论劳教所现场管理中存在的问题及其对策
关键词：现场管理 劳教所 劳教对象 对策
论文摘要：本文从劳教所现场管理的实践出发，探析劳教所现场管理中劳教人民警察不能够依法执行各种规范以及执法中缺乏有效的监督的问题。笔者针对以上问题，结合劳教所的实际以及国外对矫正管理的研究经验，对如何解决劳教所现场管理中出现的问题提出了一些对策。
Abstract: This article embarks from the reeducation through labor scene management's practice, searches analyzes in the reeducation through labor scene management reeducation through labor People's Police not to be able to carry out in legally each kind of legal norm as well as the law enforcement lacks the effective surveillance's question. The author in view of the above question, the union reeducation through labor institute's reality as well as overseas to rectifies the management the research experience, how to solve the problem which in the reeducation through labor scene management appeared to propose some countermeasures.
Key word：Scene management Reeducation through labor institute Reeducation through labor object Countermeasure
随着社会主义和谐社会的建设，劳教所的现场管理成为劳教所和谐的一个重要组成部分。因此，对劳教所现场管理的研究，将有助于劳教所的和谐发展，有助于劳教对象的改造质量的提高，同时也是现阶段贯彻“首要标准”的要求[1]。如何进一步贯彻落实发展观, 摆在劳教机关面前的重要课题是如何应对不断变化的客观形势, 解决劳动所现场管理中出现的问题，突破陈规陋习，大胆创新，探索特色，努力提高挽救质量，笔者就此课题展开了如下思考。
一、现场管理的概述
（一）现场管理的含义
现场管理，指矫正组织在矫正对象的生活、劳动、学习场所，对矫正对象的活动内容、活动方式、活动方法所直接进行的组织、指挥、监督和控制等管理活动[2]。
为顺利开展现场的有效的改造工作，劳教所必须对劳教对象的生活、劳动、学习三大现场的各个要素精心组织，并有效的监督和控制劳教对象的现场活动。现场管理是保障现场改造工作顺利进行的重要条件。
（二）现场管理的基本要求
1.现场的警力配置
劳教所根据布设合理、职责明确并强化协同一致的原则，为劳教对象的活动现场配备相应的足够的警力。
现场的警力，大体包括外围警械警力、内部警械护卫警力、管教警力、师资生产业务警力和机动警力等。
2.劳教人员各种组织的管理
合理而有效的劳教人员组织建设，要求选用符合条件的劳教人员担当一定的事务性的管理工作，这与我们一直强调的直接管理并不矛盾。这是因为，劳教对象所担当的只是管理中的一定的事物，而不是由劳教对象行使管理职权；劳教对象担当一定的管理事务，只是协助人民警察，对这些劳教对象只能使用而不能依靠。
3.劳教对象活动现场的监督与控制
