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关于制定《地震信息公开法》建议

来源：岁月联盟作者：黄妮妮时间：2010-08-12

摘要：2008年5月12日，在四川省汶川县发生了8级地震，城市坍塌，死伤无数。虽然国家迅速采取了救援措施，但是在地震发生前国家地震局却没有发出任何预警，更有官员辟谣的报道。我们是真的没有预报，还是没有发布真实预测信息？回想一下唐山大地震的漏报事件，对照下国外的灾害预报公开情况，我国的地震信息公布制度还不够透明，急待修正和完善。本文将从中国近代上几次大地震着手，就中国地震公开制度中存在问题进行分析，并对我国地震公开法提出一些建议。

　　关键词：地震；信息公开

　　Abstract : An earthquake happened in WenChuan province of China on 12th May,2008. The city almost be destroyed and has a huge casualty. However state has taken measures quickly , but the Seismological Bureau could not send out any warming before the earthquake , what's more some government official refuted the rumors about the earthquake, while the USA sent out the earthquake's information on Internet. We did not forecast really, or didn't announce the information. Recall the event which fail to report in Tangshan earthquake, contrast that abroad information makes condition known to the public freely, our country's information of earthquake insurance system is not transparent enough, waiting for being amended and being improving and perfecting urgently. This article will analyze the problems in the information of earthquake-insurance -system , send from some earthquakes in modern times of China, and give several suggestions to Chinese earthquake information publication law.

　　Keywords: earthquake; open the information

　　1 我国地震概况及地震信息公布制度简介

　　2 我国地震信息公布现行制度及其问题

　　2.1 我国地震信息公布之失败和成功的典型案例

　　2.1.1 失败的地震预报

　　汶川地震

　　唐山地震

　　2.1.2成功的地震预报

　　辽宁海城地震

　　四川松潘--平武地震

　　青龙奇迹

　　2.2 地震信息公布现行制度的问题

　　2.2.1国家对地震预测统一发布制度

　　2.2.2地震预报的上报制度

　　2.2.3地震信息公布

　　2.2.4对于公布地震预测信息的媒体限制

　　2.2.5 地震信息被归为保密信息

　　2.3 解决方法建议

　　2.3.1 政府监测与民间监测分离

　　2.3.2 地震预报上下级分离，但实行备案制

　　2.3.3地震信息全面公开

　　2.3.4 增加公布地震信息的媒体

　　2.3.5 将地震信息归于公开信息的范畴

　　3 《地震信息公开法》的必要性及立法建议

　　3.1 《地震信息公开法》的必要性

　　3.1.1 公民知情权的需要

　　3.1.2 地震可预测的需要

　　3.1.3 避免预而不报的必要

　　3.1.4 地震信息公开之责任承担的必要

　　3.2 立法建议

　　3.2.1 与群众相结合、土洋结合、群测群防的正确方针

　　3.2.2 "有震无震推定为有震"原则（宁可信其有不可信其无）

　　3.2.3 地震信息公布实行首长负责制

　　3.2.4地震信息公布方式：官方地震网和民间地震网各自自由公布

　　3.2.5 地震公布信息内容：地震前监测的各种数据，地震预报议案，灾后救援及损失情况，国家拨款、补贴及社会捐赠的数额和用途等

　　3.2.6谁预测谁公布。预案不必层层上报，政府预案只需报上级政府备案，民间预案只需报当地政府备案即可。

　　3.2.7地震信息公布媒体：新华社，以及地方有影响力的广播组织和报纸媒体。

　　1 我国地震概况及地震信息公布制度简介

　　国家地震局前任局长方樟顺指出，中国乃世界上"地震灾害最严重的国家"。其原因，主要是中国不少地区地质构造复杂，发生破坏性地震的可能性较大。因此，我国几乎所有的省、市、自治区在上都发生过6级地震，我国地震约占全球大陆地震的1/3左右，地震死亡人数约占全球的1/2。

　　新中国诞生后的40多年里，我国因地震造成的死亡人数已达27.6万余人，伤约76.3万余人，直接损失高达数百亿元。

　　据专家分析，中国从80年代后期开始，已经进入了一个新的地震活跃期。本世纪以来，我国共经历过四次地震活跃期，其中第四个活跃期(1966-1976)内，我国大陆地区共发生7级以上强震14次，其中的唐山大地震给我们留下了极其惨痛的回忆。目前的汶川地震表示着我国进入第五个地震活跃期。

