公共产品供给与西藏农村和谐社会建设
[内容摘要]西藏总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，除达赖集团的干扰破坏外，主要是广大农牧民最关心、最直接、最现实的利益问题，即满足农牧民基本生产和生活需要的公共产品和公共服务供给问题需要进一步解决。其措施是：增加西藏农村公共产品供给，改善农村公共产品供给结构；强化广大农牧民参与意识，提高西藏农村公共产品供给效率；充分认识西藏农村的特殊性，建立和完善西藏农村公共财政体制；完善西藏农村治理结构，完善非正式组织的功能。
[关键词]西藏农村；和谐社会；公共产品
Abstract: Generally speaking, rural Tibet is harmonious, but there are some problems endangering the society’s harmony. Besides Dalai Lama’s destruction, the most direct and practical problem is the interest problem, that is, the public goods and services for the survival and basic production of farmers and herdsman. The solutions are: to increase the providence of public goods and services in rural Tibet, and improve the providence structure of public goods; to strengthen the participation awareness of farmers and herdsman, and improve the providence efficiency of public goods; to realize the special condition in rural Tibet, and build and improve public finance system in rural Tibet; to improve governance in rural Tibet and the function of non-government organizations.
Key words: rural Tibet; harmonious society; public goods
进入新世纪后，针对改革和所面临的种种挑战，构建社会主义和谐社会成为中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局中的重大战略任务。农村和谐社会建设成为我国构建和谐社会的重点和难点。相对于其他省区来讲，和谐社会建设是西藏发展的最重要前提，又是发展的内容，西藏农村和谐社会的构建是“特殊”中的“特殊”。从西藏农村和谐社会建设的现实来看，既要保持社会稳定，又要实现社会发展。本文从农村公共产品供给的角度提出一个分析西藏农村和谐社会建设的简单框架。
一、农村公共产品供给：农村和谐社会建设的突破口
从中国构建和谐社会的现实来看，农村地位重要，情况特殊，其特殊性在于城乡二元结构短时期内难以打破，城乡差距日益扩大，造成农村和谐社会建设不仅是全国整体建设和谐社会的薄弱环节，而且是全国和谐社会建设最重要的基础。①农村和谐社会建设成为我国构建和谐社会的重点和难点。相对于其他省区来讲，西藏农村和谐社会的构建是“特殊”中的“特殊”。目前西藏农村总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。这些矛盾和问题，一方面来源于西藏社会外部，另一方面来源于西藏社会内部。前者主要是“达赖集团”所制造的分裂国家的活动，达赖集团的干扰破坏仍然是影响西藏稳定发展的主要因素。后者主要是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。从现实分析，广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题主要就是满足农牧民基本生产和生活需要的农村基础设施、农村基础、农村基本医疗卫生、农村基本生活保障、农村基本社会服务体系等。西藏农村发展大大落后于城市，也落后于内地，与基本生产和生活相关的基础设施、基本教育、基本医疗卫生保障、基本生活保障、基本社会服务体系等，虽然有的初步建立，有的尚未建立，即使已经建立的，其水平太低，质量太差，体系不够完善。这些基本生产生活条件成为影响和谐社会的因素。[1]略举几个方面加以说明：
