高校周边出租屋治理困境分析

　[摘要]由于涉及大学生、务工人员、房主、高校及主管部门、行政主管部门等多方利益，高校周边出租屋在安全、卫生环境、综合治安管理等方面存在诸多治理困境。通过对上述主体进行利益分析，在理顺利益关系的基础上，借鉴当前城市出租屋管理的实践经验，对高校周边出租屋的政策供给、管理体制、高校管理等提出相应政策建议。
　　[关键词]高校周边出租屋；治理困境；利益分析；政策建议
　　
　　高校周边出租屋普遍存在安全隐患，环境卫生状况较差，高校对大学生到校外租房现象一般采取强制干预措施，在严格宿舍管理、对在校外租房的学生进行规劝的同时利用校规进行惩戒。教育部更是先后三次颁布“禁租令”，然而这都无法阻挡租房学生潮水般涌向校外，“禁租令”、“校规校纪”无法从根本上解决大学生到校外租房所面临的问题。
　　
　　一、高校周边出租屋的基本情况和管理难题
　　
　　高校周边出租屋是指分布于高校周围，由高校周边社区居民利用空余自住房出租的房屋，还包括针对大学生租房需求修建或临时搭建的出租屋。按来源可划分为两类：一类是出租人拥有所有权的自住房或其他用途的房屋；另一类则是在未取得城建、房管部门许可的前提下违章搭建，包括在原有建筑物上加层建成的出租屋。上述出租屋的内部硬件设施和外部安全、卫生环境状况良莠不齐。
　　
　　(一)卫生环境状况差
　　高校周边出租屋一般集中分布于校门外狭窄而拥挤的街道两旁，这里商用门面交叉林立，加之经营餐饮和零售商品的小商贩数目众多，违章建筑和私自搭建的房屋使原本狭窄的街道更加拥挤。而承租人的租住期短，人口流动性大，社区认同感不强，环境爱护意识差。出租屋集中地区附近的生活垃圾、生活污水被随意处理，严重影响当地居民、租住人员的身心健康和城市社区整体规划。
　　
　　(二)安全隐患多
　　违章搭建。违章建筑出租存在严重的安全隐患，这一现象在一些供不应求的房屋租赁市场、房租较高的城市和高校周边地区尤为普遍。违章搭建的出租房往往具有相对价格优势，相关主管部门对违章拆建监管不力助长了这一现象。
　　火灾以及盗窃隐患。高校周边出租屋大量存在和人为的门窗失修、电线老化等安全隐患。而这些出租屋所在社区多无专业的保安，出租屋二手交易更加剧了租赁市场的混乱，人口流动性大给盗窃分子提供了可乘之机。
　　
　　(三)各类案件高发
　　出租屋固有的安全隐患使盗窃等刑事案件更加严重，高校周边出租屋内甚至盘踞着寄生在大学生群体上的盗窃、诈骗团伙。另外，由于人员构成复杂，出租屋管理存在漏洞，打架斗殴、抢劫、盗窃、性骚扰、制假造假等刑事案件高发。
　　
　　(四)综合治安管理难度大
　　高校周边出租屋地理位置的特殊性，以及出租屋管理所涉及的利益关系的复杂性，决定了高校周边地区出租屋实际上处于政府主管部门与高校管理之间，很容易坠入“谁都来管，最后谁都管不了”的尴尬境地。由于出租屋管理机制不顺，人口流动性大，再加上来自各相关利益主体的阻力，综合治安管理难度非常大。
　　
　　二、高校周边出租屋问题的利益复杂性分析
　　
　　与城市一般出租屋管理相比，由于涉及外来务工人员、房主、行政主管部门等多方利益，尤其是牵涉大学生、高校及教育主管部门的利益，这些利益又交织在一起并日益形成复杂的利益关系网，高校周边出租屋的治理显得异常复杂。
　　
　　(一)大学生视角
　　由于近年来高校扩招，各高校学生人数都有不同程度的增加。另外，新时代背景下，大学生思想观念发生深刻变化，追求自由、独立的生活空间。内在需求与外部推动力共同作用下大学生到校外租房已成为一股势不可挡的潮流。