　　我国是人口大国，经济高速，同时又是地震灾害严重的国家，政府相当重视地震的监测预测工作。为了防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障社会主义建设顺利进行，国家出台了《中华人民共和国防震减灾法》等一系列有关地震的法规。我国地震预测实行国家统一发布制度，地震监测机构受政府领导，任何组织和个人均不得擅自发布地震预测意见。

　　2 我国地震信息公布的现行制度及其问题

　　2.1 我国地震信息公布之失败及成功的案例

　　2.1.1 失败的地震预报

　　汶川地震。2008年5月12日在中国四川省汶川县发生了 7.8级大地震，后来改为8级地震。在这次地震发生前，没有任何预测信息的公布。甚至，在某些地区领导辟谣，坚持说没有地震，过不了几天大地震降临，整个灾区生灵涂炭。大地震后，余震不断，但是，地震局却能预报余震的时间和震级。这次地震活动到目前为止没有停止，损失没有确切数据，有估计损失近1500亿元，但是国家在积极预报和减少损失。

　　唐山地震。11976年7约28日凌晨3点唐山发生7.8级地震，242769人死亡，164851人受伤。在地震发生前，没有公布任何预测信息。30年后，唐山又奇迹般繁荣起来。当年的真相揭开，不是没有预测，而是地震局没有公布，结果24万多人冤死唐山。

　　2.1.2 成功的地震预报

　　辽宁海城地震。1975年2月4日，海城发生7.3级地震。极震区面积为760平方公里。伤亡人员总数为29579人，占总人口的0.32%，其中死亡2041人，占总人口的0.02%。海城地震预报的成功取得了巨大的社会效益和经济效益。据推测，如无预报，人员伤亡将达到15万人左右，经济损失将超过50亿元。

　　四川松潘--平武地震。1976年8月16日22时06分，地处四川省西北部的松潘、平武地区发生了7.2级地震。由于地震前地震部门曾做了中期和短期预报，并采取了人员撤离等积极的预防措施，所以人员伤亡较少。8月22日05时49分和23日11时03分，该地区又相继发生了6.7级和7.2级强烈地震。这次地震人员伤亡较少，据统计，死亡41人，重伤156人，轻伤600余人。

　　青龙奇迹。1976年7月28日，20世纪最惨烈的唐山大地震瞬间死亡24.2万人。但是，距震中约110公里的青龙县，虽倒塌房屋7千多间、损坏18万间，却仅有1人死亡。1996年"青龙奇迹"被联合国列为20世纪世界防震减灾的典型。这多亏了在唐山大地震的前一天，当时的县政府机构做出了全县人民紧急避震的决定，将地震损失降到最小。[3]

　　2.2 地震信息公布现行制度的问题

　　2.2.1 国家对地震预测统一发布制度

　　根据《中华人民共和国防震减灾法》第十六条规定，国家对地震预报实行统一发布制度。地震短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定程序发布。任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见，应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照前款规定处理，不得擅自向社会扩散。[1]

　　汶川地震前没有预报，导致死伤惨重。而在汶川地震之前确实却有很多预测。早在2006年，陕西师范大学的龙小霞、延军平等人写了《基于可公度方法的川滇地区地震趋势研究》，预测了2008年有强烈地震灾害信号。2006年，中国地震家耿庆国根据旱震关系提出中期预报，近年阿坝地区将发生7级以上地震，此报告在4月30日就上报给国家地震局了。甚至有些地震早在半年前就预测了此次的四川地震。但是，即使有了这些地震的预测，却没有获得国家地震局的重视，仍然没有发挥它们的预警作用。结果，地震局没有预测到地震，也不接纳其他学者人士的预测结论，这次大地震毫无预警地爆发了，导致伤亡惨重。作为国家统一发布地震预报的机构，对于地震的预测是负有谨慎义务的，在这方面有着相当重的责任。地震后，新闻媒体立马对地震局局长及较权威的地震工作者做了采访，地震局的解释是"在这次地震前没有任何预兆"。这跟唐山地震后国家地震局给的解释简直如出一辙。退一步想，震前的确没有任何预兆，那么，地震前没有预警也无可厚非，只要把地震后的救援工作做好就行。可是，在地震前，前几天、前几个月、前半年甚至更久，就有很多的地震学者、专家纷纷提出了自己的观点--藏北、四川在2008年会有地震，虽然他们的结论不完全一致，但是大致的地方、事件都是相近的，这难道是巧合吗？怎么这些人可以预测到未来的地震趋势，而地震局的专家却说毫无前兆？

