从汶川地震反思我国地震预报制度
来源：岁月联盟
时间：2010-08-12
关键词：地震预报 信息公开
Abstract:Wenchuan Earthquake in Sichuan Province, has brought us too much regret. Natural disasters can not be controlled, but the loss what the natural disasters brought about can be controlled. After the earthquake, the scholars and the public’s blame and criticism let us reflect .In addition to using technology to forecast natural disasters to prevent the damage, we should improve the earthquake prediction system with a view to preventing or reducing injuries .This article points out China’s earthquake prediction system’s defect from the fact that the failure of predicting Tangshan earthquake and the public opinion about Wenchuan earthquake. It focus on four aspects ---the concept of the earthquake prediction system, the basic principles of earthquake prediction, keeping the information of earthquake secret and the concentrated power of earthquake prediction, to state the deficiencies of the earthquake prediction. It puts forward some proposals of the corresponding reform hoping to enlighten he legislators to improve China’s earthquake prediction system.
Key words: prediction of earthquake open information
1． 问题来源
2008年5月12日14时28分，四川汶川发生8.0级地震。瞬间，大半个都在颤抖；那一刻，无数可爱的生命离开了我们。将永远铭记。但是，这次地震，我们没有得到任何的官方预报！
我们是不是真的对这个全世界公认的巨大天灾无能为力？这次地震是不是真的丝毫不可预测呢？从各种传媒信息中，我了解到，这次地震与其他地震一样，是有前兆的。很多人发现，一些敏感的动物震前都有异常反应。这不禁让我怀疑地震局漏报了此次地震。那么，在震惊、悲痛之余，我们是不是也应该有所反思呢？
我国有过地震"漏报"的先例。1976年唐山大地震没有预报，就存在巨大的人为责任。钱钢的《唐山大地震》，尤其是张庆洲的《唐山警示录：7．28大地震漏报始末》的调查报告，对此都有详细记载。看《唐山警示录：7．28大地震漏报始末》，令人十分悲愤。唐山地震前夕，有很多"预测"，像唐山第八中学、第十中学的地震监测点，还有开滦赵各庄矿等都相继发出震情预报，唐山自来水公司、电厂、钢铁公司、开滦煤矿的洼里、殷各庄、新城子、河沿庄变电站等地震监测网点，以及昌黎后土桥、陡河地震台等专业月台，也都发出临震预测报告，但全都被国家地震局忽视。甚至震前14天，唐山当地知名地震监测人员田金武等人还当着来考察的国家地震局副局长查志远等百名官员和学者明确预测说，"7月底8月初，唐山地区将发生7级以上地震，有可能达到8级。"现场有人问，"你说有一个大震在哪儿呢？"田金武说，"大地震就在脚下！"可是仍然未被重视。在震前9小时，当地监测专家马希融向地震局发出紧急"报警"，也是没有下文。唐山市"地震办"主任杨友宸还因"报警"要发生地震，惹怒领导，在震前三天，被送到"干校"改造，不许出来。结果地震局群龙无首，在地震发生前两天，任何数据监测都没有做！[1]
