城乡一体化社会保障模式初探
内容摘要：我国是一个人口大国，全国总人口的80%是人口，然而作为社会“减震器”和社会公平“调节器”的社会保障制度实施却长时间内只是关注于城镇居民，对占人口多数的农村居民投入很少。要建设好现阶段在我国农村社会保障制度体系，就应以政府为主导，多渠道筹措资金，不断完善和普及合作医疗制度，同时，各地应结合实际情况不断探索新思路，尝试新方法。
关键词: 社会保障; 社会转型; 农村社会保障; 一体化
一、农村社会保障的定义
农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金，根据国家的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受灾害者、收入低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济的一种制度。
二、现阶段我国实施农村社会保障制度的必要性
（一）现阶段实施农村社会保障制度是维护社会稳定的安全网
社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切在失去劳动能力或工作岗位之后的劳动者给予救助，满足其基本生活需要、消除其不安全感、来维护社会稳定。当前，我国农民经常面临自然灾害、市场风险等不确定因素，这些不确定因素的存在，很可能就导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。因而，现阶段大力建设农村社会保障制度是促进农村经济发展、稳定农村社会的一道重要防线。
（二）实施农村社会保障制度是实现全社会公平的调节器
在市场经济条件下，收入分配制度与竞争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等。为了解决这一社会问题就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各项措施对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾。
（三）建立农村社会保障制度是发展市场经济的必然要求，是实现资源优化配置的一种手段在市场经济条件下，激烈的竞争必然会使部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。有了基本生活保障，农民不再因生计问题而去破坏森林植被，围湖造田，从而会有利于农村生态环境和自然资源的保护。同时，通过社会各方面筹措的农村社会保障基金可以通过合理的方式投资于农业生产，缓解农村资金紧张的矛盾，对农业生产起到积极作用。
（四）建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，我国被征地农民人数越来越多，农民工队伍不断壮大，纯农户逐渐减少，农民分化加剧，人口流动增强，新型劳动力就业市场逐步形成。这就要求社会保障制度适应新的形势需要，不但要求城市社会保障制度扩大覆盖面接纳进城农民工，而且也要求尽快建立并完善农村社会保障制度，为广大农村居民提供基本生活保障，并且随时接纳返乡农民工的转保。因此，加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是经济社会持续发展的内在要求。
（五）建立和完善农村社会保障体系有利于中国人口政策的持续实施
当前，我国计划生育工作已经取得了举世瞩目的成绩，然而目前的农村社会保障体系的缺失使农民在年老丧失劳动能力后，基本生活没有了保障，就迫使他们通过多生孩子来强化家庭保障。
三、农村社会保障现状和面临的问题
（一）现阶段农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大我国有80%的居民住在农村，但农村始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，2004年已达3.21/1（资料来源：国家统计局）。2002年底，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。
（二）市场经济的发展不断打破传统农村集体、家庭和土地等故有的保障形式空间，使得农村公共福利事业发展缺乏主体在计划经济下，国家对农村社会保障只进行适当投入，大部分主要依靠集体和家庭投入，土地作为稳定性高的一种保障手段得到充分利用。但随着市场经济的不断深化，集体、家庭和土地等传统保障手段的功能受到大大的削弱。实行计划生育政策以来，独生子女增多，农村家庭规模缩小，家庭社会保障功能不断弱化。再者，随着非农就业机会开始增加，农村人口尤其是青壮年大量外出，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能也趋于下降。与此同时20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，更加重了农村的养老保障任务。
（三）现行的社会保障体系不健全，管理不完善
目前，农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。
四、实行城乡一体化社会保障模式的必要性
随着农村经济发展环境的逐步改观, 在保障项目上应该逐步扩大城乡以养老保险、医疗保险为主的基本保险覆盖面, 建立个人储蓄性保险机制, 并通过代际继承的激励手段提高参保人的积极性, 实行自主缴费、财政补贴、代际传递。同时按被保障对象所在职域和地域的不同划分多层次、多结构的保障内容, 并通过建立信息化平台将二者有机结合, 体现被保障对象的权利义务对等性和公平效率性。对于社会福利和社会救助则应体现城乡居民的平等性, 具体实施可采用地域性保障。目前我国属职域性保障的主要表现为城镇职工的社会保障, 属于地域性保障的主要是农村居民、城市无固定收入者及家庭妇女的社会保障。此外, 城乡最低生活保障制度、儿童及老人照顾、社区服务等也属地域性保障。
五、构建城乡一体化社会保障模式的对策建议
为确保西部地区城乡一体化社会保障模式的实施,改变被保障对象与其所属单位的依赖和依附关系, 社会保障必须实行统一集中管理, 即统一决策、统一收缴, 积累的社会保障基金统一运营增值, 统一服务。
1、统一管理、分级管理
目前, 我国社会保障中的社会保险、社会救济、社会福利等项目的实施缺乏统一管理机构。为实现西部地区社会保障内容、管理、服务的社会化和一体化, 从长远的目标来看, 应建立统一管理的社会保障机构, 统一的社会保障业务管理机构, 统一的基金运作机构, 统一的监督管理机构。社会化服务和管理的主体是社会保险机构和社区组织, 要建立以社会化管理为主, 社区为主要依托, 单位管理为辅的管理服务体系。
2、加快信息化水平建设
加快西部地区社会保障管理的信息化、数字化建设,及时统计和了解西部地区社会保障的覆盖范围、保障水平、管理服务以及信息化交流。便于劳动者在区域间流动是及时交纳保障金, 同时监督相关单位对劳动用工人员的保障措施的具体落实情况, 监督社会保障资金的使用及筹集、运营状况。
3、加大政府财政及政策支持
西部地区的地方政府应在扶持本地区经济发展的同时, 加大对社会保障资金的投入力度, 并对积极参保、投保的地区与行业给与经济发展等方面的政策支持, 将城乡一体化社会保障制度建设作为西部发展与稳定的长远战略纳入发展规划。尽快发展地域经济, 缩小地域差距,提高收入, 改善西部城乡居民的物质生活水平, 最终实现全社会成员都有所依、有所保的小康社会。
4、加强法规建设
目前, 由于我国现行的社会保障法律体系与市场经济发展的要求不相匹配和完善, 致使在具体实施中缺乏必要的法律保护, 无法做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。制约了西部地区社会保障的改革进程, 因此, 应本着公平与效率的原则, 以国家颁布的宪法和相关法律为依据, 根据西部地区经济、社会、文化发展的特点,逐步建立完善城乡一体化社会保障制度的法规建设。
5、加快经济发展, 提高保障水平
利用各种资源, 发挥市场和政府的双重机制, 解决产业结构的升级以及由此带来的城市化问题。在加快部门产业结构调整的同时, 也应加快对传统部门生产技术水平的改进, 通过现代部门扩张对传统部门的观念与制度现代化产生的影响—— 新技术提高产量, 土地使用制度得以改善, 农民进入农业合作机构保障等等, 提高农业劳动力的边际生产率。要加快产业经济发展, 使得第二和第三产业在产业结构中逐渐占据主导地位, 消化吸收城镇和农村大量的剩余劳动人口, 加快城市化进程, 逐渐消除城乡二元结构及其造成的社会矛盾, 尤其是要解决好“三农”问题。三要加快区域经济发展, 发展区域特色经济, 带动地方经济的快速发展, 加大保障投入, 完善社会保障项目, 带动社会保障水平的总体提高。
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