　　2005年凤凰卫视针对唐山地震做了一期专题采访节目，名为"唐山地震二十九年祭"，请来了当年做出了唐山地震预报的地震科学家，揭露当年地震漏报的真相。当年没有发出震前预报并不是国家地震局说的"没有前兆"，而是地震局的一些领导没有重视群测点的预报意见。当年唐山地震监测网的很多群测点都发现了异常现象，他们是群众监测，技术手段比较简单，主要是根据地应力、地磁和土地电三方面监测。他们迅速上报预测意见，但是他们的结果与专业队的预测不一样，专业队没有发现任何异常，地震局的领导们认为群众监测点是业余人士，专业队的检测结果才应该作为主要标准。由于地震局的不重视，群测点的预测意见没有被采纳，所以结论是没有临震预警。

　　我们不能说地震局没有预测是错误，只是地震局有些官员的态度是错误的。周恩来总理提出了"群众相结合、土洋结合、群测群防"地震监测方针，可是地震局的有些官员根本不重视群测点的意见，认为他们不是专业人士，所以他们的意见也不够专业。这是多么让人愤愤不平。既然建立众多群测点，还形成了一个系统的地震监测网，却又不重视不认可监测点的意见，那还建这些站台干什么呢？杨友宸在1968年受命组建唐山市地震办公室，创建了唐山地区基层的各地震监测台、站、点，准确的收集了唐山地震前的资料。这么庞大的监测网，是多么不容易才建立起来。若果说就只有一家群测点有震前预报意见，不被重视还勉强说得过去，但是开滦矿场群的点、唐山二中、乐亭红卫中学等等很多加群测点都有地震的预报，这样都不被重视，我只能说是地震局人为的不负责任。唐山地震不是完全的天灾，更有相当的人祸成分。

　　再来看现在的汶川地震，依然是有很多的震前预测，可是国家还是没有公布任何的预警。从这个角度看，42年前的唐山地震和今天的汶川地震有着惊人的相似。这难道也是巧合？专业地震专家运用的是西方的预测方法，仪器都是先进的，没有发现任何的地震异常；而国内的一些地震工作者是运用"土"方法进行监测却发现了异常现象。唐山当时的群测群防的方式早已经被废除，不是那些方法不准，而是那些不是主流的监测方法，不够权威。也许，地震局的领导不公布非官方地震专家的预测意见，是因为他们的意见与主流监测意见相左，不被认为是权威、正确的意见；也有可能是地震局与政府商量，在官方专业人员没有预测的情况下，自己不敢采纳其他人的意见，以避预报地震而造成的社会动荡。也许，地震局的一些科学家与群测点的一些科学家的学术意见不同，为了维护自己的观点，所以不采纳群测点的意见。也许还有其他的原因。但是不管怎么说，人的生命高于一切，地震局的一些官员没有重视到这一点，这不仅仅是工作的失职，更是他们的职业道德、价值观有问题。在国家统一公布的制度下，地震机构的一些当权者滥用职权来维护自己的狭隘权益，掩护自己的失误，再继续下去，不知道还会误杀多少百万的无辜性命。废除国家对地震预报统一发布制度迫在眉睫。

　　2.2.2 地震预报的上报制度

　　根据《中华人民共和国防震减灾法》第二十六条规定，国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家破坏性地震应急预案，报国务院批准。国务院有关部门应当根据国家破坏性地震应急预案，制定本部门的破坏性地震应急预案，并报国务院地震行政主管部门备案。可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当会同有关部门参照国家破坏性地震应急预案，制定本行政区域内的破坏性地震应急预案，报本级人民政府批准；省、自治区和人口在一百万以上的城市的破坏性地震应急预案，还应当报国务院地震行政主管部门备案。[1]

