应建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度

　　摘要：农民工的诸多特点决定其对养老保险制度具有特殊的需求，而目前各地的制度供给不能很好地适应这种制度需求，这是农民工养老保险诸多问题和矛盾的根源。为此，本文提出构建相对独立的适应农民工特点的过渡性养老保险制度的基本思路和制度框架。
　　关键词：农民工特点；过渡性养老保险；制度非均衡
　　
　　当前，我国2亿多农民工已成为支撑化和促进城市建设与繁荣的生力军，成为我国产业工人的重要组成部分。对2亿多农民工这样一个规模庞大且数量逐年增长的群体来说，为其构建适宜的社会保障体系，对劳动力的顺利转移及农民工融入城市社会、平等享受城市公共服务都具有重要的现实意义。在农民工社会保障体系中，农民工养老保险是最复杂、最有难度的问题之一。近年来，在建立农民工养老保险的实践中，出现一些亟待解决的问题和矛盾，对农民工的社会保障权益造成侵害，也对重新构建新型的农民工养老保险制度提出了挑战。因此，深入研究农民工养老保险实践中的现实问题和矛盾。厘清产生这些问题和矛盾的制度根源，构建适应农民工特点的新型养老保险制度，具有重要的现实意义。
　　
　　一、当前农民工养老保险存在的主要问题和矛盾
　　
　　(一)模式不明确
　　模式不明确是当前农民工养老保险存在的首要问题。目前，各地已初步进行了建立农民工养老保险的探索，形成了各具地方特色的农民工养老保险模式，比较有代表性的有以深圳为代表的城镇模式、以上海为代表的综合保险模式、以北京为代表的低基数模式、以山西为代表的农保模式及以浙江为代表的“双低”模式(低门槛准入、低标准享受)(边瑞彪，2008；郭金丰，2006)。但各地推进农民工养老保险制度建设的进展不平衡，在参保率、参保方式、具体政策上都不尽相同。这造成地区之间、之间、农民工个人之间新的不平衡，同时也为未来制度的统一和完善设置了新的障碍。从全国试行的农民工养老保险模式看，有的地方将农民工养老保险纳入城镇养老保险制度，有的将农民工养老保险纳入农村养老保险制度，有的为农民工群体单独设计一套养老保险制度。单独设计农民工养老保险制度的，有的采取低缴费基数办法，有的采取低缴费率办法，有的实行完全账户制积累，有的采取社会统筹与个人账户相结合的模式，有的将农民工养老、工伤、医疗捆绑起来建立综合保险，有的通过扩大个人账户功能，增强个人储蓄的保障能力，以吸引农民工参保。这种低层次、条块化、“百花齐放”式的养老保险政策对解决农民工养老保险问题只能起到尝试作用，由于模式取向不明确，对农民工养老保险制度的建设和长期发展作用十分有限。
　　
　　(二)参保率低与退保率高并存
　　据原劳动和社会保障部2005年的调查，农民工参加养老保险的总体参保率仅为15％左右，部分地区，如，广东、大连参保率也仅达到20％。郑功成2005年对深圳、北京、苏州、成都四个城市的调查显示，被访问农民工的养老保险参保率也仅为23.4％，这四个城市属于比较发达的城市，也是我国农民工社会保障和养老保险政策实践最早的城市，其参保率如此之低，其他城市的情况就更加不容乐观。
　　与农民工参保率低形成鲜明对比的是，农民工养老保险“退保”率却居高不下。在农民工离开原参保地时，由于养老保险关系难以转移和未来就业前景不确定，多数农民工选择退保，使养老保险难以发挥应有的保障作用。据报道，2008年春节，珠三角、长三角等一些农民工集中的地区出现农民工“退保”高潮，广东某些地区农民工退保率高达95％以上，2007年深圳市共有493.97万农民工参加基本养老保险，退保的人数多达83万人。2005年，仅东莞就有40余万人次的农民工办理了退保手续，接近2004年参保人数的一半。不仅深圳、东莞等农民工集中的发达城市如此，全国各地也都普遍出现这种情况。据江苏省南京市社会保障结算管理中心统计，截止2006年8月上旬，南京市已有1 600多名农民工取消了社会保险账户，甚至每天有200多名农民工来办理养老保险退保手续；到2007年底，浙江省也累计约3万多名农民工退出社会养老保险制度。由于农民工退保只能退个人账户部分，社会统筹部分则留在当地为当地社保作了贡献，农民工权益受到损害。
