论被征地农民社会保障的支撑体系

　　摘要：被征地农民社会保障制度实施中遇到参保需求不足、参保率低、管理体制不顺畅等问题，本文从制度、经费和服务三个方面分析原因，并提出构建被征地农民社会保障的支撑体系：分类分层的制度安排、财政补贴的经费支持以及延伸触角的服务供给。
　　关键词：被征地农民；社会保障；支撑体系
　　
　　为进一步了解被征地农民就业与社会保障制度推行的情况，我们课题组深入西安市曲江新区、北郊开发区、郭杜产业开发区、长安区、未央区、霸桥区、莲湖区20余个村，对不同征地拆迁类型的410户被征地农民进行问卷调查。被调查者共416人，其中，男性占56.7％，女性占42.8％；文化程度以初中和高中为主，分别占被调查者的51.6％和25.5％；年龄在35岁以下的占23.1％，36－55岁的占53.3％，56岁以上的占23.6％。调查显示，基层组织已对被征地农民参加就业培训和社会保障做出具体安排，但收效甚微。
　　
　　一、被征地农民社会保障实施中存在的问题
　　
　　从调查的数据和访谈的内容来看，被征地农民面临较大的生活困境，但他们对政府推行的就业与社会保障政策并不重视。问题归结为以下几点：
　　
　　(一)被征地农民自身存在的问题
　　1.被征地农民就业率低，非正规部门是主要的就业方向。35岁以下、36－55岁及56岁以上被调查者的就业率分别为34％、30％和12％。餐饮零售、运输和服务业是主要就业方向，分别占正在就业被调查者的29.7％、19％和27％，其他就业者分散在传统农业、制造业、建筑业和村委会等部门。被调查者的就业特征很明显：一是就业率低。许多被征地农民的家庭收入主要是房产的租金，他们不愿参加社会劳动，主要是因为就业技能差、需要照顾家人及不愿接受低工资。二是自雇就业的多。被征地农民利用简单技能从事家庭作坊生产与经营，或利用征地补偿款自主经营，只有部分较年轻的被征地农民被安置在服务部门。三是就业半径小，就业者地缘性强、从众心理强。就业者集中在几个部门，做一些简单熟悉的工作，工作地点离家不远。这些现象都说明被征地农民的就业安全感低，仍依靠亲缘关系或地缘关系来维持就业。就业率低及以自雇就业为主，使被征地农民无法通过正规就业参加城镇社会保障体系。
　　2.被征地农民自保愿望强，不愿参加社会保障。56岁以上被调查者仅有11％的人最担心养老问题，而35岁以下及36－55岁年龄段的被调查者都表示并不担心未来养老，仅有5％左右的人在最担心的生活风险中首选了该项。三个年龄组分别有43.0％、37.4％和35.4％的被调查者表示今后依靠自己攒钱养老。有52％的被调查者表示他们了解或知道社会养老保险，但仅有28％的被调查者认为社会保险可以保障他们的老年生活。与养老不同的是，35.8％的被调查者在最担心的生活风险中首选了“家庭成员生大病”，但他们之中只有不到三成的人愿意参加医疗保障。被征地农民参保意愿低，除与以血缘、地缘为纽带的传统保障模式有关以外，更主要的是因为被征地农民社会保障制度缺乏吸引力、人们对制度缺乏信任感以及与被征地农民“落袋为安”的短视行为有关。
　　
　　(二)政府部门存在的问题。从劳动部门工作推进情况来看，被征地农民就业和社会保障制度推行困难主要包括以下几方面：一是筹资困难。按规定，被征地农民社会保障尤其是养老保障遵循个人、集体、政府三方筹资的原则，但在实际执行中存在财政补助资金不到位、集体缴费能力不足、个人缴费无动力等问题。二是可持续性差。一些地区盲目将被征地农民社会保障待遇水平与城镇基本保障靠拢，导致支付负担骤增，使制度难以为继。三是基层组织宣传力度不大。劳动部门发送到村委的宣传材料没有得到重视和有效传播，被征地农民对社会保障制度的知晓率、认知率较低，由不了解产生不信任，最终拒绝参加。
　　
　　二、被征地农民社会保障不落实的原因
　　
　　(一)制度供给与需求的错位。首先，制度并未区分不同征地程度的被征地农民的需求。被征地农民按照征地程度可分为部分征地、全部征地及全部征地已拆迁三种类型，获得的货币补偿也由每人几千元到十多万元不等。按照各地的规定，被征地农民社会保障采取定额缴费而不是按比例缴费，导致货币补偿少的被征地农民无力缴费。其次，社会保障基金流动性约束与资产增值需求的矛盾。土地的保障功能包括家庭成员就业、基本生活保障、养老保障以及资产增值收益。征地补偿款除满足当前基本生活需要以外，首先被用于盖房或购房。按现行制度中定额缴费的规定，被征地农民社会保障缴费具有集中性的特点，一次缴费额数目大且专款用于养老和医疗保障。社会保障基金的流动性约束无法满足被征地农民强烈的资产增值需求，因此，在征地补偿款发放方式上被征地农民更加倾向于货币化形式而不愿缴费参保。
　　