　　依照现行法规，地震必须预报逐级上报，必须经过层层审批才能最终确定，耗时费力。若果出现利益问题，预案可能就被搁置。如果是短期临震预报，上报审批就完全是浪费时间糟蹋生命。

　　在早1976年唐山地震中，青龙县奇迹的出现不能不说是县领导的脱级预报公布的功劳。距唐山震中约110公里的青龙县，虽倒塌房屋7千多间、损坏18万间，但直接死于地震灾害的只有1人。青龙县科委主管地震工作的王春青参加群测群防交流会，是他将打地震的信息带会了青龙县。担任县委书记兼县长的冉广岐收到消息后，在上级政府还没有公布地震预报的情况下，冒着摘掉乌纱帽的危险，立刻召开了县委常委会议，决定公布地震预报信息。"可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当会同有关部门参照国家破坏性地震应急预案，制定本行政区域内的破坏性地震应急预案，报本级人民政府批准"，青龙县领导的做法实际是违法的，但是他们以人民的生命为主，不怕误报后人民的责骂，就怕不报却震了而对不住广大老百姓，于是青龙领导们顶住风险"擅自"公布地震预报，最后挽救了全县人民。[2]

　　2.2.3 地震信息公布

　　地震信息公布有隐秘的事实，尤其是灾情容易出现保守公布。唐山大地震事隔三年之后的1979年11月17日至22日召开的地震学会成立大会，才首次披露唐山大地震的具体亡人数。官方提供的死亡数字为242,769，其它数据或数倍于此。唐山地震是死亡人数第二的地震，仅次于2004年印度洋大地震。同时，青龙县奇迹也不是一开始就公布了的，唐山大地震20周年的前夕，也就是1996年的4月，青龙才被联合国的有关机构评选成为了"科学研究和行政管理相结合取得成效的典范"。实际上，早在1976年的8月20日，河北省科委就曾经发出过一份简报，第一次向外界披露了青龙成功地预防了唐山大地震的事实，但是，简报很快地被收回了。直到1995年，联合国的科尔博士来到北京参加世界妇女大会，才第一次得知了有关青龙的消息。第二年在获得了中国政府的批准之后，这位联合国的女官员亲自带队，在青龙进行了实地考察，从此，青龙的奇迹才逐渐地被外人所知道。青龙的成功预防，一直被压制不许公开，因为一旦公开，就等于告知天下，唐山大地震有巨大的人为责任。当局政府怎么愿意承认如此巨大的错误，又如何去承受这样的责任呢？

　　我认为，国家不公开地震真实数据有两点原因。第一是避免民众恐慌，维持政权稳定。若公布了全部的损失，尤其是很惨重灾难后的巨大损失，人民会担心物价飞涨、通货膨胀、股市下跌等，人民的生活都不能稳定怎么可能有心思工作、学习，那么社会将会瘫痪，发生暴乱，社会不安定，政府的权威也会遭受威胁。第二是滥用职权导致震后相关情况隐瞒。比如唐山地震后，青龙县的成功避震时间一直被隐瞒，就是当时地震局的当权者滥用职权的后果。当局者知道地震的发生跟自己对有关预报的视而不见有脱不开的干系，知道自己的过错有多么大，知道自己的责任有多么重，但是，他们也知道自己无法去承认这个错误，一个是自己根本没有办法承担这么大的责任，二是承认自己出错后会导致难以挽救的信任危机。于是，很容易就会有隐瞒地震信息的事实出现。

　　以上仅仅是对地震灾情的公布，这些还远远不够，应该对地震之前、之后的所有地震信息都予以公开。地震前的监测数据为什么不能公开呢？这些数据是地震预报的依据，将其公布更有利于监测地区人民群众了解自己生活的家园的地震情况，所有的信息都一目了然，这样可以增强应对地震的镇定心理，针对中长期地震的预测规划自己的生活计划，同时面对短期地震预测时更冷静，甚至可以提前防范。对于划归为多发地震带的地区，地震监测数据公布是理所当然的，那么对于非地震区域的地震监测数据是否也有公布的必要呢？

