社会生态视域中的我国权力制约研究
来源：岁月联盟
时间：2010-08-12
关键词：权力制约；生态环境；有效性
权力制约作为人类文明成果，在推进民主政治建设，防止权力异化等方面具有积极意义。党的十六大报告明确指出，要“加强对权力的制约和监督”，首次提到了社会主义权力制约，并将其列在权力监督之前。这标志权力制约作为工具的普适性得到认可。那么，如何构建并完善我国权力制约机制？本文从社会生态视角分析我国权力制约资源缺失及建构思路。
一、权力制约的普适性
天然扩张性是权力的固有特性，为防止权力扩张，不仅可以利用以体现权力主体地位的权力监督机制，还可以启用在工具上具有普适性的权力制约机制。并且在保证权力主体的主体地位基础上可以选择不同的权力制约路径。
1.权力扩张特性具有普遍性
理性认识权力制约应以对权力特性的认识为逻辑前提，因为权力制约是以权力存在为前提。我们对权力特性所固有的逻辑是：权力因国家而存在，国家因阶级而产生，国家的阶级性决定权力的阶级性。社会主义国家权力的阶级性表现为一切权力属于人民，并以其价值的人民性而获得广泛认同。但过分强调价值却忽视实现价值的工具又限制了我们对权力特性的认识，甚至否定社会主义权力需要制约。其实，权力作为现实社会的普遍存在物，其天然扩张性不受时间、地域和意识形态的限制而表现出了普遍性。人们从不同角度对此作了大量论证：如从人性的“人”假设论证了公利与私利的矛盾；从民主的“代议制”原则论证了权力所有与使用之间的分离等。这些都论证了权力在运行过程中必然要打破既定的界限和范围，危害社会公众的利益。因此，不管社会性质和权力的个性特征如何，一旦对权力失去有效的制约，阶级的代表者就有可能转变成阶级的压迫者，社会的公仆就有可能转变成社会的主人，人民的权力就有可能转变成奴役人民的工具。
2.权力制约模式具有普适性
长期以来，在极左思潮的干扰下，权力制约作为人类政治文明成果被意识形态化，认为权力制约是资产阶级的“创造发明”，权力制约就是“三权分离”，把权力结构本身的工具性与其承载的阶级利益和意识形态的目的性混为一谈，把权力制约当作资本主义民主特有的、欺骗人民的手段加以摈弃，拒绝承认西方文化中的权力制约机制在工具意义上的普遍性价值。其实，权力制约作为原发于西方并体现资本主义“主权在民”价值的工具，它与政权本质和政治价值无关，它仅仅是一种规范公共权力运行的工具性手段，涉及政治权力的合理配置和运作问题。社会主义尽管在本质上是人民当家作主，但由于受经济、文化和社会发展水平的限制,不得不实行权力行使者与权力所有者之间一定程度相分离的间接民主形式，客观上难以保证执政者能够始终代表人民的意志正当地行使国家权力，也难以保证权力行使者不利用手中的权力去谋取个人或小集团的私利。因此，有效地保证权力运行的正当性和合理性，确保社会主义国家政权的人民性,切实做到权为民所用，利为民所谋，防止“社会公仆变成社会主人”。应把权力工具载体与其承载的意识形态分开，积极地从工具性的视角上汲取人类文明史贡献出来的一切有益的权力制衡机制，尤其是当代资本主义发达国家行之有效的权力配置和监控方法。
3.权力制约路径具有可选择性
资产阶级在长期政治实践中探索出了包括分权制衡在内的权力制约的多种路径。马克思主义对此一方面高度评价，另一方面对资本主义权力制约机制的工具与价值的背离予以批评。“在马克思主义看来，分权制衡有其存在的必然性和客观依据，但毕竟只是停留在权力运行的表层，在操作性上做文章，未能触及问题的实质。”[1]特别是放弃“权力的本质和根本来源”，忽视“权力应该为谁服务的问题”[2]等方面是其不可克服的局限性。对于社会主义权力制约而言，只有在保证实质合理的情况下，探索路径多样化才具有价值。即各种权力制约路径应立足于“人民当家作主”。在体现这一价值理念基础上，可以探索并选择不同的权力制约路径。恩格斯曾为我们设计了一幅美丽的“以权利制约权力”的路径，这一路径以选举权和罢免权为核心，“把行政、司法和国民方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”[3]可见，不仅权力制约是马克思主义题中应有之义，而且权力制约路径是多样化的，只要能体现和保证人民当家作主，就可作为社会主义权力制约的路径选择。
