社会保障视角下我国弱势群体救助制度研究
摘要：近年来，弱势群体的扩大及其带来的社会问题日益受到人们的关注，为了“十一五”规划顺利实施和党的十七大关于进一步构建和谐社会总体目标的实现，抑制弱势群体扩大趋势已势在必行。剖析我国弱势群体的形成过程，以的视角客观地看待其对我国未来可持续发展的影响力，要求政府正视和着力解决该问题。为此，从社会保障制度设计的角度明确解决弱势群体问题的最佳途径，健全针对弱势群体的社会救助体系是非常迫切之举。
关键词：弱势群体；社会救助；社会公平
作为改革开放的代价，我国地区之间、城乡居民之间、城市和内部的富裕家庭和贫苦家庭之间的差距趋于扩大，由此形成的弱势群体的扩大及其引发的诸多社会问题无疑成为我国政府日益重视的问题。
一、我国弱势群体现状的基本评述
（一）关于弱势群体的基本认识
弱势群体为外来语，称为ｓｏｃｉａｌ ｖｕｌｎｅｒａｂｌｅ ｇｒｏｕｐ。目前，理论界对其界定是多角度的，尚未统一。可归纳下列几种表述：郑杭生、李迎生在《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》一文中提出：“弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。”胡宜安在《弱势群体与底线公平》一文中认为：“弱势群体主要是指那些长期处于系统性和结构性不利状况的社群，这种不利状况主要表现在社会不平等程度上。”陈成文在其专著《社会弱者论》中认为：社会弱势群体“是一个在社会资源分配上具有利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。”综合各方学者的观点，我们认为，所谓弱势群体是指由于个人生理和社会的原因所导致在经济、、社会、心理等方面处于劣势，依靠自己的能力无法摆脱这种弱势地位，需要社会提供扶助和支持的社会群体。
我国弱势群体的规模以及弱势群体内部的具体情况等并没有详细的官方权威统计数据。为了研究的需要，借鉴有关学者的研究数据对这一群体的数量规模进行大致的描述：就弱势群体的总体规模而言，如果将城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、残疾人、灾难中的求助者、农民工等各类处于弱势地位的人口加总，然后再扣除重叠部分?穴如贫困人口中有失业、下岗职工和农民工等?雪和非弱势人口?穴如下岗职工、残疾人、农民工等中间的自强自立者?雪，我们可以大致出目前弱势群体规模在1．4～1．8亿人左右，约占全国总人口的１1％～14％。我国目前弱势群体达到这样的规模和比例，应该说是非常严重的。
（二）我国弱势群体的形成机理
目前，我国弱势群体的构成可基本划分为两类：生理性弱势群体与社会性弱势群体。二者形成的原因各不相同。前者沦为弱势群体有明显的生理原因，如年幼、年老、残疾、疾病等，从而影响个人的竞争能力。后者沦为弱势群体为转型期社会结构变迁的原因所致，具体表现为以下几方面：
1．在经济方面。一是长期形成的二元经济，造成城市和乡村差别较大，特别是那些老少边穷地区，因不便、资源缺乏、生存环境恶劣，成为贫困人口集中的地方。二是在转型期产业结构发生急剧调整，直接影响弱势群体规模与程度。一方面城市的一些传统产业出现衰退，致使职工下岗、失业，成为城市的弱势群体。另一方面，农村出现大量剩余劳动力，不论他们是在农村作为潜在的失业者，还是进城打工，在择业、收入等方面都会处于劣势，客观上他们都处于社会弱势地位。三是经济体制的转轨形成社会利益分配新格局，加剧了利益群体的分化，使强势群体与弱势群体更加明显。
2．在政治方面。主要表现为社会结构变化使原先享有较高地位的社会阶层，如工人、贫下中农的一部分人沦为弱势群体。虽然宪法规定每个公民的权利是平等的，但选举法却规定：农民选举1个人大代表的人数是城镇居民的4倍，也就是四个农民的权利相当于一个城镇居民的权利。这方面八亿农民是庞大的弱势群体。
3．在文化方面。在社会条件下，贫困发生的概率与个人的文化程度呈负相关，文化程度越低，越容易陷入贫困，并由此形成恶性循环。
二、健全社会救助制度是解决我国弱势群体问题的根本选择
（一）底线公平的制度性含义与社会救助
底线公平是全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条基准线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，也是起码必备的部分。一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了为谋生所必需的基本条件。因此，需要社会和政府来提供这种保障。底线公平所包含的制度性内容主要指最低生活保障、公共卫生和大病医疗救助、公共基础这三项。在社会保障体系中与之相近的选择就是社会救助，社会救助作为国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会弱势群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的道义责任或义务，目标是帮助社会弱势群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。可见，底线公平和社会救助所要解决的问题天然地都和弱势群体的问题相关。
