建立农民工社会保障制度的新思路

　　摘要：的劳动力转移过程具有不同于世界其他国家农村劳动力转移的特殊性，解决好农民工的社会保障问题必须考虑到中国农民工的特殊性。当前农民工社会保障制度建立存在“扩面型”、“仿城型”、“单独建制型”三种模式。本文认为，根据农民工自身特点，分类、分层地解决农民工社会保障问题是构建农民工社会保障制度的新思路。
　　关键词：农民工；社会保障；中国特色
　　
　　一、对当前构建农民工社会保障制度思路的评价
　　
　　目前，社会各界对构建农民工社会保障制度的必要性与紧迫性已基本达成共识，但鉴于建立农民工社会保障制度的复杂性，国家还没有对农民工社会保障工作进行统一部署。从当前各地农民工社会保障制度的构建实践看，主要存在以下三种思路：
　　
　　(一)“扩面型”思路。这种思路认为，农民工是城市化进程中涌现出的特殊群体，作为城市化进程中的一支队伍，他们进城务工符合社会的客观趋势。因此，为其构建社会保障制度应一步到位，直接纳入城镇社会保障体系，即通过城镇职工社会保障制度的“扩面”来解决农民工的社会保障问题。还有观点提出应借助将农民工吸纳进入“城保”的契机，加快推进当前户籍制度改革，变更农民工“农民”的身份，取消农村户籍，使其成为真正的“城里人”。目前，以广州、深圳为代表的许多城市都按照上述思路来建立农民工社会保障制度。这种思路的优点在于：第一，农民工与城镇职工享受平等的社会保障待遇，从制度设计上保障了社会公平。第二，将农民工社会保障直接纳入现有城镇职工社会保障体系，节约了建制成本，避免了制度资源上的浪费，而且由于“城保”的制度基础，新制度的建立不存在技术操作上的问题。第三，对基本养老保险制度而言，由于农民工的年龄结构整体较轻，将他们纳入城镇职工社会保障体系，有利于缓解当前“城保”制度支付负担过重的压力。第四，将农民工纳入城镇职工保障体系，符合未来构建城乡一体化社会保障体系长远目标的要求。但这一思路也存在一定缺陷：第一，在统一的制度模式下，与城镇职工一样的缴费标准对收入相对城镇职工普遍较低的农民工而言，负担过重。第二，农民工流动性大致使绝大多数农民工连续缴费年限达不到城镇职工缴费年限的规定，在这种情况下，他们只能选择退保，一次性领取个人账户中的积累部分，而所缴纳的社会统筹部分，则无偿的被城镇职工基本养老保险基金“占有”。第三，目前我国除少数发展水平较高的地区还保留农村社会养老保险制度外，全国范围内农村社会养老保险几乎一片空白，农民工返乡后社会保险关系的转接没有对应的接续点，返乡农民不得不办理退保手续，一次性领取个人账户的积累部分，社会统筹部分仍会“流失”。
　　总的看，“扩面型”的思路以“同工同权”为基本出发点，避开了现存二元户籍制度的壁垒，在制度建设上省去不少重复工作。从长远看，有利于打破城乡之间的壁垒，有利于全国统一的劳动力市场的形成，有利于体现全体公民“人人平等”的基本权利，是一种符合社会主义市场经济体制要求的建制方式。但由二元户籍制度引致的许多现行行政制度已固化多年，很多隐性的福利差异不是一朝一夕可以改变的，仅仅形式上实现农民工的社会保障是不充分的，而且随着保障人群覆盖面的扩大，这一途径很可能会受到资金来源等客观因素的限制。
　　