　　
　　(三)农民工的高流动性与养老保险关系转移接续困难存在尖锐矛盾
　　进城农民工流动频繁，经常在不同职业、不同单位、不同区域之间流动。根据有关研究，农民工在1年之内，发生职业流动的比例超过了50％，在一个地方工作的平均时间为2—3年。而各地现行农民工养老保险制度没有与之相适应的转移接续机制，这已成为农民工参加养老保险后面临的最大问题。造成农民工养老保险关系转移接续难的主要原因在于现行养老保险制度本身和与之相对应的养老保险经办体制存在着矛盾。一是农民工养老保险大多沿用了城镇企业基本养老保险政策和管理机制。由于城镇企业职工基本养老保险统筹层次过低，城镇职工养老保险关系转移尚存在地方利益冲突、经办手段落后而产生的障碍，致使养老保险关系转移不畅，农民工养老保险基金转移和关系接续问题在现行城镇养老保险管理体系内难以解决。二是农民工输出地的农村养老保险尚未全面建立，回乡农民工的养老保险关系无法在城乡保障系统之内进行顺利转移和接续。
　　
　　(四)国家财政对农民工养老保险的责任不明确
　　由于大多数地方的社会保险方案和公共服务都将农民工排除在外，而且在财政预算上根本就没有专门针对农民工的预算项目。在农民工社会保障和养老保险中，政府只承担了部分的组织责任。农民工的保险基金不仅得不到政府的补贴，反过来还要“支援”城市。如，上海市从外来从业人员综合保险费中抽取2％作为管理外来人口的费用，还有一部分被用作城市下岗职工再就业培训费用。在农民工社会保障和养老保险建立过程中，政府不但没有注入资金，反而从中抽取资金，这容易让农民工产生对政府的不信任感和对农民工社会保障制度的抵触心理，进而影响今后社会保障和养老保险制度的顺利推行。
　　
　　二、农民工对养老保险制度的需求特点
　　
　　农民工对养老保险的制度需求具有如下特征：(1)农民工养老保险需要单独建制，即需要构建相对独立的农民工养老保险制度。农民工身份的特殊性表明，既不可能把农民工完全纳入城镇养老保险体系，也不可能把农民工推向农村养老保险体系中，而应建立相对独立的农民工养老保险作为过渡性制度安排，由此形成“三元”养老保险体系，然后在对农民工进行分类分层的基础上，分别将其纳入以上三大养老保险体系。随着农民工的市民化进程和城乡二元结构的逐步消除，这种“三元”社会保障体系必将逐步演变为“二元”乃至最终实现“一元”化。但由于城乡二元结构的破除、城乡差距的缩小及农民工的市民化过程是一个长期渐进的过程，这种相对独立的过渡性农民工养老保险制度也将存在一个相当长的时期，这也体现了农民工社会保障制度改革的渐进式特征。(2)农民工养老保险需要坚持低标准准入、低缴费水平和低保障水平的原则。农民工具有非正规就业和低收入水平的特征，农民工工资收入远低于城镇职工，参保能力有限。因此，要从实际出发，坚持低标准准人的原则，实行低缴费基数或低缴费率，农民工个人尽量少缴费或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。只有符合农民工的就业和收入水平特征，才能鼓励农民工和积极参保，扩大农民工养老保险的覆盖面。(3)农民工社会保障应具有便携性特征。农民工是一个高流动性群体，经常在不同区域间流动就业，其社会保险关系也应能方便地转移接续。目前，农民工养老保险关系不能转移接续，农民工跨区域流动就业或者返乡，只能选择退保，而退保只能退回其个人账户部分，社会统筹部分则为当地社会保险作了贡献，其社会保障权益遭受损失，也起不到社会保险的应有作用。这是当前农民工社会保障制度构建急需解决的突出矛盾。(4)农民工养老保险需要得到国家财政的支持。农民工养老保险目前尚处于探索和起步阶段，加之农民工缴费能力较低，国家财政的支持对农民工平等享有城市公共服务，对养老保险制度的建立和养老保险基金的长期平衡十分必要。