中国国家地震局局长陈建民2005年底在《科学与人文》上回答媒体提问时也不得不承认：唐山地震漏报是事实，地震前已出现异常现象也是事实。2006年，在纪念唐山地震30周年的节目中，和主持人张羽"对谈"时，陈建民也说："唐山地震实际上还是有前兆的。"
那么，此次汶川地震是否也存在漏报呢？很多评论都试图将地震预报的责任推向某个机构或者某些个人。事实上，发布地震预报是一个法定工作程序。这个工作程序规定在1998年12月17日朱镕基总理签署的第255号中华人民共和国国务院令公布实施的《地震预报管理条例》中。如果国家公务员在执行这个工作程序过程中没有发生任何违反程序的行为，那么没有人应该对事件的后果负责。程序正义大于实体正义！这是一个最基本的法治理念，只要程序执行没有违法，执行人不对后果负责，因为程序不是执行人制定的。
但这并非就说地震没有被预报是正确的。人民的生命和财产在毫无准备的情况下突然丧失，这无论如何都说不过去。我们在调查所有相关执行人员是否有违反《地震预报管理条例》的行为之外，更应该仔细阅读和理解《防震减灾法》和《地震预报管理条例》，看这个程序是否存在问题。
2.我国地震预报制度的现状
2.1《中华人民共和国防震减灾法》的相关规定
地震预报是当今世界的科学难题。在我国，地震预报的科学探索性和社会需求的迫切性之间，存在着尖锐的矛盾。地震预报是否准确所造成的正面或者负面社会影响，其效果是截然相反的。我国《防震减灾法》第十六条明确规定："国家对地震预报实行统一发布制度。"[2]
这项基本制度的主要内容是：
第一，地震预报统一发布。地震预报由国务院和省级人民政府统一发布，其他任何部门或者机构无权发布地震预报。这种制度设计是为了避免多渠道发布地震预报给社会造成混乱和不良后果。
第二，全国性的地震长期预报和地震中期预报，由国务院发布。省、自治区、直辖市行政区域内的地震长期预报、地震中期预报、地震短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府发布。长期和中期预报的目的是为国家规划和建设提供依据，为政府对本行政区域内的地震重点监视防御区和危险区作出防震减灾工作部署服务。地震短期预报和临阵预报分别是对3个月内或者是10日内将要发生地震的时间、地点和震级的预报。地震短期或临阵余波的发布，将对预报区所在地的政府和公众带来很大的影响。因为预报成功将可以避免或者减少人员伤亡，大大减少损失；而如果出现虚报，处理不当将会造成生产的下降，甚至引起社会混乱。因此，必须加强对短期和临阵预报的管理。
2.2 《地震预报管理条例》的相关规定
国务院《地震预报管理条例》对地震预报的程序作了更为详细的规定。依照条例，一次完整的地震预报要走三个程序：形成地震预报意见--针对地震预报意见进行专家委员会评审--发布地震预报。[2]
第一，地震预报意见的形成。地震预报意见形成的程序是：省地震管理部门负责组织全省地震震情会商会，并形成地震预报意见。市、县地震部门负责组织本地区的地震震情会商会，形成本地区的地震预报意见并向省地震管理部门报告。其他单位和个人可以根据地震观测资料和研究结果提出地震预报意见，但要向当地或上级地震部门或机构书面报告，不得向社会扩散。
第二，地震预报评审制度。地震预报意见形成后由省级以上地震管理部门组织专家对地震预报意见的科学性、可能性、地震预报的发布形式、发布后可能产生的社会、经济影响进行评审。对可能发生严重破坏性地震的地震预报意见，省级地震部门还要报经国务院地震工作主管部门评审后，才能向本级人民政府报告。但是在震情紧急时，省级地震部门的地震预报意见可以直接向省级人民政府报告。
第三，地震预报发布制度。我国对地震预报实行统一发布制度。国务院和省、自治区、直辖市人民政府是地震预报发布的权威部门，其他任何单位和个人不得发布地震预报。国务院发布的地震预报是全国性的地震长期预报和地震中期预报，省、自治区、直辖市人民政府负责发布本行政区域的地震长期、中期、短期、临震预报。已经发布地震短期预报的地区，如果发现明显的临震异常，在紧急情况下，当地市、县人民政府可以发布在48小时之内的临震预报，并同时向省、自治区、直辖市人民政府及其负责管理地震工作的机构和国务院地震工作主管部门报告。