　　(二)“仿城型”思路。这种思路主张仿照城镇职工的社会保障制度，以相似的缴费基数、缴费比例、计发办法，为农民工群体单独建立保障制度，其实质是“扩面型”思路的一种延续。目前，以北京为代表的许多城市都是按照上述思路解决农民工社会保障问题的。这一模式的优点在于：第一，为农民工单独建立保障制度体现了社会对维护农民工社会保障权益的重视程度。第二，同“扩面型”模式一样，农民工与城镇职工享受平等的社会保障待遇，从制度设计上实现了社会公平，体现了政府对保障与维护农民工社会保障权益的高度重视；各项保障项目的“仿城”形式，也易于农民工未来社会保险关系的转移与衔接，有利于与城镇职工社会保障制度接轨。第三，相对于“扩面型”思路而言，这一模式的最大优点在于缴费基数、缴费率与“扩面型”模式相比较低，农民工个人与用人单位的负担较轻。同样，这一模式也存在一些缺陷。如，为农民工单独建制，承认了当前城乡二元化社会保障体系，割裂了城市与农村劳动力的社会保障界限；较低的保障水平限制了收入较高的农民工社会保障待遇的提高；为农民工单独建制，有重复建设、浪费资源之嫌。 　　(三)“单独建制”思路。这种思路认为，农民工是城市化进程中涌现出的一类特殊劳动群体，他们具有不同于城镇职工、传统农民的鲜明特征。同时，由于我国多年的二元结构，在城镇化过程中，这一特殊群体还将在未来一段时间内长期存在。因此，应为农民工建立一种相对独立的社会保障制度，待未来时机成熟时再考虑与城镇职工社会保障制度的接轨。在这一思路的影响下，不同的学者也提出了各自的设想。有观点认为无论将农民工的社会保障制度纳入城镇社会保障体系还是社会保障体系，都不符合现实情况。城镇社会保障制度的负担已经过重，农村社会保障制度还没有在全国范围内真正建立起来，而解决农民工的社会保障问题又是当务之急。因此，可考虑在制度构建之初，为农民工建立一个相对独立、逐渐完善的社会保障制度。尤其在现阶段，应推出一种相对独立的、分阶段进行的农民工社会保障制度，在整个社会保障体系中形成一种过渡形态的“三元社会保障模式”。还有观点认为，可将农民工纳入一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，搭建社会保障新平台。这种观点认为，近年来部分城市把农民工纳入城镇职工社会保障体系的做法带有明显的制度漏洞，由于农民工流动性较大，加入当地城镇社会保障体系后，一旦离开这座城市只能带走其记入个人账户的资金，而统筹部分将无偿地被留用，这种做法无异于剥夺了农民工的正当社会保障权益，是一种短视行为。如果把农民工纳入到这种社会保障新计划中，实行全国统筹则不会出现这种问题，无论农民工到哪里就业，其社会保障缴费情况都会被准确记载，保障了农民工权益的实现。除上述观点外，还有部分学者认为，考虑到大多数农民工的最终归属仍是农村，可将其社会保障制度直接纳入相关的农村社会保险制度中，待时机成熟后再考虑将其纳入城镇居民社会保障制度中。这不仅节约了建制成本，更解决了农民工流动性普遍较大的问题。总的看，作为一种完全独立的新制度，这种建制思路没有“欠账”，政府负担也较轻。但为农民工单独建制仅实现了农民工群体内部的风险分散，而忽视了由整个社会来化解风险的社会保障建制初衷，而且较低的统筹层次也不能真正实现社会保障的“社会功能”，其实质最终可能会演变为政府强制性的个人储蓄计划。另外，单独建制所带来的基金分散管理等问题不利于整个社会保障体系内基金的完整性，更不利于未来与城市社会保障制度的接轨。
　　
　　二、农民工社会保障制度建设的新思路
　　
　　解决农民工社会保障问题的关键在于建立适合中国农民工自身特点的制度模式。本文认为，应针对现有农民工群体内部的不同特征，分层次地建立适合农民工群体特点的、满足不同类型农民工需求的、易于与城市社会保障制度相衔接的带有过渡性质的农民工社会保障制度，待到时机成熟时再构建城乡统筹的一元化社会保障体系。
　　