　　现有农民工养老保险实践中的制度供给模式由于不适应农民工的诸多特点，不能很好满足农民工对养老保险的制度需求，因而表现出明显的制度非均衡特征，这种制度非均衡是当前农民工养老保险诸多问题与矛盾的根本原因。在现实中，这种制度非均衡表现为，由于长期以来城乡二元分割及其导致的利益格局的固化，地方政府作为制度的供给者，在提供农民工养老保险制度时，往往从优先维护城市增长与城市居民利益的“城市偏好”出发，而不是完全从农民工的特点和真实需求出发来进行制度建构，这样设计出来的制度当然不能很好满足农民工的制度需求，形成制度的非均衡状态。很多地方还没有为农民工构建相对独立的过渡性养老保险制度，因而无法将农民工纳入养老保险体系。现有农民工养老保险模式的进入门槛太高，超出了企业和农民工的承受能力，企业和农民工参保的积极性都不高，养老保险覆盖面难以扩大。即使参保的农民工，由于缴费期过长(15年)及自身流动等原因，也很难享受社会保障的预期收益。而且，社会保险关系难以转移接续，农民工退保现象严重，社会保险起不到应有作用。加之国家财政在建立农民工养老保险中的责任缺位，共同导致农民工养老保险的现实矛盾和困境。
　　
　　三、构建过渡性农民工养老保险的基本思路和制度框架
　　
　　(一)构建过渡性农民工养老保险的基本思路
　　针对农民工群体的特点，应建立相对独立的农民工养老保险制度，由此形成城镇、农民工和的“三元”养老保障体系，然后对农民工进行的分类分层，分别将其纳入以上三大体系，并在三大体系之间预留衔接口，为农民工养老保险关系的转移和将来养老保险体系的归并做好准备。需要明确的是，这种相对独立的农民工养老保险制度是一种过渡性制度安排，其最终趋向是并入城镇养老保险体系。但这种过渡性制度安排可能会在相当长时期存在。对进城农民工而言，大致可将其分为三类：一是在城市中已生活一定年限、有稳定的居所和就业岗位，具备在城市长期生活能力的农民工，他们实际上已是“准市民”，其归属只能定位于城市。二是只在农闲季节外出务工的“季节性农民工”，他们的归属是乡村。三是仍然处于流动状态的农民工，其未来就业和生活状态具有很大的不确定性，这是农民工的主体，这一群体进入第一类人群的人数在持续上升，或以做城市人为目标。对第一类进城农民工，应设定进入标准，积极将其纳入城镇养老保险体系中；对第二类季节性农民工，应将其纳入农村养老保险体系中。对第三类流动状态的农民工，则将其纳入量身定做的相对独立的农民工养老保险体系中。当然，第三类进城农民工也将发生分化，一部分由于经济地位上升可能进入第一类，这时可在农民工自愿的基础上将其养老保险关系转入城镇养老保险体系中，也有少部分人可能重返农村务农，这时其养老保险关系可转回农村，也可暂时封存，待以后出来务工时可续保。总之，这三大养老保险体系应在一定程度上相互开放，农民工根据自己的实际情况和条件变化可具有一定的自由选择和转换的权利。因为只有农民工最了解自己的经济条件和偏好，赋予农民工一定程度的自由选择权，体现了以人为本、构建适应其特点和需要的社会保障制度的理念。
　　对在县域内二、三产业就业的农民工，其内部情况也可细分，但总体而言，应在大力加强农村养老保险制度建设的基础上，将其纳入农村养老保险体系中。对一些经济发达地区的乡镇企业农民工，如果农民工就业稳定、收入水平较高，也可创造条件将其纳入当地城镇社会保障体系中，这需要因地制宜、因人制宜。
　　
　　(二)构建过渡性农民工养老保险的制度框架
　　可考虑建立一个适应农民工特点的新型过渡性养老保险办法，并实行“缴费确定型”的个人账户运行模式。其制度框架设计的要点如下：(1)与农民工的低收入水平和低缴费能力相适应，实行低水平起步、低费率和低保障待遇。可考虑未来农民工养老保障待遇略高于当期城镇“低保”水平，大致相当于当期城镇职工养老金水平的一半，具体标准由各地自行确定。(2)缴费由用人单位和农民工双方承担，以用人单位为主。(3)以农民工身份证号码为基础，为农民工建立个人账户，全部缴费进入个人账户，不搞社会统筹。(4)农民工养老保险由各地劳动保障部门负责管理，但为方便个人账户随农民工移动，应加快建立全国统一的农民工个人账户信息管理系统。(5)在不同统筹地区参保缴费的农民工，个人账户和保险权益随之转移、连续，且不允许退保。(6)农民工退休时，可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。(7)国家财政承担农民工养老保险的管理成本，并对农民工养老保险基金的长期平衡承担最终担保的责任。