该条例虽然清晰地勾勒出地震预报的"三部曲"，但往往到了地震预报阶段就遇到了现实的阻碍。
对于震情预测，各级地震部门每周都要集中专家会商，从地震学、地形变、地磁、地电、重力、地应力、地下水、动物异常等各个方面去判断，经常是"唾沫横飞"，莫衷一是。即使最后"投票表决"形成明确的会商意见，也肯定会写成"有发生几级以上地震的可能，但是也不排除不发生的可能"，然后向政府报告。[3]
在政府决策发布地震预报信息时，如果是拿一个模糊的预测意见，政府在决策时自然很为难，毕竟政府对地震预测这种技术含量较高的科学手段并不甚了解。政府部门是否选择向社会公布会基于多项考虑。如果因为预报不准确，造成公众对地震的恐慌，引发社会秩序混乱或大量迁移，地震发布部门会受到上级机关和公众的谴责。简而言之，就是预报的风险比较大。[4]如果一个预测的公布不再是完全基于科学观测的结果，而是综合考虑政治、社会、个人前途后的选择；那么它既不是科学的，也不是对社会负责的。
3.我国现行地震预报制度的缺陷
3.1地震预报制度宗旨的模糊性
首先，我们必须明确《地震预报管理条例》的宗旨是什么。地震预报的宗旨是最大限度地保护生命，还是最大限度地保护财产？当前的《条例》并没有明确指明这个指导原则，但从字里行间我发现这个《条例》的指导原则有最大限度地保护财产的嫌疑。《条例》在第三章第九条规定："地震预报意见实行评审制度。评审包括下列内容：……（三）地震预报发布后可能产生的社会、经济影响。"请问如果我们的指导原则是最大限度地保护生命，那么评估社会、经济影响该作何解？我并不是说最大限度地保护财产不应成为原则，但如果把生命和财产混在一起，我们必然面对一个极其困难的问题：一条人命值多少钱？如果我们说一条人命值30万，那么我们可以在因空报可能造成的经济损失量和潜在的生命丧失量之间进行""。但有人敢说一条人命值30万吗？看着那8个儿童惨死在一堆的照片，你如果还认为一条人命值30万，你的命我要了！
从法治的基本理念来讲，生命权是公民最基本的权利，生命权高于一切，它与财产、经济、社会秩序是不可互换的。缺乏对人的基本尊重和对人性的关怀是这个制度的根本缺陷，所以我们应当在法条里明确最大限度保护生命这个宗旨。
3.2地震预报的疑震从无原则
基本原则也是一项法律制度的核心，可以引导法律关系的主体在没有明确的法律规则指导的情况下，做出正确的法律行为。下面分析一下我国的地震预报基本原则。
根据《地震预报管理条例》地震预报分三步走：第一，形成地震预报意见；第二步针对地震预报意见进行专家委员会评审；第三步，发布地震预报。可以说，从第一步开始，就怀疑会发生地震。但是这个怀疑经过第二步形成预报意见，就是说并非所有的预测意见都会产生预报意见。然后进行第三步、第四步，每一步都可能排除掉一些。也就是说有关单位和个人提出的地震预测意见会经过三层关卡的筛选，只有那些符合要求的才会被发布出来。所以地震是否发布预报要达到一个标准，而对那些不符合这些标准但又有人怀疑的地震则被回避了。由此可见，我国立法上对地震预报采取的是疑震从无的潜规则。而就是这个潜规则使得地震预报机构在预报地震时慎之又慎，害怕承担错报的责任而不报。但是我们知道地震预报，是在一定事实的基础上对未来事件的估计和猜测，本身具有不确定性。这不同于既发事件，它是否发生了是一种客观存在，唯一的问题是人们可不可以认识到它。所以预报，即使证据再所谓充分，也是值得怀疑的。因而疑震从无的地震预报规则并不利于地震预报和饱和公民的权利。
3.3地震信息的保密
《防震减灾法》的第十六条规定："任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见，应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照前款规定处理，不得擅自向社会扩散。"
现在再看看我们的《条例》；那里面到处是"保密"。 《条例》第六条规定："地震预报意见不得向社会散布。任何单位和个人不得向国（境）外提出地震预测意见。"第十三条规定："任何单位和个人不得向社会散布地震预报意见及其评审结果。"《条例》的整个第五章都是规定如何惩罚向社会传播地震信息的人。