现场管理的重点是对劳教人员活动现场实施科学有效的监督和控制。现场监控是维护监所纪律、建立良好的管理改造秩序、保证监所安全和提高改造工作质量的重要环节。现场监控的主要工作有：监督落实劳教对象改造行为规范，加强对劳教对象活动时空控制，及时有效地处置现场的异常情况。
二、劳教所现场管理中出现的问题及其原因
在全面落实依法治国方略和建设社会主义和谐社会的新条件下,我国传统劳教所管理体制的弊端逐渐凸现出来,在劳教所现场管理中表现的更加明显甚至有些矛盾已经十分尖锐。这导致的直接后果是劳教所安全稳定无法保障,劳教所警察队伍不稳定,劳教对象难以有效转化为守法公民。劳教所现场管理中出现的问题具体表现在以下几个方面：
（一）依法管理的定位问题
在建设社会主义法治国家的背景下，劳教所对劳教对象的矫治改造工作，应当体现依法治国的基本要求，对劳教对象依法实施管理，努力做到程序规范，执法公正。依法管理、构建和谐改造关系等新的管理理念与旧有管理观念、工作方法的碰撞、冲突，使劳教所干警、尤其是基层一线干警在对劳教对象的矫治改造工作中陷入一定程度的无所适从的窘境，对依法管理的定位出现偏差，是其中的突出问题有两种表现形式：
1.依法管理与情感管理相对立，少数干警在执法中存在教条主义倾向。依法管理与情感管理，是矫治改造工作的两个基本支点，二者的结合对于实现劳教所安全、提高改造质量具有重要意义。在实际工作，由于对依法管理的认识不清，定位不准，出现了过于强调依法管理，甚至将依法管理与情感管理相对立的倾向，导致部分干警将依法管理视为解决所有问题的灵丹妙药，僵硬执法、法不容情，从而彻底放弃了对劳教对象的情感管理。劳教对象作为一类特殊人群，也有人类共通的情感体验与情感需求，在构建和谐改造关系的过程中，对劳教对象的情感教育具有重要的不可替代的作用。搁置情感教育，而过于倚重依法管理，将人为增加管理、教育成本。
2.依法管理与情感管理相混淆，少数干警在执法中存在对劳教对象妥协现象。依法管理劳教对象既是国家赋予监狱干警的权力，也是对干警的基本要求。干警要善于运用法律，做到依法管理，有法必依。然而，部分干警混淆依法管理与情感管理的关系，把依法管理与情感管理、构建和谐改造关系相混同，在对劳教对象的管理工作中向劳教对象妥协，出现不敢执法、不愿执法等消极执法现象，个别干警甚至对劳教对象的违纪行为放任不管。过于强调情感教育，不注重依法管理的基础作用，就会使劳教所工作丧失对劳教对象的威慑、惩罚效果，从而造成矫治改造工作上的被动。
(二)警察队伍专业化程度不高
长期以来,由于我国劳教警察缺乏法定的准入标准,造成不少地方录用劳教警察时随意性较大,门槛较低。专业化准入标准的缺失显然不利于劳教警察队伍的建设,不利于实现劳教所管理的化。尽管这些年一些地方的司法行政主管部门开始重视劳教警察准入的专业把关,并出台了相关规定,但这些规定不具有溯及力,无法从根本上改变我国目前狱警队伍专业化水平整体不高的现状。同时，劳教工作人民警察作为执法者，在素质上还存在一定的差距，特别是受社会本位、特权思想的影响，导致在劳动教养执行中，以权代法、徇私枉法、违法侵权的现象时有发生。
（三）缺乏有效的监督
劳教执法监督工作还存在一些问题，监督虚置、监督乏力、监督不到位的现象仍然存在，有的比较突出，主要表现在：
1.监督合力不强。目前，执法监督工作主要由纪委、监察部门、审计、法制和相关业务职能部门共同承担。根据党章规定，纪委在党风廉政建设中起组织协调作用。近几年来，纪委、监察部门与所政管理、管理部门之间的协调有所加强，但在实际操作过程中，部门之间的长期稳定的协调配合机制、信息交流机制和责任追究机制还不够健全，纪委的组织协调作用难以充分发挥。同时，层级监督职能界定不够清晰，同一执法行为监督部门重复监督，既加大监督成本，又容易出现监督盲区，最终监督工作合力难以形成，执法监督体系的整体效能不高。