二、我国权力制约面临生态缺失
权力制约尽管在工具上具有普适性，但长期以来在我国权力运行实践中一直得不到认可，在理论上也引起广泛争论。究其原因除了意识形态因素影响外，还与一定的社会生态环境有关。我国在传统集权体制下缺乏权力制约机制运行的生态环境，主要表现为缺乏理论支撑，缺乏历史基础和缺乏保障。
1.缺乏权力制约的理论支撑
东西方都有从“经济人”人性假设和权力的扩张性出发，得出权力需要制约。但在很长时间里，社会主义权力制约未能获得理性的存在空间。这根源于极左的形而上学思想。传统极左思想以正统的马克思主义者自居，将权力制约意识形态化，认为权力制约与资本主义相对应，是资本主义形式民主和权力制约的“游戏”化的体现，人民主权论的资本主义价值理念却不能得以体现。而社会主义应与权力监督相对应，他们力图从权力本质出发，高度赞扬社会主义权力实质，以权力监督的主体性来体现人民当家作主社会主义价值理念，以实质合理否定形式合理，忽视实现主体性价值的工具，从而使权力制约在社会主义存在缺乏理论支撑，进而排斥了社会主义权力制约的可能性。“所以，马克思主义者不愿空谈所谓权力制约问题，而是谋求现实的权力监督途径。”[4]事实上，社会主义权力价值优越于资本主义是勿容质疑的，但这并不能完全肯定社会主义权力运行机制就完全优越于资本主义，也不能否定资本主义在实现权力运行方式优化方面取得的积极成果。 2.缺乏权力制约的历史基础
我国经历数千年专制统治，形成了特有的臣民文化，缺乏权力意识，在政治上表现为高度集权的政治结构和封建权力的单向运行。当封建中央集权专制发展到近乎极致之时，西方文明伴随着野蛮的鸦片贸易和炮舰打开国门，传统的政治生态受到极大冲击，与之相适应的政治结构也面临崩溃。这时，是在专制的废墟上遍种民主之花，还是对原有的集权进行修补？在几经轮回后，发现不改变民族危机的现状而实现政治结构的调整是不现实的，所以挽救民族危机成为那时的时代的主题。暴力革命的军事集权摧生了新的政治集权，新的集权结构形成后面临着两个问题：一是新集权结构如何区别于传统集权，二是在新文化运动后，国人对西方强势政治文明认同的情况下，如何将集权模式与西方的民权理念和权力制约相契合。对于前者而言，新政权建立后，首先需要考虑的不是制约国家权力，而是如何巩固得之不易的国家政权。虽然新政权的获取方式不是依法取得，但特殊历史时期方式不合法性并不能掩盖民族生存的正当性和人民主权原则的价值合理性。正是这一目的正当性使新兴的人民政权取得了广大民众认可和支持，从而具有了合法性。为保持新政权的长效机制，新政权尽管在权力运行实践中实施了人民代表大会制等制约机制，但在价值上的成分多一些，而在实现这一价值的工具和机制上还显得不足。对于后者而言，新兴政权的建立标志着封建专制政权的消灭，但专制文化不仅没有消失，反而时时在权力运行中显现出来，甚至以“文化大革命”的方式复辟了封建专制主义的权力运作方式。社会主义国家权力制约，在价值理念粉饰下可以任意被抛弃，宪政层面上有关权力所有者对权力执行者的制约机制被束之高阁。权力制约只能依靠行政层面的内部制约，要么通过“刻苦改造世界观”来保证权力执行者对权力所属的高度自觉，要么通过非程序化的“大民主”来对权力实施监控。 3.缺乏权力制约的制度保障
