机构改革的探索，但是政治体制的变革却是一个系统的工程，政府行为和角色转化固然重要，社会的自组织能力和自治的习惯也是需要养成的过程，二者往往形成互动。如戴维·赫尔德在其《民主的模式》一书中所言：民主的发展是一种双向的现象，一方面是国家权力的重塑，一方面涉及公民社会的重构。因而，尽管中国的公民社会组织还处于初期发展阶段，还没有摆脱国家统领社会时期的行政模式，但是它在实践中探索着中国社会的自治模式，在这个意义上，公民社会的演进过程本身就体现了民主发展的进程。                 第二，促进权力格局的变迁。虽然当前公民社会组织的主流方向以承接政府转移出的社会职能和“拾遗补缺”为主导，但是不可否认，它的成长历程仍然反映了中国社会结构中权力的转移。如果说1980年代“市场经济”的话语主要指向政府作为直接经济生产者的角色，那么近年来“公民社会”的兴起则主要揭示出，政府改革不仅仅是从直接经济生产领域的退出，它是一个整体社会结构转型的过程，是公共治理模式的变化。“良治” 最重要的意涵就是：公共事务不再仅是政府统治的范畴，治理意味着一系列公共行为主体对其共同事务管理的诸多方式的总和，其中公民社会组织作为治理结构的重要主体之一，体现了权力的水平化和多元化流向。                 第三，为民主政治培育公民意识的理念基石。公民社会的运作理念以参与、志愿、独立、自治为特点，它至少在三个方面与公民文化形成互促互动的关系：唤起公民参与公共事务包括政治过程的参与意识，加强维护公民合法权益的权利意识，形成与政治和经济霸权相制衡、发挥倡导作用的自治意识。公民文化是中国社会结构向多元、民主社会转变的理念基石。                 不过，回到话语的最初，的“公民社会”与西方有着不同的发生背景，其核心区别是，它不是在法治社会、有限政府、自由市场体制的基础上实现权力制衡的产物，而是在经历了“总体性社会”国家与社会高度合一的状态之后，随着政府职能转型而逐渐从国家领域让渡出来的社会空间。国家主导的国家与社会关系的重构过程带来中国公民社会的独特属性，即政府和市场领域之外的“社会”空间的繁荣，和这个空间制度化边界的狭小与模糊的并存。                 中国公民社会的结构性特征决定了其弱质性、不稳定性、制度悖论，及其在发展中作用的局限性。由于产生于政府的让渡过程，公民社会自身关键的特征，包括非政府性、非营利性、独立性、自治性、志愿参与性等均不鲜明；由于缺乏基本权限的制度保证，公民社会游移在政府的许可或者默认范围之内，其存在空间、发育程度等均随着政府行为的变化而不断变化；由于与政府地位、资源的不平等，获得发展空间的往往是与政府依附性较强的，一旦发展更倾向于利用政府特权获得自身资源优势，而自下而上产生的特色鲜明的公民社会组织往往难以获得正当的地位，进而在政策待遇、资源获得、权利保障等各方面均受到制约，面临发展困境。这导致中国的公民社会在总体上补充性强，制衡性弱；执行性强，自治性弱；依附性强，独立性弱；服务性强，倡导性弱。                 构筑公民文化的基石                 当前中国的公民社会正面临着更大的发展空间和发展机遇，然而其发展的非制度化特征也是其作用发挥中的最大困境。事实上，公民社会的培育与政治制度的改革构成一对互动的力量，一方面，公民社会的真正形成必须以有限政府、法治国家的制度化建设为前提；另一方面，政治制度改革不仅是政府主动变革的单方面力量完成的，它必须在一定的公民社会组织、文化的基础上才能实现。这两方面的相互作用，归根结底是一个社会的文化理念和人的发展的问题。                 中国近百年来社会制度、结构发生了巨大的变化，然而我们仍然可以从这些变迁中找到一些具有传承性的深层文化渊源。中国传统的统治理念建立在君臣、父子的伦理基础之上，“官”与“民”的关系是包容性的，“民间”社会是在理论上至高无上、没有边界的王权范围之下，由于王权实现能力有限而容留下的自我管理的空间，个人则是在伦理格局之内依据各种关系所定位的角色。改革开放前中国的全能主义国家实质上也是这种理念的体现，国家的产生和结构发生了变化，但是它的权力边界仍然没有被界定，国家权力通过单位体制作用到社会中的每一个人，个体成为在单位体制中被行政性定位和整合的角色。严格讲，改革开放以后社会空间的扩展，在很大程度上仍然延承了“民间”社会的发展模式，即自主空间主要不是通过正式制度的合法性确立，而是个别化地在与国家的不断互动中获得，无论从政府的让渡行为，还是民间社会内部的诉求，都缺乏对制度性建设意义的重视。                 “民间社会”向“公民社会”转变的关键，也可以说是“民”向“公民”转变，公民意识和整个社会的公民文化的培育过程。与在“官方”互动中获得的“民间”空间不同，“公民”是一个与个体权利相联的概念，无论是古典的城邦特权，还是民族国家的普遍公民权，都体现了对个体权益的保护和对“国家”权力边界的限定。公民意识的基本理念包括了：个人主义，即人是最终的目的，国家和社会都是为了保护和增进个人权益而存在的；底线权利，即存在明确的任何规则和理由不能侵犯的个人基本权利，从另一个角度言，国家的权力也是被限定的；法治理念，国家与社会的各自权限是在法律制度上予以明确和保障的，法律赋予所有公民平等的公民权；自治原则，公民社会是一个多元、参与、开放、自治的秩序。                 近年来，中国的公民社会已经出现了一些公民意识成长的迹象，如自下而上的草根组织中萌生的倡导性，以推进社会进步、促进政府政策过程为主旨的思想库的出现，公民社会组织在城市和的基层民主发展、公民中的积极作用等。尽管这一趋势尚不代表中国公民社会的主体，但却显示了其发展的方向。对于中国未来的政治发展而言，公民意识的觉醒，和公民文化的养成，将构成政治体制改革和民主进程的基石。