　　汶川地震爆发时，全大部分地区都有震感，甚至内蒙古都有感觉，可见这次地震的威力有多大。我所在的武汉市也有很明显的震感，这不得不让人担忧武汉市这个原本认为不可能发生地震的地区是不是也有可能发生地震。人们还是很想了解自己生活地区的地震情况的，可是由于处于非地震多发地区，平时疏于关注该区域的地震情况，现在想了解却发现根本没有日常监测的数据可以查阅。这样是不是给人们带来了一定的恐慌心理呢？每个公民都享有知情权，地震信息也不例外。地震监测是家在做，国家在管理，但是最终目的还是为了减少人民的灾难和痛苦，那么人民也应该有了解地震信息的权利，这是涉及到他们的切身利益的东西，同时，也是对地震监测工作起到很好的监督作用。

　　2.2.4 对于公布地震预测信息的媒体限制

　　目前，我国允许公布地震预报的媒体就是新华社。目前我国是统一发布地震信息制度，只由新华社公布也正常。但是，并不是每个人随时都能接触到新华社的报道。所以，当国家公布了地震信息，而有部分人还没有看新华社新闻时，国家虽可以免责，却达不到提前预警加强防范减少损失的目的。

　　2.2.5 地震信息被归为保密信息

　　《国家地震局科学技术保密细则》第二条罗列了科学技术保密范围：（一）国家批准的发明──主要是指发明申报书中规定的保密要点和发明权项。（二）可能成为发明的阶段性成果──指已有突破，但尚未完成，或已有实验室结果，尚未应用推广，但预计近期可能成为发明的项目；正在申报的发明项目。（三）国外虽有但系保密的其他重要科学技术研究成果──仿制外国产品，其关键部分未见报导，经过国内研制取得成功，或国外虽有报导，我们自己研制水平超过国外的项目。（四）国外没有或国外虽有但系保密的技术诀窍及传统工艺技术──大型精密仪器的关键技术、特殊制造工艺和实验数据。（五）涉及到国防军工和国民建设重大工程项目的有关地震科研工作；涉及到我国重要资源的有关地震工作。（六）未形成科研成果之前的强破坏性地震现场考察的各种原始资料。（七）未经发布的地震趋势会商意见的地震预测预报意见。（八）未经批准对外提供的地震观测台站坐标，某些观测数据等。[9] 其中专利、科研成果等不公开是为了保护权利人的利益，国外的、涉及军事经济的技术、科研不公开是为了国家利益，那么后面三种怎么说呢？未形成科研成果之前的强破坏性地震现场考察的各种原始资料；未经发布的地震趋势会商意见的地震预测预报意见；未经批准对外提供的地震观测台站坐标，某些观测数据等，这些都不能公开吗？

　　未形成科研成果之前的强破坏性地震现场考察的各种原始资料，就是应该公开。地震是世界的地震，我们不能只为了自己的科研利益考虑，还要考虑到世界人民的安危。公开各种原始资料，可以促进世界各国地震研究工作的交流和，只要有一个国家早点做出科研成果，那对全世界都是有利而无害的，我们还可以学习借鉴，这样不是比自己一个人闭门研究更省时间和精力吗？

　　对于未经发布的地震趋势会商意见的地震预测预报意见，只要是会议内容就应该公布。未经批准对外提供的地震观测台站坐标，某些观测数据，不用经批准就应该公布这些数据。这些都是基于维护公民知情权而应该做到公布的。商会意见、观测数据是民众了解地震情况的依据，这些都不能向公众公开的话，民众无法了解地震信息，不能及时做出有关地震时期的生活安排，而且不能做好预先的心理准备，地震来临时容易导致惊慌失措，不利于避难。再说，公开这些信息根本不会危害国家安全和利益。我以为，对这些信息采取保密措施可能是出于政府的谨慎，为避免错误的数据或意见外流引起不必要的社会恐慌。其实，政府大可放心，群众也是有头脑的人，懂得分析，错误的意见或数据总不会占主要部分吧，就像各种需要表达意见的文件记录一样，比如合议庭笔录，最后决定都是按照主要观点做出的，但是少数的不同意见仍然会记录在案。如果有些会商意见或观测数据跟大部分的意见或数据有出入，基于其数量上的小比例，其可信度也会降低。