　　(一)制度设计。首先，根据农民工所从事职业的特点及流动程度的差异，将农民工划分为三类：第一类为有雇主、职业相对稳定且有固定收入、流动性不大的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，思想意识、行为方式、生活习惯与城镇居民大体相同，是只存在身份差别的“准市民”。第二类为有雇主但职业不稳定、无固定收入、流动性较强的农民工。此类农民工的最大特点就是流动性较强。这一类农民工中又包括两类有差别的农民工：一类是长年在城市务工，只是在不同城市之间流动的农民工，他们与第一类农民工的区别主要在于流动频繁；另一类是亦工亦农、亦城亦乡的“两栖”型农民工，他们只在农闲或其他有限的时间内进城务工，一年有相当一部分时间在农村。第三类为无雇主雇用、在城市从事个体经营或自谋职业的农民工。
　　其次，针对以上三种不同类型的农民工，设计一种多层次的保障制度模式，以满足不同类型农民工的不同需要。对第一类农民工，各地可根据本地的实际情况，设置这类农民工进入当地城镇职工社会保障制度的“门槛”。如在城市的居住期限、有无稳定的工作岗位和收入来源、有无固定住所等。凡是符合条件的农民工，应将其囊括到城镇居民的社会保障制度中。用人单位和农民工个人按所在地区规定履行缴费义务，在达到领取保险金条件后，依法享受同城镇居民一样的社会保障待遇。这样做的优势在于，伴随着这类农民工身份的转变，可以开通农民向“市民”转变的新渠道，缩小我国农业人口的规模，加快城市化进程。对第二类农民工，可根据其中两种不同农民工的细微差别进行制度设计。对其中有意愿在城镇长期务工，只是因为流动性大而归为第二类的流动型“准市民”，政府要在政策上给予引导，鼓励用人单位积极吸纳这部分农民工。同时，也要为他们不断提高职业技能创造有利的制度环境。如，免费或低收费对其进行职业培训，增加他们的就业机会，并鼓励其留在城市，加入城镇社会保障体系。对亦工亦农、亦城亦乡、流动性大、收入不稳定且偏低的“两栖”型农民工，强制性地将他们纳入城镇居民的社会保障制度显然是不现实的。一是因为他们没有固定收入，难以承受每月按期缴纳相当数量保险费的经济压力。二是由于目前城镇职工社会保障制度本身就存在着巨大的支付压力，无力再为这些低收入者进行统筹。因此，可仿照城镇职工的保障制度，根据农民工的实际承受能力，为这类农民工建立一种新型的广覆盖、低收入要求的确定缴费型保障模式，待时机成熟时再向城市职工保障制度过渡。对第三类农民工，可允许其在以上两种方案中进行选择。符合第一类标准的，经过当地社保机构的资格审查，进入城镇职工社会保障制度。愿意参加第二类确定缴费型保障制度系统的，也要允许其进入。
　　
　　(二)建制原则。建制原则最关键的一点是提高农民工社会保障制度的统筹层次。由于目前全国统一的制度模式还没有建立，各地现行的农民工社会保障制度多是省级甚至市级统筹，较低的统筹层次导致社会保险关系无法顺利转移、各地区保障水平差异较大等问题的出现。因此，提高制度的统筹层次，在全国范围内实现农民工社会保险关系的转移、接续是制度建制的首要原则。对制度的推进而言，要坚持权利与义务相对等、灵活性与适度性相结合、局部与整体共同发展的原则，按照保障项目的轻重缓急，分阶段、有步骤地实施各单项社会保障项目。推进农民工社会保障项目的依次顺序应是工伤保险、医疗保险、社会救助和养老保险，在这些基本保障项目确立的基础上，再考虑失业保险、生育保险等较高层次的保障项目。当然，在构建农民工社会保障制度的同时，不能忽视相关配套措施的完善。如，改革户籍管理体制，取消与户籍制度相关联的各种福利待遇，让农民真正融入到城市生活中；改革现行的土地承包、转让制度，加快土地的流转，推行“土地换保障”做法，使农民进城没有“后顾之忧”；加大对农民工就业培训、就业指导的财政投入，重视农民工子女的等问题。