——农牧业生产费用高、相对效益低、风险大，城乡居民收入差距大。与国内其他地区相比较，西藏农牧业突出地表现出“四低”，即：农牧业生产比较效益低、主导大宗产品质量低、产业化经营水平低、政府优化农牧业结构调控能力低，从而导致了西藏农畜产品缺乏竞争力，制约了农牧民收入的增加。同时，由于地处青藏高原寒带，降雨量少、无霜期短、复种指数低、土地相对贫瘠，要获得同样的产出，需种植更多的耕地，付出更多的物质投入和活劳动，造成生产费用水平较高。农牧业生产费用高、相对效益低、风险大，造成城乡居民收入差距拉大。2005年，西藏城镇居民家庭人均可支配收入为9431元，而农牧民人均纯收入2078元，二者之比为4.54∶1，大大高于全国平均数3.3∶1，是全国城乡居民收入差距最大的地区之一。如果不采取积极有效的措施，这种差距还有进一步扩大的趋势。
——基础设施较为落后。西藏地处青藏高原腹地，地域广阔，条件恶劣，基础设施建设十分落后。随着西部大开发的深入实施，特别是广播电视“村村通”工程、人畜饮水工程、乡村公路建设和农牧区电网改造等，农牧区面貌发生了极大的变化。据统计，西藏的公路里程已达2.5万公里，电力总装机达34万千瓦，邮电通信实现了县县通电话，并进入全国长途自动交换网，初步建立了适应市场经济发展的基础设施。我们应当看到，截止2002年底，全区共有村6119个，其中通电的村2488个，通邮的村3062个，通公路的村3977个，通电话的村609个，能收电视的村4155个，能够饮用安全卫生水的村1860个，分别占全区村总数的40.66 %、50.04%、64.99%、9.95%、67.90%、30.40% 。全区黑色路面不到4000公里，绝大多数乡镇不通公路，还有164个乡、1976个村100万人的用电问题没有得到解决。可以看出基础实施落后的状况仍然没有从根本上改观。
——农牧业基础较为薄弱，贫困面较大。为了缓解西藏农牧民贫困问题，政府安排以工代赈资金64亿元，用于建设基本农田185万亩，新增和改善灌溉面积970万亩，新建和改扩建公路4万公里，防治水土流失面积15.5万平方公里。但西藏农牧业基础薄弱，农业生产力水平低下，农业产业结构不尽合理，传统的农牧业和粗放的生产经营方式仍占据主导地位，农牧民收入和消费水平尚比较低，到2000年底，全区绝对贫困人口还有7万人左右。即使初步解决温饱的群众，还很不稳定，因灾、因病返贫现象十分严重，巩固温饱成果任务相当艰巨。[2]扶贫开发进入新阶段后，由于贫困标准提高，西藏在全国整体上属于集中连片的贫困地区，相对贫困人口总体规模很大，贫困发生率高于全国平均水平。同时，低收入家庭占有相当比重。同时，随着西藏农村发展，农村内部地区也在不断分化，一些区域贫困程度减轻的幅度较小，特别是21个边境县（与边境县紧邻地区）和藏北一些地区，农牧民贫困程度尚深，形成若干个贫困集中带，收入问题较为严重。
——西藏农村相当一部分农牧民居住和生存条件比较差。自实施西藏牧区草原建设和游牧民定居工程以来，西藏农牧民的居住和生存条件得到很大改善。据统计，西藏牧民总户数为15.5万户、总人数为85.42万人，已累计实现定居的有9.86万户、56.54万人。但在藏北、藏西北和藏东北一带牧区，仍有部分牧民处于逐水草而居、逐水草而牧的生产生活状态。西藏农村相当一部分农牧民居住和生存条件比较差，迫切需要解决。[3]
——西藏农村教育发展有待于发展。自20世纪80年代以来，政府对西藏农牧区义务教育阶段学生实行包学习、包吃饭、包住宿的“三包”政策，教育问题得到一定程度缓解，但由于西藏地处偏远、闭塞，人口素质低于全国平均水平，据西藏自治区统计局抽样调查资料显示： 2001年，农牧区共有劳动力101万人，其中：文盲或半文盲占农牧区劳动力总数的63.9%，小学文化程度的占33.0%，初中文化程度的占2.8%，三项合计，初中及以下文化程度的占农牧区劳动力比重高达99.7%，高中、中专及以上文化程度的仅占农牧区劳动力总数的0.3%。与全国相比，1998年全国人口平均受教育的年限为5.52年，而西藏只有1.81年，差距十分明显。[4]
——西藏农村医疗卫生发展比较落后。经过50年发展，到目前为止，全区医疗卫生机构达到1237所，床位6348张，卫生技术人员8948人，每千人口拥有的病床和卫生技术人员高于全国平均水平，大多数乡村建立了合作医疗机构。全区人均寿命由50年代的36岁增加到现在的67岁，人口由50年代的100万发展到现在的260多万人。但由于卫生医疗机构辐射范围太广，广大农牧民“看病难、吃药难、住院难”的“三难”问题仍然存在。[5]
