论互联网对公民非制度化参与的影响及对策

　　一、互联网对公民非制度化参与的影响

　　1、互联网拓展了公民非制度化参与的途径。

　　互联网拓宽了政治系统与公民之间信息交流的渠道，有利于公民自由表达自身的愿望和要求，促进公民与政治系统的沟通，促使政治系统提高自身运行的透明度，消除公民对政治系统的神秘感，减少公民不理智的、过激的政治行为。但互联网作为公民非制度化参与的重要载体和工具，在其拓展了公民非制度化参与途径的同时，也给政治系统的有序运行造成较大的冲击。一些别有用心的个人、组织利用互联网散布各种虚假消息，捏造各种政治谣言，恶意攻击党和国家领导人以及党和国家的大政方针，故意扭曲各种社会事件，恶意篡改政府网站内容，制造不利于政治稳定、和社会发展的危机。同时，他们还利用先进的信息技术，制造各种电脑病毒攻击政府信息数据库，破坏政府的建立和电子政务的发展，甚至通过互联网进行一些“电子投票”和“网上调查”，组建各种形式的“电子政党”或“电子院外集团”，影响社会大众的政治态度和立场，对政府施加压力。

　　2、互联网提高了公民非制度化参与的能力。

　　与其他传播媒介相比，互联网能够使信息传递不受时空阻碍，不受政治控制，开创了信息多元化传递和言论自由的新局面，使公民表达自身利益诉求和政治主张所受到的制约大为减少。而且，互联网使公民非制度化参与的成本和风险大大降低，只要有一台联网的电脑和一定的技术就行，政治行动“变得如此轻而易举，以至于没有什么、再没有什么规模太少或太涣散的事业”。[2]P338-339因而，互联网提高了公民非制度化参与的效率，降低了公民非制度化参与的成本，从而提高了公民非制度化参与的能力。

　　在公民非制度化参与的过程中，某些破坏分子利用互联网的开放性来进行大范围、跨地区、有组织的非法活动；利用互联网的瞬间性来提高非制度化参与的效率，掌握事态的最新发展、政府的最新立场和社会大众的反应以改变行动方案，力求最大限度实现自身的利益和目的；利用互联网的交流多元化来进行社会动员和资金筹集，从互联网丰富的信息资源中寻找非制度化参与活动的合法性；一些别有用心的个人、组织甚至与反华势力、分裂势力、恐怖组织、非法宗教势力相勾结，听从他们的指导，执行他们的命令，为他们干预中国内政充当工具。由于互联网在不同地区的发展并不均衡，公民在获取和支配信息方面的能力是不完全的，掌握信息霸权的少部分人只要在网络上摆开讲坛，就可以获得一定的支持和影响，而且发布信息的可匿名性大大降低了公民非制度化参与的成本和风险。

　　3、互联网扩大了公民非制度化参与的影响。

　　“互联网络的扩张几乎在各个方面都成为国家政治控制的‘克星’，它正以自己的节奏改变甚至摧毁传统意义的政治控制机器，影响公民的政治参与。”[3]P68-71在互联网大规模发展之前，政府可以通过掌握传统传媒对公民参与进行有系统和有步骤的舆论导向，对公民非制度化参与的信息进行严格筛选和过滤，防止危害政治系统安全的信息散布和传播，将其有效地控制在某一区域、某一时段或某一群体之内。互联网在深刻改变人们思维、行为和生活方式的同时，也在改变着公民非制度化参与的实现形式：

　　首先，互联网的开放性、自由平等性及瞬间性使得非制度化参与的信息能够在短时间内实现低成本和大范围的传播。在互联网上，任何人都可以通过制造网页、电子邮件、新闻组、虚拟社区、网上、电子公告栏等形式传递和扩散信息，而无须政府的批准、审查及修改。因此，政府已无法有效控制公民非制度化参与信息的传递，这就增加了公民非制度化参与的影响。

　　其次，网络交流多元、直接表达及瞬间互动等特征使得国家对舆论的控制变得更加困难。在多数人难以形成共识的信息社会背景下，组织严密且得到整合的少数派权力就会被充分凸显出来。“以那些能最有效地动员自己特殊利益的群体的人为特征的时代即将到来，少数派的否决代替了多数派的否决”。[4]P255

　　再次，在互联网这个全新的、平等的、没有强权和中心的虚拟空间里，公民的网络行为很大程度上取决于他们的价值取向、政治意识和利益诉求，互联网按照不同的主题一次又一次地对参与者进行细化，并通过多种多样的电子方式将某些具有共同兴趣、价值观和利益的公民链接在一起，由于利益表达和聚集更加自由，这些公民在互联网上的交流及组织活动相当容易实现，在频繁的交流中，一些不利于政府统一舆论和政治控制的信息、价值观、政治倾向得到进一步强化，对政治系统的有序运行产生影响。

　　二、规范公民非制度化参与的对策

　　互联网并没有对公民非制度化参与产生根本性的影响，它改变的只是公民非制度化参与的形式和手段。因此，网络时代规范公民非制度化参与的关键在于通过制度创新，将公民非制度化参与纳入制度化的体系内。