尽管我国权力制约缺乏理论支撑，但权力制约形式合理性促使人们在理论进行了广泛的论证，在实践中也进行了卓有成效的探索。在理论上的论证形成了具有学科支撑的四大范式，即从学范式提出“以权力制约权力”，从社会学范式提出“以社会制约权力”，从伦范式提出“以道德制约权力”和从学范式提出“以法制制约权力”等。相应地，在我国权力运行实践中也形成一定的权力制约机制，如人代会制度、选举制度、德治等。这些成果是我国在保证人民当家作主实质合理性的同时，对权力运行优化的形式合理性探索成果。但合理性不能代替合法性，如果没有法律保障，合理性将被异化为少数人谋利的工具。
近年来，我国在对民主政治建设成果和权力运行规范给予法律认可方面取得了可喜成就。但在立法中存在较大的不平衡性。如权力与权利立法在整个立法体系中不平衡，行政权力的立法胜于市场主体和公民权利的立法。这种不平衡性使“以权利制约权力”形不成高效的制约机制。在权力运行实践中，作为监督主体的广大群众不直接拥有法定的制裁权，只能通过权利的行使给予被监督者以压力，使其通过自律，或启动其他有监督制裁权的主体动用其权力，使被监督者接受建议或依法受到制裁。而权利的行使主要依据是宪法规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由权利，这些权利只是原则规定，缺乏专门法律的保护，因而具有较大的不可操作性。再如管理性立法与监督性立法不平衡，授权立法与限权立法明显不平衡等，使各种权力制约机制因缺乏法律保障而难有成效，甚至形不成制约机制。
三、构建我国权力制约机制的思路
生态环境缺失并不意味着权力制约机制无法构建。除了权力制约的机制建设外，立足于我国国情，营造良好的、适合权力运行的社会生态环境是构建我国权力制约的重要思路。
1.理论环境
人民当家作主是构建我国权力制约机制的出发点。人民当家作主的价值理念反映到权力运行中表现为“一切权力属于人民”。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。” 权力的人民性决定了人民理应成为权力监督和制约的主体，这是我国民主政治的精神实质和权力运行的本质要求。但是，“一切权力属于人民”只是从理论上解决了权力归属问题，提出了权力运行的基本原则，经典马克思主义者设想的“普遍吸收所有的劳动者管理国家的理想境界”[6]在间接民主条件下并没有成为现实，权力的人民性并不意味着人民实际和广泛地参与国家和社会事务管理，而只能授权给通过法定程序选举代表组成国家各级机关行使。人民当家作主，首先从公民权利的广泛性看，它客观上要求公共权力的行使必须局限于一定的范围内，这不仅为权力制约提供理论支撑，它本身就是对权力进行制约。其次从公民权利的真实性看，公民除了应拥有在社会、经济等方面起着防御性的社会权利以外，还应拥有广泛的具有制约性的政治权利。当公共权力触犯公民的经济社会权利时，公民可以动用自己的政治权利做出反应，迫使公共权力回到应有的轨道。这些权利就是马克思主义一贯主张的选举权、罢免权和监督权，以及举报、控告、言论自由等权利等。这些权利的功能和作用不仅仅是理论上需要阐明的问题，而在于它在社会政治生活中的实现程度。
2.运行环境
各种路径的有效运行是构建我国权力制约机制的着力点。各国在权力运行实践中探索出了多种权力制约的路径，这些路径除了有相应的理论支撑外，还与一定社会的政治生态与相一致。如“以社会制约权力”路径与美国乡镇自治传统相联系。我国的政治生态主要表现在三个方面：一是我国长期处于专制统治，形成了高度集权的政治结构，这要求权力结构适度分离，可以形成“权力制约权力”的路径。二是市场经济下社会逐渐摆脱国家的控制成为相对独立的社会存在，可以形成“以社会制约权力”的路径。三是我国传统人治社会下形成较完整的政治伦理，可以“以道德制约权力”的路径。