2.同级监督难度较大，效果不明显。实际工作中还存在一些问题，突出表现在，一是监督权威性还不够，监督部门在实施监督权时思想上还存有顾虑，担心引发冲突、影响关系，难度较大；二是同级监督部门之间互相配合不够，各监督部门往往从本部门角度出发考虑问题，从全局考虑问题不多，与其他监督部门沟通少，信息提供不及时，形成不了监督合力；三是事前监督与防范难度较大。由于在决策、制度出台前，同级部门主动向监督部门提供信息不够，导致监督部门无法掌握有关信息，对决策和制度难以把关，无法实施有效的事前监督；四是同级部门间相互监督不够，强调配合协调，忽视监督批评。
3.执法制度体系尚不完善，监督依据缺乏制度支撑。近几年，劳教单位在完善执法制度体系方面做了许多努力，取得一定成果，但是，由于劳教法律还没有出台，执法工作中的许多问题缺乏法律依据，导致监督也缺乏依据。同时，随着劳教工作快速发展，一些新问题新情况随之产生，执法监督工作的制度创新步伐还不能适应新的形势发展需要，监督权限不够明确，没有明确的可操作性的监督程序，监督范围界定不够清晰，监督依据不够具体，监督工作缺乏制度支撑。
三、现场管理的对策及其保障
(一)依法开展矫治工作
管理劳教对象不仅具有一般的社会管理职能，而且具有惩戒、规范、教育、矫治和激励等改造劳教对象的职能。依据这个职能，作为改造劳教对象主体的劳教干警和作为被改造主体的劳教对象在管理活动中必然产生矛盾。管认为管理是动态的协调过程，要求管理者首先要依照一定的原则、程序和方法，对管理对象进行协调、组织、指挥和控制等一系列活动。反映到干警对劳教对象管理的行为，既要求干警作为管理者依照法律规定的原则、程序对劳教对象依法管理，同时要求协调好干警与劳教对象之间的关系，在管理工作手段上缓和、化解矛盾，消除双方的对立性，使改造劳教对象的各种要素形成和谐统一的合力，实现改造劳教对象的目的。重点是要树立以“人”为本的管理思想，完善法律法规，建立打击与激励相互结合的管理制度。
加强对干警的教育，不断更新管理理念，强化依法管理的基础性地位。劳教干警是矫治改造工作的主要力量，对于由干警因素所引起的问题，必须通过加强管理教育、消除制约矫治改造工作顺利开展的错误认识来解决。
正确理解依法管理与情感管理、构建和谐改造关系之间的关系。劳教所对劳教对象的各项管理活动，都必须依法进行。同时，按照管理学基本原理，在劳教管理工作中，即要求干警依照法律规定的原则、程序对劳教对象依法管理，同时还要求结合劳教对象的个体情况，不断运用情感管理等手段缓和、化解矛盾，消除劳教对象对干警的对立情绪，构建干警与劳教对象之间和谐的改造关系，使改造劳教对象的各种要素形成统一的合力，最终实现改造劳教对象的目的。管理劳教对象的活动必然是依法管理与情感管理、构建和谐改造关系的结合，建立和谐改造关系、情感管理作为对劳教对象的具体管理手段，是依法管理的有机组成部分。
在协调依法管理与情感管理、构建和谐改造关系的过程中，应当着力处理好以下几方面问题：第一，首先要认识到，依法管理与构建和谐改造关系的中心任务都是提高劳教对象改造质量，干警要强化依法管理的意识，对劳教对象要强化改造意识；第二，构建和谐改造关系不能只注重化解干警与劳教对象之间的矛盾，还要关注化解劳教对象之间以及劳教对象与家庭之间的矛盾，建立和谐的内部、外部关系，消除不利于劳教对象改造的因素；第三，处理好构建和谐改造关系与依法打击劳教对象反改造行为之间的关系，要充分认识到打击劳教对象反改造行为，既是构建和谐改造关系的需要，也是公平、公正执法的需要；第四，要在依法管理的基础上，注重劳教对象的情感，不断培养劳教对象对他人的正确情感，把依法管理与情感管理完美的结合起来，营造有利于劳教对象改造的、积极向上的和谐改造关系。
(二)加强劳教警察队伍的建设
