构建城乡和谐社会保障制度与促进就业的关系浅探
随着国有改革的深化，社会保障制度改革与建设步伐明显加快，我国初步建立起了独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的适应市场体制的社会保障基本制度。这一制度覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，而且在城镇普遍建立了居民最低生活保障制度。从某种意义上说，现阶段城镇居民的社会保障制度建设已经达到了一定规模，且取得了一定的成效，但居民的社会保障制度却相对落后很多，这与我国现阶段城乡劳动力市场由原先的“二元”分割转向现在的统一趋势是不相一致的。为此，本文就构建城乡和谐的社会保障制度与促进就业的关系进行初浅探讨。
一、建立和完善农村社会保障制度的重要性和紧迫性
任何一个国家的社会保障制度，都是强调公平性的，因此其制度一定是统一的，不可能按照城市和乡村来分割划分。一个社会保障制度的确立可以先城市后乡村，但是不存在城市是一套，农村又是一套的做法。在社会保障制度建设进程中，城乡之间可以有先有后、保障水平可以有高有低，但任何拒绝为农村居民建立社会保障制度的做法都是错误的。因此，加快面向农村居民的社会保障制度建设在当前的形势下就显得尤为重要和紧迫。
农村社会保障制度建设的重要性。2006年3月14日，十届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会第十一个五年规划纲要的决议，在“十一五”规划中明确提出了建设社会主义新农村的战略规划。规划具体要求：坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。农村居民的社会保障问题作为影响农村发展的重要问题不能再回避，应当根据农村居民的分化(城市化、化和非农化)考虑建立相应的社会保障制度，重点是加速推进最低生活保障制度，以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业，同时采取自发达地区向不发达地区渐次推进的全面社会保障体系建设。
农村社会保障制度建设的紧迫性。由于农村经济社会发展出现了一些新情况，使得农村建立社会保障体系日益迫切。一方面，农村人口老龄化快于城市。由于计划生育政策的实行和农村经济的市场化，传统的“多子多福”生育观正在改变；农民生活水平的提高和医疗卫生技术的扩散，大大提高了农民的预期寿命；特别是，在农村城市化和工业化的时代，向城市流动的农村人口大都是具有较高文化程度的青年人口，这加速了农村人口老龄化的进程。2000年，第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6．96％，这说明我国已经基本进入了老龄社会。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7．35％，城镇为6．30％。另一方面，土地保障功能弱化。根据1996年全国土地利用现状的调查，我国共有耕地19．51亿亩，人均耕地1．59亩；按照2000年“五普”人口，人均耕地1．52亩，仅占世界人均耕地的42．9％。从变化趋势看，虽然耕地保有量逼近底线，但随着工业化和城镇化，耕地面积将继续减少。我国不仅人均占有耕地少，而且农业人口所占的比重又大，所以农民占有和利用的耕地很低，土地的生活保障功能也较低。加之农业比较利益低、土地承载负担重，农民增产不增收现象相当突出，使土地很难起到保障功能。农村土地抛荒现象以及土地流转中的零租金甚至负租金现象存在不少。此外，家庭养老保障功能削弱。在农村人口结构变化的情况下，农民的家庭结构、生活方式和价值观念也发生了变化。以上诸方面原因都使得农村建立社会保障体系日益紧迫。
二、加快构建城乡和谐的社会保障制度
在我国的社会保障领域，传统社会保障制度改革与新制度的建设虽然取得了巨大的成就，但这一保障体系仍然是残缺的，制度安排中的缺漏甚多，需要通过社会保障制度来解决的社会问题仍然未得到解决。例如，现阶段需要帮助的困难人口约有1．2亿，其中乡村困难群体约9000万，城镇困难群体约3000万，而被新的社会保险制度覆盖的工业劳动者还不到应当覆盖人数的50％等等。社会保障制度的不健全，正在损害着公平的竞争环境，并直接影响到了这一制度的效能发挥，亦明显地不利于推进积极的就业政策。而由于城镇社会保障制度与农村社会保障制度发展的不均衡，限制了城乡劳动力市场的进一步发展，进而影响到了整个社会经济的发展。因此，从支持积极就业政策的角度出发，也需要加快构建城乡和谐的社会保障制度。