在“以权力制约权力”的路径上我国已经建立了以人民代表大会制度为核心的权力监督和制约体系，它具有比西方三权分离更具优越性：三权分离制是把代表民意的立法与行政和司法两权平行制衡，我国的人民代表大会制则将代表民意的立法权置于行政和司法权之上，从而更能体现社会主义权力的人民性本质。但作为间接民主制度，权力的授予和确认是这项制度的关节点，因此完善选举制度成为我国权力制约权力路径的关键。在“以社会制约权力”路径上，我国社会组织数量、政治参与能力逐渐增强，体制内的参与渠道的逐渐通畅，为权力制约的社会路径提供基础。但是目前我国的社会团体还具有明显的官民二重性，自治与行政机制并行，独立性与依赖性共存，使社会制约权力的功能还得不到有效发挥。在构建这一制约路径时，应从立法角度保证民众的结社权，及社会团体的独立性，加强对社会团体的培育和引导，同时转变政府职能，适当放权，还权于社会。在“以道德制约权力”路径上，不仅人治传统形成了完整的政治伦理，就是建国后，共产党也一直重视道德建设在权力运行中的作用，强调执政者的道德操守和公务人员的道德考核，并曾提出了德治的执政理念；但是道德的内在性使道德制约权力具有较大的不可操作性，如道德的自律和道德评价模糊等。在构建这一制约路径时应加强道德建设的可操作性探索，特别是将内在的道德自律与外在的道德约束结合起来，将道德制度化和制度道德化。
3.法制环境
法制建设是构建我国权力制约机制的关键点。邓小平在我党上特别是“文化大革命”的教训时，多次从民主制度和法制上寻找原因，指出：“旧中国留给我们的，封建传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地，系统地建立起保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备也很不受重视。”为此，他提出了“必须使民主制度化，法律化。”的任务。党的十一届三中全会后，我国加快了社会主义民主政治建设步伐，立法工作取得了较大进展，但与民主、法治政治的要求还有相当大的距离，特别是与权力和权力制约相关的立法几近空白，极大地影响着权力制约的成效。
在建立权力制约机制过程中，我们必须自始至终贯彻法治的观念和以法制权原则，努力建构一套能够规范国家权力运行的完备的法律体系，把以社会制约权力，以权力制约权力及其他各种制约方式都纳入法治的轨道，从法律制度上保证权力的合理行使和不被滥用。首先，要通过健全法律制度，把宪法所规定的公民基本权利具体化，特别是要建立健全与权力制约直接相关的选举、罢免、弹劾，以及申诉、控告、检举等制度，使之具有可操作性。其次，以法律的形式明确界定各种权力主体的地位、职责、权限和义务，实现权力的合理配置，为各种权力的行使确定范围，设定界限，规范权力运行的程序和方式，确立不同权力之间的分工制衡关系，明确权力制约的程序和途径，保障各种制约方式有效进行。
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[1] 曾行伟．社会主义国家的权力制约[J] ．社会主义，2005，1：55-57．
[2] [4] 张康之．评政治学的权力制约思路[J] ．中国人民大学学报，2000，2：33-37．
[3] 恩格斯．马克思恩格斯选集第3卷[M] ．北京：人民出版社，1995．13 ．
[5] 洛克．瞿菊农，叶启芳译．政府论(下册)[M] ．北京：商务印书馆，1981．48-58．
[6] 中共中央马恩列斯著作编译局：列宁全集(第27卷)[M] ．北京：人民出版社，1985．123．