重视基层劳教干警专业知识的培训是提高执法水平的需要。首先把好“进口”关，抓紧初任干警的培训工作。对刚刚进入干警队伍而尚未正式任职的人员进行培训，是关系到干警能否打好基础的关键。对新进入的干警队伍的人员一定要拿出时间，舍得本钱专门进行有关知识和业务知识的培训。其次，加强专业知识的培训，劳教工作中不同岗位，不同层次都有一定的要求和标准，要加强自身业务知识的培训，要给劳教所干警提供和创造良好的学习环境和开阔眼界增长知识的机遇，提高干警的业务能力和个体素质，发挥干警的群体效能，形成一个强有力的高效能的劳教所管理系统。最后，建立充满活力的激励机制。坚持以考评论高低，以业绩论优劣，充分运用晋职、晋衔、晋级等激励手段，激励警察勤奋工作。
（三）完善劳教所现场管理监督机制
健全劳教执法监督体系是一项系统工程，需要劳教单位内外各个方面力量的共同努力。劳教执法监督体系，应当是由各种不同种类监督构成的交互式的系统，贯穿于劳教执法全过程、各个环节的体系。因此，在健全劳教执法监督体系过程中，即需要考虑劳教执法监督的合理性与可行性。在此基础上，当前要做好健全劳教执法监督体系工作，我们应当采取以下措施。
1.实行劳教执法部门分权制约，创新自我监督。对执法工作过程实施监督，最有效的办法就是实行劳教执法部门分权制约，建立健全劳教执法内部的监督制约机制，强化执法部门内部的自我监督。一是要强化上级管理机关对下级劳教单位、上级业务部门对下级业务部门的层级监督。上级管理机关和上级业务部门要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级劳教单位和下级业务部门具体执法活动的监督。上级管理机关和上级业务部门要加强调查研究，进一步完善劳教执法工作程序，对民警的执法行为，尤其是各方热点关注的劳教人员减（延）期、所外执行、所外就医等，必须制定明确而具体的程序规定。二是要强化法制部门执法监督机制，进一步健全完善执法监督制度，对劳教人员减（延）期、所外执行、所外就医、考核奖惩等的办理工作，在原有审批程序的基础上，在不弱化原有业务部门层级监督的情况下，在强化原有内外上下监督的同时，增加劳教法制部门的审核监督环节。当前，要切实加强法制部门建设，明确其对执法环节的审核监督职责，使之真正成为劳教执法监督的重要环节。三是要规范基层民警在执法行为上的自由裁量权。当前，劳教人员的减（延）期、所外执行、提前解教等均建立在劳教人员的百分考核奖惩的基础上，但是，在对劳教人员的考核奖惩执法环节上，存在着“自由裁量”标准不统一、程序不统一等问题，有可能导致执法所依据的第一手材料失真、失公，甚至弄虚作假和违法违纪问题的发生。要切实解决这一执法环节程序不严密、不规范的问题，必须对源头性、基础性工作加强监督管理。要细化执法考核办法，合理确定执法“自由裁量”范围，建立健全对第一手考核结论的监督制度。四是要严格实行执法过错责任追究制，对劳教执法活动中出现的违法违纪问题，要及时严肃处理，并追究其责任。
2.整合劳教单位内部监督资源，形成监督合力。目前，劳教单位内部有众多部门承担着执法监督的职责，监督资源还未达到合理、优化配置的状态，为此，亟待进行必要的整合。整合劳教单位内部监督资源，要在依法明确各职能部门的监督职责基础上，建立纪检、监察、审计、督察、法制、信访等部门联席会议制度，由纪委领导担任联席会议的召集人，及时沟通信息，形成监督合力。要加强规章制度建设，明确执法主体、执法范围，缩小执法者个人自由裁量空间，规范执法监督的内容、范围、形式、程序以及监督部门的职责权限。一是要强化纪检、监察部门在劳教执法监督体系中的主导地位。党委要大力支持纪检、监察部门在执法监督方面应有的独立性和权威性，加大纪检、监察部门的监督力度。要为纪检、监察部门的执法监督工作提供必要的条件，明确规定纪检、监察部门对劳教重要执法活动的参与权、建议权和批评权，保证他们对劳教执法活动的经常性监督。纪检、监察部门的纪律监督要实行关口前移，切实改变发生了严重违法违纪问题才去查处的状况，做到对严重违法违纪问题的严肃查处与对违反执法工作纪律、工作程序等问题的查处齐头并进，更好地发挥应有的监督作用。