　　2.3 解决方法建议

　　2.3.1 政府监测与民间监测分离

　　地震专家黄相宁说，今天中国地震预测预报的水平比唐山地震之前大幅度的下降。在80年代，地震局一次会议中将在唐山地震前的监测、甚至是海城地震前的监测中运用的"三土"方法，即土地电、土地磁、土应力全部废除，这些可都是在地震预报中发挥了重大且有效作用的群策方法，从那以后地震系统不展开这方面的手段进行地震监测。于是，现在形成了"地震不可预报"的思维模式。在唐山地震和汶川地震都有做出预报的地震科学家耿庆国分析，中国地震界形成这样不合理的局面：说地震不能预报的是科学家，说地震能预报的是骗子；科研课题一定要远离实际的才是聪明人，结合地震预报搞科研的是傻瓜。

　　为了防止地震局一些官员的不重视民间预测意见的情况再次发生，或者防止学术相争，应当分别建立官方地震信息公布机构和民间地震信息公布机构组织。国家地震局建立官方网站，科研机构建立自己的民间网站，各自公布地震信息。当然地震局系统的主流监测方法还是被广泛认可的，不然不可能成为地震权威。而事实证明，耿庆国，汪成民等地震专家研究方法也是有效可靠的，而且他们更重视"群策群防"。面对当前如此大的地震灾害，国家不得不再次重视地震预测的重要性。国家应该鼓励支持像耿庆国这样技术扎实、品德高尚的资深地震专家组织民间地震监测组织，坚持"与群众相结合、土洋结合、群测群防"的监测方针，继续中国的"三土"研究方法，并将其发扬创新。官方机构和科研机构分离，各自为地震事业努力，地震监测信息均独立公布。这样一来可以避免学术相争而引起漏报、误报事件，又可以化减国家统一发布预报的风险，避免一家错全部错的局面。

　　2.3.2 地震预报上下级分离，但实行备案制

　　鉴于青龙县经验，我们的地震公布制度可以实行上下级分离制度，地震预报不必层层上报审批，只需向上级政府备案即可。下级地震工作部门有地震预测信息，首先当然要进行紧急会商，确定地震预案，可以自行公布，但是必须报上级政府备案。因为下级政府地震工作部门的数据比较接近当地真实情况，其预案更有科学性和依据性，报上级政府备案是为了以后地震的监测、科研留下资料，不论是否成功预报。且地方政府自行公布更有利于地震前预防工作的开展。即使预报后没有震，地区的损失也会比较小。备案制更节省时间，尊重生命，鉴于青龙县、开滦矿场的低死亡率的经验，上下级政府预报分离制度的可行性高。

　　2.3.3 地震信息全面公开

　　公民享有有知情权，这是在宪法里面就规定了。地震信息公布不能仅限于日常的监测数据、地震预报意见的公布，还有灾后的救援情况、人员和财物的损失、国家财政拨款、社会各界的捐赠和使用情况等等，所有这些均应该实报。

　　灾后的救援，对灾区投入的物资、人力均应公开。即使是像汶川地震这样的惨绝人寰的灾情，在投入的救灾物资上，还是有人滥用职权而挪用。审计署6月12日在其官方网站发布了第1号《关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》，对截至目前审计发现的3起违法违规事件进行了曝光：河南省安阳县工商业联合会主要负责人擅自将27.11万元捐赠资金用于购买救灾物资,其中涉嫌以权谋私；中国工商银行绵阳涪城支行用"抗震救灾特别费"为本行职工购买名牌运动鞋；在一些地方发生涉嫌利用手机短信骗取赈灾募捐款的问题。这些人拿着别人的救命钱乱用，真是叫人痛心。审计署的公开文件做得很好，公开了灾后物资的审计情况，同时还监督各部门的运用物资情况，对贪污腐败行为毫不客气地公开出来，廉洁了我国的政府行为，对政府的物资分配也起到监督作用，树立政府威信。