《国家地震局科学技术保密细则(试行)》第二条规定了地震科学技术保密范围，其中包括"未形成科研成果之前的强破坏性地震现场考察的各种原始资料、未经发布的地震趋势会商意见的地震预测预报意见。"这些信息是否应该列入保密范围呢？我想这个规定的初衷在于不想因为这些尚不确定的信息的公开造成社会恐慌。但是，我们知道，对于地震预报，目前世界上没有一个国家可以做到准确的预报，因此所透露的信息都是具有或然性的。对这些关系公民生命利益的或然性信息，公民是有知情权的，他们有权利获取这些信息以做好警惕和预防工作。
从上面的这些规定可以看出，关系到人民生命安全至关重要的信息被"垄断"了，这才是制造灾难的根源。 3.4地震预报权过于集中
接着我们应该讨论地震预报权的问题了！地震预报在是由相关规定，由统一的部门统一发布，这势必要经过层层关卡，一道关卡即使速度再快，也会浪费预报时间，况且是层层关卡呢，而早一秒与晚一秒，生命损失会相差千里。从《防震减灾法》来看，目前的地震预报体制刚性太强，并不利于充分发挥民间的科研力量。现在预报发布必须由省级以上人民政府来进行，但由于地震预报本身目前在上并没有过关，而政府对技术上的问题更没有科研人员了解。所以，过分刚性的地震预报制度反而增加了社会公众对地震预报不切实际的期待。
我们看一下日本的地震预报制度，据报道，日本从去年10月开始启动紧急地震速报制度。紧急地震速报，是指用地震仪器监测地震的初期微动，预报4级以上的地震发生。预报是通过电视等渠道进行的。在地震预报中，日本气象厅在部分区域实现了由电视等媒体发布，且随时更新。虽然数字在不断变动，可能造成一定的社会紊乱，但却给震中人们提供了宝贵的逃命时间，避免了流言、谣言，是值得肯定的。
反观中国的地震预报，总是滞后于流言、谣言之后，在汶川地震中，就流行这么一句顺口溜："专家叫蛤蟆不叫，可以一丝不挂地安心睡觉；蛤蟆叫专家不叫，务必全副武装地预备逃跑。"其反讽意味直指中国的地震预报制度。
3.5地震错报法律责任的规定缺位
纵观我国《防震减灾法》和《地震管理条例》，我发现其中并没有关于错报地震的法律责任的规定。
根据条例，其只对下列情况做出了处理规定：从事地震工作的专业人员违反本条例规定，擅自向社会散布地震预测意见、地震预报意见及其评审结果的，依法给予行政处分。 违反本条例规定，制造地震谣言，扰乱社会正常秩序的，依法给予治安管理处罚。违反本条例规定，向国（境）外提出地震预测意见的，由国务院地震工作主管部门给予警告，并可以由其所在单位根据造成的不同后果依法给予纪律处分。而在《防震减灾法》中更是没有关于地震预报的法律责任的规定。
根据法理，法律规则通常有严密的逻辑结构，对法律规则的逻辑结构的分析，法学界有不同看法，主要有二要素和三要素说 。但无论是哪种学说，法律规则都包含着制裁或是法律后果这一部分,但是在我国的地震预报制度中，却没有这一部分，显然是不符合逻辑的。
4.地震预报制度的改革
4.1明确地震预报的宗旨
首先，我们必须在地震预报制度中明确最大限度保护公民生命安全的宗旨，以使得每一位地震预报工作者在工作时，把优先保护公民的生命安全摆在首位，其次才能考虑、社会秩序等因素对地震预报的影响。
4.2建立地震预报的基本原则
如前所述，政府在地震预报时经常由于担心承担错报的风险而行为保守。对此，我们应建立有震无震推定为有震的地震预报基本原则，来指导政府在地震预报时的行为导向。宁可相信地震发生的可能性很大，也不要抱侥幸心里。因为如果监测到可能发生地震，但由于种种压力，担心报错导致承担责任等等而不进行预报，一旦地震发生，它所带来的灾难将是毁灭性的，将会有无数的生命在预报者的侥幸心理下丧失。尽管报错，会造成一定的社会经济损失，但是与生命相比，就显得微不足道了，在经济利益与生命的面前，我们永远只能优先选择生命。况且，即便报错，我们又何尝不能把它当作是防御地震的演习呢？将其作为培养公民面对突如其来的灾难的稳定心理的一次演习，作为培养公民面对灾难采取应急措施能力的一次演习！
4.3地震信息公开
在明确了宗旨和指导原则后，就产生了第二个问题：怎么去保护生命？我认为，这个问题的最佳答案应该是：给人民实施自我保护的前提。而这个前提就是公民行动的自由，以及与人身安全有关的信息公开、透明，即公民对危害自己生命的信息有充分的知情权。
