普惠制
来源：岁月联盟
时间：2010-08-12
[关键词]普惠制；农村养老保险；民生建设
一、农村养老保险的困境
我国农村人口占全国总人口的大多数，2005年农村60岁以上老龄人口高达8973.3万人，占农村人口的12.17％，其中65岁以上老龄人口为6222.70万人，占农村人口的8.44％。农村养老保险的困难在于以传统道德为依托的家庭养老模式日渐衰弱。家庭结构变化，规模缩小，所谓核心家庭比例增加，城市化带来的农村剩余劳动力转移造成的“空巢家庭”、“留守家庭”的大量涌现，以及市场经济对传统价值观的冲击，都在相当程度上动摇了家庭养老模式。1991年我国农村60岁以上老人完全依靠家庭养老的比重还高达63％，而到2001年这一比例就迅速降低到50％左右。
在此背景下，农村需要确立新的养老保险模式。因此，很容易将改革的思路与城市养老保险改革并轨，提出“个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的筹资原则。然而，农村养老保险根本性的问题就是在城乡二元经济模式下，农村居民的收入与城市居民差异巨大，农民没有主要依靠自己实现养老保险的能力。因为就农民整体而言，其基本收入还是来自于季节性的农产品收获，其特征是靠天吃饭，水平低且不稳定，但是由于有土地为依托，生存尚有最低水准的保证。其收入用以维持低水准的日常生活尚可，而满足子女或大额医疗开支则明显力不从心，往往要背负较长时期的债务，无力顾及若干年后的养老问题。特别是许多欠发达地区的农民甚至连温饱还没解决，承担养老保险的缴费能力更是无从谈起。而作为农民最有价值的资产——土地，因受现有制度限制，并不能在养老保险上发挥应用的作用。并且在大多数地方，农村集体经济没有力量提供必要的补贴，政府实际上也没有投入资金，三结合模式变成了农民自己交费，自愿参加。所以简单地将以个人缴费为主的城市养老保险模式复制到农村，没有充分考虑到农民养老保险需要与可能存在较大的距离，没有体现社会养老保险应有的互济功能，“保富不保穷”，社会保险的性质被模糊，实际上与商业性保险的性质已经很接近。而且在很低的筹资水平上，还要规定收取3％的管理费，实际上因为其没有财政来源，只能靠吃管理费来维持，管理费比例往往高于3％的比例。金维刚在四川的调查结果是农村养老保险机构提取的管理费要占基金的13％，这意味着农民把钱交给保险机构，还不如存在银行。加之管理层次低，监管不力，跑冒滴漏比较严重，运营风险大，农民的参保积极性很低，该制度明显缺乏可持续性。尽管政府依靠行政的力量强力推进，但最终结果必然是困难重重，难以为继。有数据显示，我国农村养老保险确实经历了一个逐渐增长到衰退的过程。截止1997年底，全国共有30个省、市、自治区的2097个县开展了农村社会养老保险工作，覆盖农村人口达到7452万人，只占整个农村人口的10％左右，年度基金积累42.2亿元。但是从1998年后农村养老保险开始了较大幅度的衰退，到2005年参加农村养老保险的农村人口降低到5422万人，年度基金积累只有31亿元。”2006年参加农村养老保险的人数仅占农村总人口的7.22％，2007年末全国参加农村养老保险人数为5171万人，全年共支付养老金40亿元。
显然，现有的模式并不成功，如果任由其下去，既使能够维持目前的水平，养老保险的覆盖面也过低，所谓社会养老保险在农村是有名无实的。而不能将农村人口的大多数纳入养老保险范畴，养老保险就是针对少数人的，就称不上是“社会养老保险”，“建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活”，进而全面建设小康社会就是一句空话。但是建立城乡一体的养老保险制度体系又面临资金来源的缺口，这一矛盾不解决，农村养老保险还是一个死结。令人感到急迫的是，考虑到不断加速的农村人口自身老龄化和城市化导致的年轻人口流向城市的双重压力，农村养老保险改革不容我们长期拖下去，必须尽快解决农村养老保险的模式问题。