　　1　内在需求。(1)考研与学习的需要。调查表明，很多高年级的学生选择在校外租房是为了获得相对安静、独立的休息和学习环境，以便参加考研、托福和其他。相对独立的空间对、美术等创作类大学生尤为重要。(2)恋爱和同居的需要。不少大学生男女朋友为体验二人世界到校外租房。另外，由于高校无法为其提供所需的住宿条件，已婚的本科生、研究生一般选择到校外租住。(3)兼职和找工作的需要。不少同学为方便兼职和找工作，同时为避免影响同宿舍同学而选择到校外居住。(4)追求个性和自由生活空间的需要。很多出生于80、90后的独生子女大学生们不适应宿舍集体生活，个性尤其是生活习惯方面的差异导致的矛盾不可调和，使得这些大学生选择到校外租房。(5)其他需要。
　　2　外部推动力。(1)高校提供的宿舍数量和条件普遍滞后。1999年全国高校扩招之后，我国普通高校实际招生人数迅速增加。而高校的宿舍、食堂等配套硬件设施未能与招生规模实现同步增长。另外，宿舍条件参差不齐，不能满足部分学生较高层次的需要。(2)高校宿舍管理体制滞后。在高校宿舍后勤管理中，存在从部门利益而不是学生正当需求出发，对学生调换宿舍等要求推委和刁难的现象，客观上把这部分大学生推向校外。(3)高校周边居住环境的改善对大学生到校外租住形成强大拉动力。
　　
　　(二)外来务工人员视角
　　高校周边出租屋市场的兴起和活跃，与外来务工人员的推动作用是分不开的。一方面，高校周边出租屋市场的兴起和活跃吸引了大量本地和外地的务工人员到高校周边开餐馆、理发店、书店、服装店、网吧、KTV等，为大学生及社区居民提供各式服务；另一方面，高校周边服务市场的建立健全，让高校周边出租屋的居住环境更加便捷舒适，又吸引了更多的大学生到校外租房居住。因此，外来务工人员大量涌入高校周边一方面加快了校园周边房屋市场的；另一方面，不少外来务工人员仅从自身利益出发，在进行日常经营的过程中，经常占用公共设施。对威胁学生安全、健康的因素往往不顾及，对违法犯罪现象持放任态度甚至直接参与这些活动，也给高校周边环境埋下严重隐患。
　　
　　(三)房主视角
　　随着住房制度改革的不断深入，越来越多的城镇居民拥有了自己的住房。高校周边出租屋市场的兴起与发展，为高校周边居民提供了巨大商机。在利益的驱动下，不少居民新建甚至临时搭建了许多本身存在消防、盗窃等隐患的出租屋用于出租。同时，由于高校周边出租屋市场供不应求，不少房主怠于对出租屋进行安全维护。另外，为了逃避相关税收，房主大都未办理《房屋租赁许可证》。不少房主为逃避税务、公安部门的检查，甚至隐瞒租户姓名及其他相关信息，房主利用现时对出租屋管理的漏洞，推诿其在治安、房屋安全等方面的连带责任。
　　
　　(四)高校、教育主管部门视角
　　1　教育部“禁租令”禁而不止。2004年6月3日，教育部发布《教育部关于加强高校学生宿舍管理的通知》规定：“原则上不允许学生自行在校外租房居住。”2005年，教育部在校外租房问题上有所松动，“需在校外租房的学生，学校也要制定切实措施，加强教育管理”。2007年，教育部要求各地高校2007级以后的新生要保证按班级住宿。原则上不允许学生自行在校外租房居住……教育部政策的不确定性，使政策的权威性大打折扣，同时增加了执行难度。教育部发布上述“禁租令”，以及省级教育主管部门随后制定的相关政策，初衷是保护大学生的生命和财产安全，同时“方便管理”。从政策执行情况看，上述“一刀切”的政策措施不能达到预定目标具有必然性。教育部等教育主管部门为方便管理、推脱责任，往往打着“一切为了学生”的旗号，对大学生到校外租房现象“原则上”采取“一刀切”的措施。相关政策并未充分考虑学生的合理需求和高校的管理难度，忽视高校周边出租屋涉及利益的复杂性。
　　2　高校位于尴尬核心。高校位于高校周边出租屋问题的尴尬核心。首先，高校必须积极响应教育主管部门的政策号召；其次，高校宿舍管理、食堂等后勤服务不能有效适应学生多样化的需求；第三，高校与其周边居民、出租屋主存在一定程度上的共生关系。一方面，为弥补校内学生宿舍供给缺口，有的高校甚至直接租用周边的小区、居民私人住宅楼用于本校学生居住；另一方面，即使高校杜绝大学生到校外租房，也将因损害租房学生、房主、务工人员的利益而招致相关群体的反对。最终高校对学生租房又回复到“睁一只眼，闭一只眼”的管理状态。