尽快推进城乡一体化的社会救助制度建设。从目前来看，的农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市大移民势在必然。这是因为在全球化的背景下，自给自足的小农经济因为难以与市场接轨，会越来越陷入困境。同时，在全国大多数地方土地资源被零星分割，失去了其作为生产资料的功能而仅仅成为农民的最后保障手段。而要发展农业，就必须使土地实现集约化经营，这就要使相当一部分农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市移民。虽然我国最低生活保障制度建设成效巨大，但也存在着城乡分割、制度分割、管理分割的问题，并且容易造成贫困陷阱。然而，由于大量农民城市化，又从某种程度上“模糊”了需享受社会救助的城乡居民之间的“身份区别”。因此，在“十一五”期间，应当按照城乡一体化的思路来推进最低生活保障制度建设，同时逐渐整合食物救助、住房救助、医疗救助与子女救助等相互分割的现状，促进面向贫困家庭的社会救助制度向统一、综合型社会援助制度转化。
努力构建城乡和谐的社会保障制度。在搞好社会主义建设的同时，我们需要加快建设健全的社会保障制度，重视构筑覆盖全体国民的社会保障体系，这一体系在现阶段可以是低水平的、多层次的或者是多元化的，但不能有漏洞。确保城乡居民不因陷入生活困境而绝望， 应当成为建设社会保障制度的最低目标：而更高的目标则是在承认城乡社会保障水平合理差距的同时，努力构建城乡和谐的社会保障制度来促使就业，从而促进整个经济社会协调、稳定，进而达到整个社会和谐发展的最高目标。
三、社会保障制度与就业的相互关系
现阶段我国城镇社会保障制度建设已经到了一定规模，而农村社会保障制度却相对落后很多，这与我国现阶段城乡劳动力市场由原先的“二元”分割转向现在的统一趋势是不相一致的。所以一方面进一步巩固并完善城乡劳动力市场，另一方面加快改革和完善农村社会保障制度，构建城乡和谐的社会保障体制，从而最终向城乡一体的社会保障体制过渡，进而达到社会保障与就业机制互相促进的目的。
社会保障可以成为充分就业的促进机制。社会保障是一种独立的制度安排，并且有着自己独特的运行，但这并不意味着社会保障可以不关注就业或者与就业政策脱节。我国的现实国情，决定了社会保障制度应当具备并发挥出有利于促进就业的功能。首先，我国需要建立一个健全的社会保障制度，这是确保统一劳动力市场不断发展的重要基础，也是创造公平竞争环境，推进积极就业政策的维系机制。因此，应当尽快完善现行社会保障体系，对养老保险等尽快实现制度统一，这既是社会保障制度自身发展的需要，也是积极就业政策取得预期成效的需要。其次，我国需要将被动的失业保险机制向积极主动的就业保障机制转化，这是社会保障制度发挥促进就业功能的重要方面。适时将失业保险与积极就业政策更加紧密地结合起来，运用更加积极的手段来提高劳动者的技能、促进失业者重新就业，显然是一种大势所趋。再次，社会保障机制应该增进必要的适应性和有效性。如调整社会保险的经办方式，以适应灵活就业的方式；全面推进工伤保险制度，解除劳动者的职业伤害风险等等。
就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。客观地评论就业与社会保障的关系，可以发现：就业与社会保障其实存在着一种互促与互制的关系。其中积极的社会保障机制可以促进充分就业这一互促关系已毋庸置疑。然而，我们不能忽视二者的互制作用，即就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。当经济发展不景气，就业率不高的时候，就会使该时期内缴纳社会保障费的人数减少、领取失业保险金和救济金的人数增加，从而使社会保障的财政状况趋坏。
就业政策与社会保障政策需要协调配合。就业与社会保障是相辅相成的关系而不是可以互相替代的关系。因此，在推进积极就业政策时应当考虑尽可能地将劳动者组织起来而不是像以往那样放任灵活就业或自谋职业，政府在就业方面的投入应当有利于劳动者的生存与发展：在推进社会保障制度建设时，同样需要考虑适应就业方式的转化来改造社会保险经办方式，并调整相关制度以增进其促进就业的功能。只有实现就业政策与社会保障政策的协调配合，才能使二者的效能互相提高。
总之，我国现有的实际情况是：一方面，就业增长的缓慢甚至是失业现象层出不穷已经成为社会经济持续增长的瓶颈。从某种程度上说，不实施积极的就业政策便很难缓解现阶段就业压力持续扩张的局面，更不可能促进社会经济持续、稳定、快速地增长；另一方面，我国现有的城镇社会保障体制和农村社会保障体制无论在保障范围、保障水平等诸多方面都还很不均衡，这又某种程度上加重了构建和谐统一的城乡劳动力市场的压力。因此，确保积极就业政策与构建城乡和谐的社会保障制度的协同发展是我国现阶段乃至相当长时期内的必由之路，也是构建和谐社会的应有之意。