二、普惠制是现阶段农村养老保险改革的唯一出路
我们认为，在农民收入与养老保险需求存在很大距离的情况下，能够将其纳入养老保险体系，实现统一的养老保险制度，并有效地实施养老保险的唯一出路，就是建立以普惠制为基础的农村养老保险模式。从以个人缴费为主，集体经济予以辅助，国家财政提供政策扶持，改为以国家财政支持为主，个人缴费为辅，乡镇缴纳作为补充。将政府推向前台，使其承担农村养老保险的主要责任。现阶段，提出我国农村养老保险改革要以政府为主要责任者，推行的养老保险，其意义在于：
第一，我国建国以来实行的化政策是以牺牲农民利益为代价的，现在强调反哺农业、农村与农民，政府承担主要的养老保险责任，实际上是对过去因发展需要对农村与农业投入和农民收入分配亏欠的一种补偿，并不是额外的优惠；同时也是消除城乡二元经济差别、实现城乡经济一体化最实际的行动，从道理上看是完全讲得通的。
第二，与上述理由相关，无论从农民长期以来对我国经济发展的贡献，还是从公民的基本权利考虑，农民都应当更多地分享改革与社会发展的成果。象纳米比亚、博茨瓦纳、尼泊尔这样的低收入国家尚能采用普惠制的养老保险，我们没有理由推脱政府在农村养老保险建设中的主要责任。如果占人口大多数的农民基本被排除在养老保险制度之外，关注民生、建立和谐社会就是一句空话。所以不能任由民生建设的阳光再次越过广大的农村和农民。
第三，从策略上考虑，农村的养老保险一直在拖整个社会保障改革的后腿，政府在此多承担一些责任，可以迅速消除农村养老保险改革的主要障碍，整个社会保障制度的改革与制度统一就会更加迅速地推进。从大处算账，无疑也是划得来的。
第四，对农村养老保险采用普惠制，人们最大的疑虑是财政能否有足够的承受能力。农村养老保险尽管涉及面广，受益人多，似乎总的支付额度也不会小，但实际上由于农村整体收入水平低，养老金支付需求并不高，对财政的压力没有预想的大，完全在可承受范围内。对此，我们只需做最简单的测算就能说明问题。如果以保证最基本的生存需求为目标，依据’较高标准每人每年支付1000元，依据2006年的数据，占当年全国农村人均生活消费现金支出2415.47元的41.40％，对于满足老年人的基本生存需要能够起到保底的作用。这样以7000万65岁以上老人，每年整个财政需要支付700亿元，只占2008年整个国家财政收入5.4万亿元的1.3％。相比温家宝总理在2009年《政府工作报告》中提出的中央财政当年投人养老保险高达2930亿元的资金和439亿元的年度增量，此举对中央财政形成的压力并不大。即使考虑到人口老龄化的加速和城市化导致农村老龄人口的相对增加，也没有达到需要财政谨慎考虑其负担能力的程度。即使到人口老龄化的高峰期，按照蒋正华、徐匡迪和宋健牵头的国家人口发展战略研究课题组在2006年完成的《国家人口发展战略研究报告》中得出的预测结论，65岁以上老年人口达3.2亿人的较高预测水平，假设城乡老人各占一半，按照目前的水平计算，每年需要财政支付的养老金不过1600亿元。当然，届时每年11300元已经不能满足农村基本生活的需要，但是同理，20多年后国家财政收入也会有大幅度增长，两相比较，不会对国家财政的负担能力构成挑战。 第五，普惠制的养老保险涵盖范围广，可以从整体上提升农民作为相对低收入群体的生活水准。特别是将低保老人的社会保障涵盖其间，可以在相当程度上减少农村贫困人口数量，消除贫困，促进农村社会。