　　以位于武汉市的z大学为例，该校学生手册《Z大学学生住宿管理规定》第三条如下：“学生宿舍一经分定，不再调整。学校根据需要每年新生入学前进行学生宿舍的调整。学生在学校统一安排住宿。如因病(或伤残)等特殊情况需要退宿者，由本人申请，家长签字，学院(部)主管学生工作的领导同意，学生工作处批准，到学生宿舍管理中心办理。对退宿的学生，学院(部)要建立学生住宿档案，加强管理。”
　　由此对高校制订学生住宿管理规定的立足点可见一斑。高校宿舍管理与学生工作和管理部门为方便对学生进行统一管理，同时保证既得收益，鉴于调换宿舍手续烦琐，对学生退宿、调换宿舍的申请予以推诿甚至拒绝。同时，国内大多数高校的学生工作管理条例(宿舍管理规定)中，没有对学生到校外租房的明文规定，对在校外租房学生的登记和管理也几乎为空谈。笔者认为，高校有加强对学生管理的责任与义务，但无强制干预作为独立民事行为主体的大学生选择居住地点的权利，而这本身就是一对很难调和的矛盾。
　　
　　(五)行政主管部门视角
　　作为城市出租屋问题的特殊构成部分，高校周边出租屋问题涉及公安、城建(房管)、工商、税务、城管、民政、计划生育、文化、卫生、质监等多部门的职能和利益。
　　1　政策供给不足，法规可操作性差。北京、广州、深圳等城市已经出台城市出租屋管理规定，对于国内大多数城市和地区而言，高校周边出租屋管理尚未纳入议事日程，相关政策供给严重不足。在流动人口大量存在，高校集中分布的武汉，城市出租屋管理的政策依据却依然是《武汉市暂住人口管理条例》中的相关规定。同时，由于罚责量度不一致，出租屋管理的机构设置、分工过于笼统，相关政策规定的可操作性较差。另外，中央和地方的城市出租屋管理规定中，有过多已在民商法中进行了规范的重复规定，有的甚至与《物权法》等民商法相冲突，相关政策的可行性大打折扣。 　　2　管理体制不顺，缺乏一个权威的协调管理机构。高校周边出租屋的地理位置以及租住群体的特殊性，尤其是涉及多个行政主管部门以及高校的利益，决定了其治理较一般城市出租屋更为困难。目前尚未出台专门针对高校周边出租屋的管理规定，已经出台的城市出租屋管理规定，并未理顺多职能部门和利益主体的关系，管理体制设计明显不顺。在出租屋管理的实践过程中，普遍存在推诿和扯皮的现象。目前政府部门仍然缺乏一个权威的出租屋协调、管理机构。
　　
　　三、政策建议
　　
　　政策建议的提出，应以理顺相关利益关系为基础，以认清高校周边出租屋市场，作为市场条件下房屋租赁市场重要活跃因子的存在为前提。通过制订针对城市出租屋和高校周边出租屋的政策法规，在一个权威机构的管理与协调下，多部门分工合作、齐抓共管，为营造大学城周边和谐环境、维护既得利益而共同努力。
　　
　　(一)成立专门机构。加大政策供给力度
　　针对目前政府部门依然缺乏一个权威的协调机构和管理机制问题，国务院可以联合建设部、公安部、部等相关职能部门以及相关专家学者，组织成立城市规划与出租屋管理委员会，制订城市出租屋管理的法规政策，并协调相关部门指导全国的城市出租屋管理工作。省、直辖市应联合相关职能部门成立城市出租屋管理服务委员会，依照上级管理法规制定本行政区域内的城市出租屋管理规定，地级市、较大的市可结合本地实情制订实施细则。借鉴北京等地的经验，县级市(区)、街道办事处、社区(居委会)可成立各级出租屋管理服务站。
　　公共政策是政府代表公众对利益进行权衡，并在此基础上提供的公共物品。公共政策具有性和公共性，制定公共政策的前提是充分考虑各方利益，权衡利弊。否则，制定的政策将是一纸空文，或以牺牲公平性、可行性为代价。管理、服务机构的设立，既要有分工，又要有合作，出租屋管理服务组织体系要求上下衔接配套，左右功能齐全。首先，要明确各政府职能部门的职责分工并建立协调机制；其次，要在明确房主、承租人、务工人员的治安、消防责任的基础上保护他们的合法权益。