二是要重点加强法制部门建设。法制部门建设要在机构、人员、制度、程序等方面下功夫。推行对劳教人员考核奖惩、减（延）期、所外执行、所外就医等执法环节增加法制部门的审核监督程序，强化执法监督机制。加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，法制部门应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。民警、劳教人员及其亲属对规章和规范性文件提出异议的，制定部门或者实施机关应当依法及时研究处理。三是要积极配合审计等专门监督部门的工作，自觉接受审计等专门监督部门的监督规定。对拒不履行监督决定的有关单位和责任人员，要严肃追究责任。审计等监督部门要切实履行职责，依法独立开展专门监督。四是加强在警务督察过程中的执法监督。警务督察是警务部门的一项经常性工作，是对劳教单位和民警行使职权、履行职能状况而开展的督查纠察活动。在法治化的时代背景下，警务督察活动要加大对劳教执法监督的力度，确保劳教民警执法公正、文明。六是要加强信访制度、举报制度建设。加强信访工作和举报线索核查工作是劳教执法监督的重要途径。要认真办理信访和举报事项，做到事事有回音，件件有着落。要进一步完善群众举报违法行为的制度、纪检监察部门对劳教人员刑满释放前的谈话制度。
3.切实提高劳教执法的透明度，强化社会群众监督。劳教执法工作只有在阳光下操作，主动接受社会群众的监督，才能保证公正执法、文明执法。一是要深化所务公开工作。所谓所务公开，就是指劳教单位在执法过程中，将劳教执法的主要内容、程序和结果，通过一定的形式向劳教人员及其亲属和社会公布并接受监督的活动。所务公开，所要体现的是执法过程的公开性，所预期的是执法结果的公正性，通过执法过程和执法结果的公示来接受监督，以确保劳教执法活动的依法进行。所务公开要坚持执法工作全过程公开、全方位公开。当前要深化所务公开工作，必须切实抓好与之相配套的各项措施，即设置举报箱或设立统一便捷的咨询举报热线电话，全面落实基层民警对劳教人员的直接考核和考核结果分级公示制，要注重抓好会见场所的所务公开、警官咨询、对外宣传工作，使之切实成为劳教单位向社会开放的文明窗口。二是要拓展社会群众监督渠道。主动接受当地党委、政府的指导，自觉接受人大、政协和社会各界、人民群众的监督，认真对待各方面提出的执法监督的意见和建议。高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时予以处理。三是要建立劳教人员权益自我维护的保障制度。切实发挥“所长信箱”、“局长信箱”的作用，及时掌握和解决执法工作存在的问题。向劳教人员公开承诺，凡劳教人员投寄局长信箱、所长信箱的信件以及其他控诉、检举的材料，大中队民警不得审阅，不得查询内容，不得拖延和扣押，约束基层民警的具体执法行为和管理行为，保障劳教人员的合法权益。四是要试行民主测评和咨询听证制度。劳教单位可在一定范围内组织民警职工开展民主评议、民主测评活动。对民主评议、民主测评不合格的部门和民警，通过限期整改、诫勉谈话、调整职务等手段，促使其提高执法水平。劳教单位对涉及劳教人员切身利益的重要事项，在决策前可组织召开咨询会，听取劳教人员意见，接受劳教人员监督，保障劳教人员一定的知情权。五是要开展定期不定期的执法检查活动。劳教单位要适时组织人员，开展执法检查活动，对检查过程中发现的问题与不足，制订整改计划，及时予以整改，限期改正。
总之，劳教所的现场管理直接关系到劳教对象的改造质量，通过对劳教所现场管理对出现问题的研究，将有助于劳教所的和谐，有助于劳教对象得到更好的矫治，使劳教对象顺利回归社会、适应社会。
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