　　(二)经费支持不到位。首先，被征地农民社会保障具有外部性，任何一级政府都无法获得与其用于社会保障支出相对等的全部收益。在“谁受益谁出钱”的思想影响下，地方各级财政都在相互推诿，致使被征地农民社会保障的财政补助不能及时、足额到位。其次，一些地方集体经济名存实亡，无力承担缴费责任。集体经济较好的地方，往往选择“自保”而不参加“社保”，将集体经济收益以货币或集体福利形式分配，却不愿缴纳社会保险费。
　　
　　(三)管理体制不顺畅。首先，尽管规定由劳动和社会保障部门主管被征地农民社会保障，但土地补偿标准及发放形式往往是国土资源部门与被征地农民(村集体)谈判决定，难以确保土地补偿款及时、足额划入社会保险经办机构指定账户中。其次，社会保险经办服务供给不足。由于政策宣传不到位、解释不清晰，被征地农民对社会保障政策及能够得到的实惠没有充分理解，降低了参保的意愿。 　　三、被征地农民社会保障支撑体系的构建
　　
　　被征地农民是城市化的必然产物，但不是永续存在的。由于自身的技能、就业观念不能适应城市就业的需求，被征地农民难以在短期内融入城市。不仅如此，被征地农民大批出现在社会保障制度转轨时期，一方面城镇职工社会保障制度改革浪潮迭起，另一方面社会保障制度举步维艰，被征地农民社会保障需要落实。
　　
　　(一)制度安排。社会保障是国家、集体、个人三方合作的集体行动。因为三方都是独立的利益主体，都有为满足自身利益的行动取向，因此合作秩序显得非常必要。一项设计合理、推行有力、支持有度的社会保障制度可为三方带来额外收益，并实现利益共享。被征地农民是城市化的必然产物，任何一个国家的城市化都会产生大量的被征地农民。被征地农民数量庞大并不可怕，关键是要认识到这一群体的出现是过渡性的，不是永久存在的。因此，被征地农民社会保障最终应纳入到城市或农村社会保障体系中去。有必要对被征地农民与城乡其它社会保障参与者加以对比，考察他们的区别与联系，这是重新审视和构建被征地农民社会保障体系的出发点。首先，被征地农民是一个过渡性群体。他们在生活方式、消费习惯与消费水平上，或者与城市居民、或者与农村居民没有根本的区别。其次，被征地农民是一个多层次的群体。他们因被征地的程度不同，对基本生活保障水平的需求也不同。再次，被征地农民是一个完整年龄结构的群体。不同社会保障项目对不同年龄段被征地农民的吸引力不同。基于以上的认识，被征地农民社会保障制度的设计应遵循如下原则：第一，权利与义务对等原则。政府是征地中最大的利益获得者，应承担被征地农民社会保障的主要出资责任，为被征地农民建立起非缴费型的基础保障。将城市规划区内的被征地农民纳入城市低保，规划区外的被征地农民纳入综合低保(保障水平为农村低保加补差)，给付标准根据当地平均消费水平确定。个人是社会保障的最大利益获得者，利用征地补偿款或家庭收入缴纳社会保险费。农村集体组织的企业治理结构不完整，不对其缴费作出制度性规定，可以按照农民与村委会的合作意愿协商确定其缴费责任。第二，分层分类参保原则。根据被征地农民被征地的程度、不同年龄结构被征地农民对社会保障的需求，将被征地农民分流到城镇社会保障体系或者新型农村社会保障体系中。
　　
　　(二)经费支持。朱明芬等人(2006)提出按照社会成本补偿办法来考察被征地农民的补偿机制，以“权益对权益”、“功能对功能”的原则置换出土地对被征地农民提供的所有保障。然而，调查中发现，为减轻征地工作的阻力，征地单位、村委会及村民个人都倾向于征地补偿款的货币化发放。孔祥智等人(2006)的研究也发现，大多数被征地农民倾向于货币化补偿。从补偿款的使用方向看，被征地农民对即期消费或资产投资的倾向高，对购买保险或远期消费的需求少。货币补偿产生的收入效应会促使被征地农民增加对社会保障的需求，但出于资产增值目的而采取的短期行为会削弱人们的这一需求。货币化发放难以置换出土地提供的所有保障。
　　为了保障被征地农民的权益，也为了促进被征地农民尽快加入社会保障体系，需要各级政府加大财政转移支付，尤其是土地出让金用于被征地农民社会保障事业的补助，使被征地农民觉得参保“价格低、实惠多”。杨宜勇等(2005)曾提出应由政府负担中年以上失地农民全部统筹账户基金的缴费。
　　
　　(三)服务供给。被征地农民的保障机制与补偿机制由劳动部门和国土资源部门分别管理的体制，难以确保被征地农民社会保障资金及时、足额地划人社会保障经办机构指定的账户中，阻碍了被征地农民社会保障制度的实施。在征地过程中，应严格执行劳动与社会保障部和国土资源部于2007年4月联合下发的《社会保障费用不落实的不得批准征地》的规定，确保被征地农民社会保障资金划拨到位后方可批地。一方面将这项规定的实施列入地方政府官员的考核指标体系中，避免政府默许或不作为违法违规征地行为或逃避缴纳社会保障费用的行为。另一方面，社会保障经办机构的宣传和服务触角应延伸到被征地农民家庭中，使被征地农民了解其失地后应得的社会保障权益以及参保、获保的途径，促进被征地农民在征地的民主决策过程中权益要求权、话语权的实施。