（二）我国政府资金给予能力与社会救助
从我国解决弱势群体的资金需求方面来说，完善我国社会保障体系将需要巨额的资金耗费，同时，也可能形成一定的效率损失。比如，我们选择以“防贫”为目标的社会保险路径，它在实施过程中需要的资金可能不是弱势群体所能负担的，而且也不能解决弱势群体最急需解决的问题。而社会救助因其满足的需求都是最基本的，是社会保障的最低层次，比较而言，完善社会救助所需要的资金缺口远远小于完善社会保障体系其他构成部分的资金缺口。可见完善对弱势群体的社会救助将是解决弱势群体问题的最佳路径选择。
由于社会救助一般是有针对性地解决影响弱势群体基本生活的问题，而当弱势群体的基本生活能够保证时，也就不会产生很大的不满情绪，有利于社会的稳定。同时，社会救助对收入再分配的格局影响较小，不会明显改变现有的收入分配格局。那么在实施中完善对弱势群体的社会救助制度便不会引起其他群体的排斥心理，因为这是最基本的人人都有权利享受的保障，如果是一次性地上升到提高生活水平的社会保障，则有失公平原则，也会引起新的不满情绪，致使构建和谐社会的总体目标难以顺利实现。
三、健全针对弱势群体社会救助制度的具体措施
（一）建立综合性的社会救助新系统
逐步建立一个城乡一体化的，以物质性救助为基础，以服务性救助、式救助为重要内容的公正、全面、高效的社会救助新体系。现阶段最低生活保障制度，是面向城市贫困人口的社会救助制度，它所解决的只是根据当地消费水平确定的低营养需求问题，而事实上，相当多的弱势群体需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，应以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础，在全国构建一个综合性社会救助体系。其中，健全针对贫困人口疾病医疗救助和救助应是现阶段解决该问题的突破口。因为疾病将使贫困人口的生活状况更加恶化乃至绝望，而教育的缺失则会导致贫困延续下去。
参照国外社会救助的制度结构，可以建立综合的三级最低生活保障制度。第一是基本生活救助金：是满足生存需求的部分，按照的国情，用于解决食品、穿着、和日常杂用等费用，凡是属于弱势群体范畴的人员都可以享受。第二是特别需要救助金：是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等。它所采取的方式类似于实报实销，但应规定一个最高限额。第三是酌情发放的救助金：主要用于购买某些特殊需要的物品。
（二）积极培育公益性组织，实现社会救助主体的多元化
在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但仅靠政府这一单一主体织就社会救助的安全网是绝对不够的。除了政府救助之外，由慈善机构、扶贫机构、社会福利机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员之间开展的社会互助，是我国社会救助的又一重要主体。
（三）全面加强配套措施建设
1．完善相关法制建设。弱势群体主体成因不同，需要保护的范围和领域以及保护方式都不同，因此，有必要分成若干部分明文列出侵犯弱势群体权益的行为，应给予这些行为何种制裁以及制裁的具体程序和措施。且突出可操作性，使弱势群体的权益保障有法可依。
2．建立社会救助与缓解就业压力的衔接机制。对弱势群体的社会救助体系只是一时之计，如果对弱势群体问题的解决一味停留在“输血”层面，只会加重国家的财政负担，问题不会得到根本改观，就业才是弱势群体真正的生活保障。
3．制定与社会救助相关的社会保障政策。社会救助毕竟只是我国社会保障体系的一部分，针对弱势群体的社会救助体系的优先完善与发展需要在社会保障政策制订中得到体现，使社会救助在实际实施中得到应有的重视和保证。
弱势群体的扩大是个社会问题，通过完善社会救助体系以期解决弱势群体所带来的问题只是就社会保障方面提出的思路。若想从根本上解决弱势群体的扩大及其所带来的问题，还是需要从国家根本政策、的发展和整体的经济结构调整等方面寻求解决之道。
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