　　在给灾区的拨款、补贴、捐赠等的费用的用途一定要公布。而且，除了政府办公所需的建设由国家规划、捐赠人声明资金用途外，其他的民用设施重建均应该由公民投票票决定资金的使用方式。捐赠资金是捐给灾区人民重建家园用的，它的使用权在于灾区的民众，政府无权据顶这些资金的用途和使用方式。

　　还应该注意，不能够只对成功预报的地震详细公开其情况，而忽略或隐瞒失败预报的地震情况。其实失败的地震预报地区的灾情更应该如实公布，有利于为灾区家园重建做基础，提醒地震工作者要更严谨监测或改进检测方法，促进我国的地震事业继续前进。。

　　2.3.4 扩大地震信息公开媒体

　　之前我们已经分析了统一预报的弊端，应该采取地震预测机构自行公布信息，所以同时也应该有相应的媒体公布。我认为，除了检测机构自己的网站外，应该给每个省市的最有影响的广播电台组织、报纸媒体等出公布权。在日常生活中，不是每个人也不会所有人随时在上网，只有通过民众平时接触最频繁的媒体渠道公布地震信息，才能确保公布范围的最大化。

　　2.3.5 将地震信息归于公开信息的范畴

　　地震信息，包括震前的监测、商会一直到震后的资助救援情况全部都是地震信息的范畴，都不应该属于保密信息，应该从《国家地震局科学技术保密细则》中明文删除，并归纳入应该公开的信息中去。

　　3 《地震信息公开法》的必要性及立法建议

　　3.1 立法必要性

　　3.1.1 公民知情权的需要。

　　公民知情权是公民基本权利。基于此，政府对地震信息应该做到全部公开，供百姓查阅。目前地震公布的信息仅限于预报，这是对公民知情权的损害。公布地震信息的内容很多，包括地震前监测的各种数据、预测意见、预案、灾情损失、灾后救援等各方面情况，将所有信息晒出来，有利于维护公民的知情权，激发公民的建言献策，更有助于地震检测部门的改进，促进我国地震事业。《政府信息公开条例》的出台，就对《地震信息公开法》的建立开了个好头。

　　3.1.2 地震可预测的必要。

　　在回顾30年前的唐山地震时，惊人的发现，原来在地震前早就有一批观察员发现了地震前兆并将预测意见上报。但是，国家地震局的领导却不认可预测意见，于是没有发布地震预警。灾难发生后，高级领导们直接以"地震不可预测""地震预测是世界性难题"等接口来推卸责任。所以才有"不能提前预测地震"一说。但是，地震确确实实的发生了，引起了社会和国家领导人的高度关注，面对国家惨重的损失和社会的舆论，地震局也紧张起来，在之后相当注意余震的预测及预警的发布，即便不能很准确的预测每次余震，但是为了减少进一步的损失，还是会公布预测结果。

　　这说明什么？其实地震是可以预测的。所谓的"全球性难题"意思应该是地震的精准预测很难，包括时间、地域、震级等。再退一步说，如果地震确实是不可预测的，那么地震发生前无预警也就算了。可是，为什么在大地震之后又可以预测众多的余震？而且余震的震级也不小。甚至还预测到震中在转移？不是不能预测地震吗?地震局又发布那么多的余震信息，是不是在自己打自己嘴巴呢?再者，在很多大地震前早就有许多的地震专家做出了较准确的预测，如唐山地震前的耿庆国、汪成民等人预测出唐山大地震，此次汶川地震前耿庆国、陈一民、龙小霞等专家据预测出了四川地震。所以，地震预测的信息应该公开。

　　3.1.3 避免预而不报的需要。

　　我国对地震预测信息管理得这么严格的原因之一就是担忧预报地震却不震的情况发生。若真的报震不震，则引起了社会恐慌，经济停滞，甚至民众对政府产生不信任感，那么国家的面临政府危机，进而动摇了政权的稳定，这就是政府最害怕的事。但是，不报，人们只能坐以待毙，等死，甚至死了都不知道发生了什么；报了，起码人们有逃生可能，仅仅是经济受点损失怕什么，人员没有伤亡才是最重要的。否则人都被震死了，想再埋怨震前没有预报都不可能了。所以，还是应该遵循老古话：防患于未然。