　　1、以制度创新为动力，加强和完善社会主义民主法制建设。

　　（1）构建多元利益表达机制。

　　“制度是决定因素。”[5]P308我国目前形成和存在不同的利益群体，各群体之间存在矛盾性的利益差别，其利益表达意愿和政治参与意识日益强烈，政府应鼓励建立适合不同利益群体的社会团体和社会组织，并通过组织的力量和制度的渠道规范公民利益表达和政治参与行为，通过制定和完善相关法律法规和政策，对他们的利益表达和政治参与进行法律保护，使其具有合法性，尤其重要的是要形成非强制性的多元主体参与机制（如代理表达，即利益集团将自己的代表推进有关政治机构，代表本集团进行利益表达），将公民的非制度化参与纳入制度化的体系内。

　　（2）加强现有公民制度化参与机制建设。

　　坚持和完善人民代表大会制度，对选举制度中不够完善的地方进行调整，正确处理好党和人民代表大会的关系，确保人民代表大会的宪法权威和最高权力机关地位。进一步加强各民主党派和无党派人士在国家政治生活中的作用，充分调动他们的积极性，进一步完善基层群众民主自治制度，充分发挥其在自我管理、自我、自我服务等方面的功能。

　　（3）加强法制建设，使民主制度化、法律化。

　　充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利，用宪法和法律来保护公民的民主权利并约束其非理性行为。就公民的民主权利而言，我国宪法规定，公民有言论、出版、集会结社和游行示威的自由。这些都是公民利益表达的途径和参与政治过程的有效方式，但在现实生活中，一旦使用不当，就可能对政治稳定和政治发展造成破坏。这就需要国家制定出具体详细的法律法规来进行规范和引导，使公民行使政治权利时有法可依，有章可循，理性有序。

　　2、加快电子政务建设步伐，拓展公民制度化政治参与渠道。

　　各级政府要用战略的眼光来看待网络参政，加快电子政务建设步伐，把网络行政与转变政府职能有机结合起来，拓展公民制度化政治参与的渠道。

　　（1）构建完善的政府信息。

　　政府信息网络是一个基于最新网络技术、覆盖广大地域的宽带多媒体的综合信息网络，是一个一体化的公共信息网络平台。一个完善的政府网络能为公民网络参政奠定良好的硬件基础。自1999年“政府上网工程”在全国启动以来，到2000年底，这项工程已覆盖70%以上的省直厅局，100%的地市政府和40%的县级政府，到2001年底，以gov.cn注册的政府域名达到5846个，占cn下域名的4.6%，全国绝大多数县级政府都有了自己的网站，一个全国性的政府信息网络已经初步建成。[6]p9

　　（2）加强政府数据信息库建设。

　　在政府网络建立后，政府就要建立各类数据库，汇聚各类信息。信息分两种：一种是政府内部信息，即各种与政府相关的、法规、政策、方针，各部门的职能、任务、运行程序等。另一种是与政府职能有关外部信息，主要包括公民对系统的要求、对政治过程的参与、对政治事件和重大决策的回应等。网络信息使政府部门能够及时捕捉外部信息，加快政府内部信息的增容、流转、处理、协调和共享。尤其是当有重大公民非制度化参与事件发生后，政府要及时通过网络收集各种相关信息，进行有效的整合，形成信息数据库，作为解决和控制该类非制度化参与及相关非制度化参与事件的重要依据和指标。

　　（3）有效应用信息数据库系统，推进政务公开。

　　在网络上，简单的信息封堵是不起作用的，与其花大力气去屏蔽各种站点，还不如集中力量去减少黑箱操作，增加政治透明度，主动提供各种信息，并采取针对性的措施，不断提高政府在公民中的可信度和权威性。当政府成为可信的代名词时，政治谣言就会不攻自破。[7]p199因此，有效应用信息数据库系统，推动政务公开，建设诚信政府，就成为治理公民非制度化参与的重要方法。

　　有效应用信息数据库，政府需加大信息公开力度，大力推进政务公开。政府要设立自己的网站及主页，向公民提供各种非保密性的政府信息检索服务，这些服务必须包括四个方面：一是介绍政府的结构、职能及运行程序；二是发布政府公告及各种政务信息；三是宣传国家的路线、方针、政策及各种法律、制度及法规；四是提供行政活动及公民所关心的重大社会事件的最新进展。对于重大事件和热点问题，政府处理和行政运行过程的信息公开要尽可能地详细，人大代表候选人的背景材料、某项重大工程的提议和决策、重大刑事案例的侦查和审判等以前讳莫如深的、而公民又很感兴趣或与某些公民利益密切相关的信息，政府网站都应该及时准确详细地公开，特别是突发性的事件发生后，只有信息透明、公开、准确、及时，才能够有效地控制政治谣言的发生和传播、引导社会舆论的走向、遏止公民非理性行为的发生。