　　
　　(二)转变政府职能。创新出租屋管理模式
　　1　管理与服务相结合，把城市出租屋纳入社区管理范畴。作为城市社区管理的重要内容，城市出租屋管理最终应落实到城市社区管理中来。“社区管理是一种特殊的管理，其管理目的就是营造社区的氛围，形成一种能够凝聚社区全体成员的合力、归属感和认同感，而这种管理目标又是在政府、社区成员双方主动协作下实现的。无论从理论还是从实践的层面看，服务也是一种管理，在社区管理中服务具有不可替代的作用。因为管理的效能一方面来自具体的管理过程，另一方面又来自于服务过程。”在出租屋管理过程中，必须坚持对房主、大学生、务工人员等管理与服务相结合。
　　2　强化基层政府权力，提高基层管理者素质。包括高校周边出租屋管理在内的城市出租屋管理，最终要落实到基层政府和社区自治组织上。因此，搞好城市出租屋管理的前提是强化街道、(乡)镇等基层政府的权力，在上级政府或出租屋管理机构协调同级职能部门的基础上，把城市和高校周边出租屋管理落到实处。与此同时，必须不断提高基层管理者的思想素质和业务素质。
　　3　借鉴先进经验，创新出租屋管理模式。深圳、广州、佛山、北京等城市已经在城市出租屋管理方面积累大量经验。上述部分城市已经在街道、社区建立出租屋管理服务站，逐步实行免费办理出租登记并采用联合办公制度。在出租屋管理模式的选择与建立上，应坚持“以人为本”，实行出租屋分层次管理。在城市流动人口管理过程中，借鉴深圳改“暂住证”为“居住证”的经验。
　　引入物业管理模式。管理模式的选择：按照高校周边出租屋的物业质量、档次建立与之相适应的物业管理模式。针对较高档次的高校周边出租屋，外聘物业管理公司进行管理；另一种模式则由区政府牵头，街道办组织和执行，社区具体负责组织类似于物业公司的管理、服务组织，对较低档次的出租屋进行统一管理和服务。管理标准的设置：按照高校周边出租屋物业质量和较低层次的居住水准要求，建立保障型物业管理标准和模式。
　　
　　(三)注重社会自主行为，强化市场作用
　　1　培育房地产经纪机构，规范利用其市场调节作用。房地产经纪机构是房地产市场的产物，它在投资性房地产租赁、转让以及城市出租屋发展等方面具有不可替代的作用。应充分发挥房地产经纪机构的联结作用，规范其对房屋租赁市场价格的调节行为，促进高校周边出租屋市场健康发展。
　　2　鼓励高校和社区志愿者服务，共同营造良好租住环境。高校学生会和青年志愿者协会可以定期组织旨在改善大学城周边安全、卫生环境，关注在校外租住学生健康、安全的社区志愿服务。充分发挥大学生群体的作用，与社区居民、外来务工人员一道，为营造大学周边良好租住环境而共同努力。
　　
　　(四)以学生为本，提升管理和后勤服务水平
　　1　加快宿舍硬件设施建设，改善学生住宿条件。通过解读大学生选择到校外租房的原因，可见高校学生宿舍硬件设施普遍滞后是促使相当一部分大学生选择到校外租房的推动因素。换言之，高校可以通过加快宿舍硬件设施建设以挽留甚至吸引一部分大学生回学校居住。
　　2　以学生为本，提高宿舍管理和后勤服务水平。高校应进一步落实“以人为本”理念，不断完善宿舍管理制度，提高学校食堂伙食和后勤服务水平。在宿舍管理制度的制订过程中，应以学生的合理需求为本，尽量听取学生的合理意见。在宿舍管理中，应明确学生的权利与责任，通过学生会组织，或建立以专业、班级、楼层为单位的自我监管体制，加强大学生的自我管理与约束。
　　3　成立专门机构，加强对租房学生的登记管理。高校应会同主管部门，成立针对周边出租屋和租房大学生的领导小组，出台管理规定，明确学校和学生在租房行为中的责任，为租房学生的管理提供依据。领导小组应与高校周边社区以及出租屋管理部门及时沟通信息。各院系应成立由专门老师负责的工作小组，建立外出租房学生审批和登记制度，对大学生到校外租房进行登记和管理。另外，发挥学生会的自治功能，设立由校学生会到班级的学生联络组织，加强与租房学生的联系。