　　地震专家得出地震的预报意见，都不可能是很确定的预报结果。那么到底会不会发生地震？到底是公布这个消息还是不公布？若果公布后又没有震又怎么办？每个地震信息公开机构肯定都会考虑这些问题，尤其是政府更容易犹豫不绝，因为政府害怕造成社会动乱危机政权。我建议，以"有震无震推定为有震"为原则，宁可信其有不可信其无，人命关天，报总比不报好，防患于未然。

　　如何面对误报呢？民众肯定会怨声载道。虽然误报会引起一定的混乱和抱怨，但是，比起真的地震前无预警的等死要好啊。我们不妨将误报看做是一次地震演习。经济受到点损失不要紧，人命才关天，留得青山在不愁没柴烧，人权在任何时候都应该比追求经济利益要重要，人身无价啊。

　　那么如何减少误报呢？日本给了我们很好的解决方法。日本政府构建了一个自动地震预警。它是目前世界上第一个也是最复杂的国家级地震预警网络，可以在短短几秒内向全国发出警报。日本气象厅尽量避免误报，但还是有些不可避免。这取决于市民和信息的获取者如何去理解这些信息。如果火车收到这样的误报信息会减速，这个问题不是致命的，只要重新加速恢复到正常速度即可。但是，一个半导体生产得到错误的地震信息后会迅速停产，蒙受巨大的经济损失。解决这个问题的办法就是，工厂可以等待几秒，直到第二次警报信息确认后再关闭工厂。[5]

　　中国的科技实力和竞技水平与日本有差距，建立自动地震预警网络目前可能性不大。但是在面对地震预报时我们就可以学习日本人的经验，确定二次预报制度，以减少民众恐慌。二次预报制度主要是针对临震紧急预报而言，在地震前发出了预报，但是不知道是不是误报，人们可以等待第二次确定预报，然后再紧急撤离室内，这样对民众的损害会减小，尤其是对生产领域来说，二次预报无疑可以将经济损失减到最小。当然两次预报间隔不会很久，这就需要非常迅速的预警机制。这也是我国地震事业的努力方向。

　　3.1.4 地震信息公开之责任承担的必要

　　我国地震预测实行国家统一发布制度，但是对于误报、漏报地震的责任却没有明文规定，出现这些情况时政府或地震局有关领导一般都是一句话：地震是不可预测的，以此来推脱责任。这样的重大失误却没有法律规定由谁负责，该如何负责，简直是我国法律之大漏洞。

　　前文论述了我国应该分别建立官方地震信息公开机构和民间地震信息公开机构，对于其责任的划分也应当分别而谈。

　　对于官方地震信息公开机构的责任又应该划分等级。中央官方机构（如国家地震局）的漏报、误报，应实行总理负责制。因为国家地震局的地震预报意见是报国务院批准后向全国公布的，当然应该由国务院的最高领导人以身作则，承担其对全国人民的责任。地区的官方地震局信息公开机构的漏报、误报，实行首长负责制，理由同总理负责制。职责的明确划分，可以督促领导人更重视其职责，避免滥用职权现象发生。

　　对于民间地震信息公开机构的责任划分，应该在该机构设立时的章程或机构细则里面明确做出，基本上应该和官方的类似，比如应该实行主要决策人负责制。这样才能督促民间机构公开的地震信息谨遵事实、科学，一定要有严谨的态度，不得随意公布，避免造谣动荡社会安定。。

　　3.2 立法建议

　　与群众相结合、土洋结合、群测群防的正确方针；

　　"有震无震推定为有震"原则（避免害怕误报而犹豫不报现象）；

　　地震信息公开实行首长负责制；

　　地震信息公开方式：官方地震网和民间地震网各自自由公布；

　　地震公布信息内容：地震前的监测各种数据，地震预报议案，灾后救援及损失情况，国家拨款、补贴及社会捐赠的数额和用途等；

　　谁预测谁公布。预案不必层层上报，政府预案只需报上级政府备案，民间预案只需报当地政府备案即可；

　　地震信息公布媒体：新华社，地方有影响力的广播组织和报纸媒体。

　　参考文献

　　[1]　中华人民共和国防震减灾法[S]．

　　[2]　张庆州．唐山警示录[M]．上海：上海人民出版社，2006．