——西藏农村文化欠账较多。在中央关心、全国人民支援下，藏民族文化遗产得到了全面继承和发展，文化事业取得了前所未有的突破，文化队伍基本形成，群众性的文化艺术事业蓬勃发展，文物保护和管理事业不断发展，已建成各类多功能群众艺术馆6座、县级综合文化活动中心37座、乡级文化站175座、村级文化室550余个。但与广大农牧民的日益增长的文化需要相比，西藏农村文化事业发展仍然显得很不相适应。[6][7]
二、西藏农村公共产品供给：关键是建立长效机制
改善农村公共产品供给，推动和谐社会建设，其核心问题是研究如何建立西藏农村公共产品有效供给的长效机制。
（一）增加西藏农村公共产品供给，改善农村公共产品供给结构
1.增加西藏农村公共产品供给，着力解决农村公共产品供给的有效性问题。从西藏农牧民生产和生活的实际出发、从国家财力出发，根据发展观的精神，针对西藏农村公共产品供给缺口问题，按照“多予、少取、放活”的方针，充分发挥政府的作用，不断转变公共产品供给观念，逐步健全西藏公共产品供给的体制、机制。针对西藏农村公共产品供给存在的问题，着力解决农村公共产品供给的有效性问题，即着力解决西藏农村公共产品的“可得性”和“可及性”。解决西藏农村公共产品供给的“可得性”，其目的是能够使其能够让不同地方的农牧民都能够有条件分享公共产品，公共产品覆盖面要实现公共产品供给和公共服务均等化。解决西藏农村公共产品供给的“可及性”，其目的是解决广大农牧民能够真正有能力分享农村公共产品供给带来的好处。[8]
(二)强化广大农牧民参与意识，提高西藏农村公共产品供给效率
1.构建西藏农村公共产品需求和需求偏好的表达和发现机制。建立农牧民需求与需求偏好的表达机制是最基础的机制，是从农牧民的角度出发，建立这样一个机制：农牧民的需求和需求偏好提供什么样的渠道表示出来，农牧民的需求和需求偏好用什么样的方式表达。只有建立这样的机制，才能做到农村公共产品的供给与农牧民对公共产品的需求相一致。建立农牧民需求与需求偏好的发现机制是从政府的角度出发，建立这样一个机制：与农牧民的表达机制相联系，通过什么样的渠道了解农牧民的需求和需求偏好，采取什么样的方式去发现农牧民的需求和需求偏好。实际上，这两个机制的实质是一回事，这是从两个不同的角度看而已：在农牧民眼里是表达机制，在政府眼里是发现机制。
2.构建西藏农村公共产品供给决策机制。从农村公共产品的性质出发，对不同性质的农村公共产品的供给方式和决策机制重新进行设计，在充分反应农牧民需求的基础上，探索有效提供农村公共物品的途径。针对目前西藏农村公共产品供给方式上采取“自上而下”和“局外人”决策问题，要建立西藏农村公共产品供给决策机制。作为一个完整的系统，建立农牧民需求与需求偏好的表达机制这个最基础机制后，一定程度上克服了公共产品供给方式上采取“局外人”决策问题，但公共产品供给方式上采取“自上而下”决策问题并不可能得到根本性改变，因此，要结合西藏农牧区的实际建立一个“自上而下”与“自下而上”相结合的决策机制。所谓“自下而上”，是突出农牧民的意愿和需求，而所谓“自上而下”，既是突出上级政府特别是中央政府对治理西藏的意图，同时又是对西藏环境和文化环境的尊重。此外，针对不同性质农村公共产品，即针对纯公共产品、具有较大公益性的准公共产品、纯社区公共产品，分别建立不同的供给决策机制。
3.构建西藏农村公共产品供需的互动整合机制。在分析农村公共产品供给和需求的基础上，研究实现农村公共产品供需均衡的互动整合机制。针对农牧民分散生产和生活的特殊性，有必要建立西藏农村公共产品选择的共识机制。在此基础上，需要特别关注的是：在建立农村公共产品供给过程中的利益再分配机制；在农村公共产品分享中的协调机制和监督机制。
（三）充分认识西藏农村的特殊性，建立和完善西藏农村公共财政体制
1.充分认识西藏公共财政的特殊性，建立公共产品供给的长效机制。西藏公共财政的特殊性表现在三个方面：一是要体现中央政府的“治藏要求”，中央政府的“治藏要求”又具体体现在历次“西藏工作座谈会”；二是要实现西藏农牧民的“生存必须”，即在恶劣自然环境和特殊的历史文化环境中农牧民生存需要；三是要实现西藏农牧民的“发展愿望”，即在经济全球化和内地经济社会加速发展进程中西藏农牧民利益分享。西藏特殊的区情，决定了西藏财政在农村和谐社会建设过程中，既要履行好公共财政的一般职能，又要履行有别于一般性的特殊职能。体现在公共财政体系建设和支持农村和谐社会建设上，其保障范围要求更广，保障标准要求更高，保障能力要求更强，支持力度要求更大，肩负着更加艰巨的历史使命，即重新构建公共财政支出体系，把应由政府提供农村公共产品和公共服务的责任承担起来，纳入公共财政保障范围，让公共财政的阳光更多地照耀到广大农村，让农牧民更多地享受到改革开放的成果。[9]