因而政府应当给予人民行动自由及行动所需要的信息。所有主客观信息都不应当保密。包括所有震前现象的客观信息、所有如专家意见的主观信息必须全方位向人民透露。不但专家的汇总意见必须向人民透露，不同观点的专家意见也必须同时透露。这才是真正意义上的信息公开。是的，这可能会产生经济损失，但政府没有必要承担这个损失，完全可以由人民自己来权衡。给人民所有相关信息，让人民自行选择最佳的自我保护方式。正确处理科研成果公开与政府决策地震预报公开的关系。应该该将他们由两个不同的部门来行使。对于地震信息及科研成果由专门的地震信息公开部门来行使，不受上级行政机关的干涉，独立地、负责地发布相关信息，具体规则如下：
1.信息公开的主体。信息应当由负责检测地震的国家地震局和各级地震局进行公开。
2.信息公开的对象。信息应当首先向地震可能发生和受影响地区的社会公众和人民政府发布，再向上级政府和其他社会公众发布。
3.信息公开的方式。信息公开应当采取实质公开制度，不仅要求地震预报部门对外公开，并要收到实质的效果，即信息公开对象应当收到并知道这些信息。对于通信发达程度不同的地区可以采取不同的公开方式。特别应当注意对通信落后地区的信息公开，人民政府应当协助，确实通知到每一个人。
4.信息公开时间。必须以任何通信方式的最快方式进行公开，不得拖延。
5.信息公开部门发布有关信息后，人民政府可以据以采取相应的行政措施，以减少灾害发生可能造成的损失。社会公众也可以据以采取自我保护措施。
4.4地震预报权的分离
鉴于我国目前的地震预报权统一集中于省级以上人民政府，并不利于即时发布地震预报信息，特别是对于短期和临阵预报，过分刚性的预报制度，更是不能为公民采取急救措施提供宝贵的时间。借鉴国外的相关做法，改革我国的地震预报权归属，势在必行。我们应当让地震局的专家承担预报的把关人，在地震预报信息上报政府的同时通过媒体向公众预报，即使预报失误，只要属于技术方面，就不应追求地震局的责任，其它方面，如恶意预报、迟报就应追求其责任，虽然预报失误会引起社会部分骚乱，但骚动所造成的损失成本，依然比漏报甚至不报造成的损失成本低得多，尤其是生命成本。
对于政府在决策地震预报时，应当将其决策结果公开，具体规则如下：
1.政府在收到地震局的有关地震信息时，应当立即召开会议进行商讨。
2.政府在决策发布地震预报时，应当将与会人员的意见都记录在案。
3.政府应当及时向社会公众公开会议商讨结果，并将与会人员的肯定与否定意见都予以公布。
4.5地震预报错误的法律责任
法律责任是保证行为主体正确、严谨履行职能的重要保障，因此，对地震信息公开及地震预报错误的行为应规定相应的法律责任。
1.应当公开信息而没有公开，并造成损失的，地震信息公开部门承担相应的责任。但是，纯因为技术原因未报的除外。
2.人民政府阻挠信息公开，并因此造成损失的，人民政府承担相应责任。
人民政府收到地震预报信息，不采取任何行政措施，导致灾害发生后，损失在本应采取相应的措施进行预防的基础上扩大的，应就扩大的损失承担责任。
3.第三人阻挠信息公开，并因此造成损失的，承担相应责任。
4.纯因为技术原因造成错报而产生损失的，地震预报部门不承担责任。
5.人民政府或者其他有影响力的部门或者个人对已发布的信息进行没有根据的"辟谣"，因此造成损失的，"辟谣"者应承担责任。
5.结语
综上所述，本人从明确地震预报的法律宗旨、指导原则，地震信息公开，，地震预报权的奋力及地震预报错误的法律责任这五个方面提出了对地震预报制度的改革建议，希望政府及有关部门将生命权的理念至于首位，切实做好地震预报工作。并期望我的建议能给立法者以启示，完善我国地震预报制度，将地震灾害带来的人身和财产损害降到最低。
[1] 张庆洲. 唐山地震警示录[J]. 中国铁路文艺，2006，(02).
[2] 金祖彬. 《中华人民共和国防震减灾法》基本内容介绍(续四)[J]. 城市与减灾 1999, (02).
[3] 罗灼礼,王伟君. 地震前兆的复杂性及地震预报、预警、预防综合决策问题的讨论--浅释唐山、海城、松潘、丽江等大地震的经验教训[J]. 地震, 2008,(01).
[4] 沈繁銮. 地震预报中的心理影响[J] 地震，2000,(03). .