　　（3）加快政务建设步伐，强化政府与公民之间的互动。

　　加快电子政务建设步伐，强化政府与公民之间的互动是拓展公民制度化网络参政的重要渠道，是控制公民非制度化政治参与的关键所在。

　　一是政府网站及时有效地收集和公布信息，同时对相关信息进行及时反馈，这在上文中已有详述。

　　二是建立网上社区，在重大政策出台前，引导公民在网络社区中讨论，举办“网络听证会”，呼吁公民积极参与，尽量整合不同利益诉求。政策主体在政策制定时可以通过互联网来分析各种利益要求，兼顾各方利益，真正做到决策民主、、公开、公正。在政策执行中可通过互联网加强监督，克服政策执行偏差，防止政策失灵。利用网络组织公民对政策进行评估和反馈，在某项政策执行后，进行网上“民意测试”，根据情况及时对政策进行修改，提高公民的网络参与效能，提高政策的效度和信度。

　　三是在政府网站上设立专门的投诉、举报、打假信箱。政策主体自利行为是引发公民非制度参与的重要原因，部分官员的官僚作风和贪污腐败现象严重损害了政府的权威和形象，影响到政治统治的合法性。政府可以通过建立统一的电子邮件系统，用电子邮件来代替传统的信件或信访参与形式，以便适应时代要求，加强信访工作，监督政策主体的行为，保护举报人的合法权益和安全，有效引导公民进行利益表达和政治参与，提高公民制度化参与能力。

　　四是利用网络技术改革政府运行方式，建立一个集电子邮件、语音语言和传真为一体的统一信息系统，进行电子人事行政、电子计划管理、电子公路监管、电子税务、办公自动化、电子采购等，提高政府效率，为公民提供便捷的公共服务，更好地回应公民利益要求。

　　3、加强网络安全管理，规范网络行为，坚决打击利用互联网危害社会稳定的非制度化参与活动。

　　（1）引导公民树立正确的网络参政观，培养制度化参与型公民。

　　当前公民的政治素质和法治观念较以前有较大提高，但离制度化参与的要求仍有一定差距，政府要有针对性地加强公民对网络知识和网络参政技能的，增强他们的法制观念，提高他们的网络参政能力。通过电视、电台、报刊、网络等媒介加强公民与政府的沟通，对公民进行网络教育，使公民认识到自己的权利和义务，树立政治参与的责任感和义务感，提高政治系统的社会认同程度，增强公民制度化参与能力，减少和消除公民非制度参与行为。

　　（2）加强网络信息安全技术的研究和开发，确保电子政务的安全。

　　我国目前互联网建设还存在不少安全隐患，这为一些破坏分子利用互联网进行非制度化参与提供了机会。政府必须高度重视网络信息安全技术的研究和开发，认真研究其对政治系统的影响，加大资金和人力的投入，重视安全防卫技术的创新和开发，确保网络活动特别是政府信息网络的安全性。要利用先进的信息技术，对恶意攻击国家领导人及国家路线、方针、政策的信息，破坏社会稳定、民族团结、国家统一的信息进行有效地过滤，净化网络空间、加强网络安全。开发和安置更有效的过滤软件和技术是当前加强网络安全、规范网络行为的重中之重。

　　（3）建设和完善网络参政的制度体系。

　　政府要加强对利用网络进行公民非制度化参与活动的控制力度，建立完整、统一的制度体系，通过规范网络参政，严格控制公民的网络政治行为。1996年以来，我国先后制定了《公用机互联网国际联网管理办法》，《互联网信息服务管理办法》，《计算机信息网络安全保护管理办法》等，但这些法律法规很难适应互联网急剧发展的要求，一些法律条款严重不符合实际情况，可操作性不高，建立一个完整的、统一的制度体系是非常必要的。这一制度体系的构建，要教育和引导广大人民群众正确通过网络参政，努力将其纳入制度化体系之中；要对公民利用网络所进行的非制度化参与行为（如散发政治谣言、攻击政府网站、危害网络安全）在法律上进行界定，大力培训网络执行人和网络警察，坚决打击那些严重影响社会稳定、政府权威和法律尊严的网络非制度化参与活动；要对少数人和组织所操纵的，特别是由反华势力、宗教势力、分裂势力所主导的网络非制度化参与行为进行坚决打击。

　　参考：

　　[1]中国互联网络信息中心.2004年中国互联网络调查统计报告.

　　[2][美]比尔·盖茨.未来之路.北京：北京大学出版社，1996.

　　[3]李永刚.网络扩张对后发展国家政治生活的潜在影响.战略与管理,1999(5).

　　[4][美]莱斯特·瑟罗.资本主义的未来.北京：中国社会科学出版社，1998.

　　[5]邓小平.邓小平文选：第二卷.北京：北京人民出版社，1983.

　　[6]杨霞.论电子政府信息公开的问题及对策.秘书之友，2003（11）.

　　[7]刘文富.网络政治——网络社会与国家治理.北京：商务印书馆，2002