2.建立的、适应西藏社会经济发展需要的转移支付制度。受经济发展水平和层次以及特殊的自然和地理条件的制约，西藏公共财政职能要求高，自我积累和自我发展能力不足。长期以来，地方财政收入规模非常弱小，绝大部分财力来自于中央财政的补助；西藏市场体系不健全，市场主体发育不足，市场机制的作用难以发挥，经济社会发展离不开政府更多、更深地介入。[10]因此，建立科学的、适应西藏社会经济发展需要的中央对西藏的转移支付制度是根本。与此同时，我们也要看到，与上级政府对下级政府的规范转移支付制度尚有待健全，需要正确处理以下关系：一是处理自治区财政与县财政的关系，在现有基础上逐步加大财力下沉力度；二是处理县财政和乡镇财政的关系，保障基层政府运行，促进一部分公共产品和公共服务下沉由基层政府提供；三是处理乡镇财政和村级财务的关系，建立规范的资金补助机制；四是处理一般性与特殊性转移支付的关系，逐步减少特殊性转移支付的比重，相应提高一般性转移支付的比重。
3.建立财政涉农资金稳定增长的长效机制。通过调整财政支出的存量，同时把地方财政收入增量和中央财政安排我区的一般转移支付增量重点向农牧区倾斜，不断地加大对“三农”的投入，确保建设农村和谐社会有一个稳定的资金来源，提高支农资金占财政预算的比重，建立起财政涉农资金稳定增长的机制。据有关部门，“十一五”期间，西藏财政涉农支出要在“十五”的基础上，力争达到293亿元，占财政总支出比重的25％左右，比“十五”时期增长125％。
（四）完善西藏农村治理结构，完善非正式组织的功能
1.完善西藏农村治理结构,为和谐社会建设和公共财政打下基础。目前西藏农村和谐社会建设需要破解两个难题：一是农村和谐社会建设既需要基层政府推动又怕基层政府制造新的不和谐的难题；二是政府希望加大对农村的投入又怕投入不见效果的难题。破解这两道难题，就需要完善西藏农村治理结构。从构建农村和谐社会的角度，农村组织体系应该形成这样的格局：自治程度比较高的基层政府组织、村民自治的分社区组织和农民的跨越社区的非政府组织并存；正规组织和非正规组织的发展并存，小范围社区内的非正规组织与形成组织发展并存；经济实体型的组织和社团型的组织发展并存；单一功能的和多功能的组织发展并存；具有较强合作性质的自助主义组织和非合作导向组织的发展并存。有了多元化的组织体系，和谐社会的格局才有条件形成。同时，这些组织承担着提供某些公共产品和公共服务的职能。
2.完善非正式组织的功能，推动和谐社会建设和公共产品供给。非正式组织植根于西藏农牧区，在西藏这样特殊的自然环境和历史文化氛围中发挥重要作用。比如，由于西藏农牧民绝大部分信仰藏传佛教，寺院和宗教组织在维护西藏社会稳定和提供某些公共产品和公共服务方面发挥着特殊作用，它既有积极作用，又有消极作用。要引导藏传佛教与社会主义相适应、与建设社会主义新农村相适应。再如，农村合作经济组织在西藏农牧区也发挥着越来越大的作用。因此，将农村民间组织的构建与农村公共物品的供给、和谐农村的构建有机结合起来，并进行有效的整合，从而全面推进构建和谐农村的步伐。
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注 释：?
①杨明洪：《公共产品供给与新农村建设：一个新的理论分析框架》，《西南民族大学学报》（社会科学版）2007年第1期。
主要：?
[1]杨明洪．区域超常规发展论：西部若干民族地区的实证研究[Ｍ]．成都：四川大学出版社，2004．
[2]张 明，杨明洪等．西藏农村经济发展研究[Ｍ]．北京：中国藏学出版社，2006．
[3]施俊伟．科学认识构建社会主义和谐社会，全面推进西藏跨越式发展[Ｊ]．西藏发展，2005（6）．
[4]卢德生，巴登尼玛．发挥在西藏和谐社会建设中的重要作用[Ｊ]．西藏大学学报，2006（1）．
[5]王凤军．以“三个代表”重要思想为指导，全面推进和谐西藏建议[Ｊ]．西藏发展论坛，2005（5）．
[6]史云峰．加强制度建设，推动西藏和谐社会建设[Ｊ]．西藏发展论坛，2005（4）．
[7]李新年．我区经济社会和谐发展的探讨[Ｊ]．西藏农业科技，2006（1）．
[8]杨明洪．西藏农户经济演化特征：基于农村住户调查资料的实证分析[Ｊ]．中国藏学，2005（3）．
[9]陈富琼．提高党在西藏的执政能力 构建社会主义和谐西藏[Ｊ]．西藏发展论坛，2005（4）．
[10]杨明洪，张 强．论投资与西藏城镇经济增长[Ｊ]．财经科学，2005（6）．