第六，有助于促进农村剩余劳动力的正常流动。这个效果可以从两个方面表现出来：一是农村老年人口在经济上基本可以自立，一定程度上消除了流动人口的后顾之忧；二是流动人口的养老保险关系可以在城乡之间自由切换，消除了其自由流动的阻碍。因此，有利于市场经济发展，推进城市化进程。
最后，从制度层面上看，普惠制的养老保险没有缴纳税(费)的过程，核定受益人相对容易，支付可以依托机构进行，因此，相对而言管理成本低，简便易行。
三、普惠制农村养老保险的制度建设
建立在普惠制基础上的农村养老保险新模式，我们可以比照城市养老保险制度称为多支柱模式。
第一个支柱以普惠制为基础。对相当于城镇应由单位缴纳的社会保障税部分形成的养老基金，由政府的一般性税收收入作为资金来源；中央财政负担大头，地方财政负担小部分(可以考虑按省份划定中央与地方财政分担的比例，为体现量能负担的原则和中央财政对欠发达地区的财政转移支付，东部地区地方财政应当分担较高的比例，而西部省份分担较低的比例)，个人不缴费。所有持农村户口，年满18岁以后在农村居住15年并仍在农村居住的居民，年满65岁就可以按月领取这部分养老金。还可以设立政策性的支付差异，如对符合计划生育政策、本人为烈军属等老人设定较高的给付标准。为了确保养老金能够发放到制度设定的对象手中，避免被冒领、截留、挪用，首先要认真审核受惠者的资格；利用在农村有较发达的农行、农村信用合作社、农村邮政储蓄等金融机构为合格者发放专用户头，按月拨付，对于去世者要及时核销相应户头。对于农民工应当鼓励其纳入城镇养老保险体制，但是也应当保留其退回到农村养老保险体系的通道，即其在城镇养老保险中应得的利益，可以转入农村养老保险体制设立个人账户；而要享受由财政支付的基本养老保险，则要满足前述的支付条件，即仍然保留农村户口，18岁以后在农村居住满15年，年满65岁。此外，还要附加一个条件，即将养老保险关系转回农村后，在农村实际居住满5年。乡镇企业职工的养老保险比照城镇养老保险制度来确立。之所以称为普惠制，就是这个方案有别于对农村困难人群的社会救济，而是让所有农村老人都享有养老保险的一缕阳光。
第二个支柱，即继续积极推进目前由个人缴费支撑的个人账户。但是不对农民做强制性要求，财政也不再补贴，完全由农民个人缴费，所有权归农民个人；承认地区发展差异，允许不同地区制定自己的缴费率与养老金支出水平，个人账户可以继承；鼓励“资产换保障”，土地使用权与个人房屋所有权乃至宅基地使用权都可以作为个人资产向银行、保险公司抵押，再由这些机构给付一定金额，转入个人账户内，即所谓“资产抵押，终身支用”的方式，实现抵押者自我养老；对于征用土地的征用款在上确定要按一定比例首先强制扣除充入个人账户。农民达到60岁后即可按照个人账户的积累额领取养老金，这与普惠制下要到65岁才可以获得养老金是不同的，借此体现对个人账户制度的鼓励。同时加强对个人账户的管理，防止养老保险基金的跑、冒、滴、漏，降低管理成本。
第三个支柱即采取必要的政策措施，继续鼓励家庭养老。在新的制度背景下，家庭养老承担的责任有所收缩，即提供养老场所和养老的人力支撑，而不再承担主要的资金提供者的角色。这样，今后农村社会养老保障的模式应当是养老金的提供以社会保险为主，以家庭为辅；养老依托形式是家庭养老为主，集体经济组织和社会养老为辅。
在农村实行普惠制的养老保险，由政府承担主要责任，还涉及政府间的财政责任分配问题。笔者认为，从目前地区发展差异、集权的财政体制、各级政府事权分工、统一社会保障制度的发展趋势等因素综合考虑，中央财政应当负主要责任，地方各级政府要承担辅助责任。即可以按照地区差异划定各省应由中央财政负责的农村养老金人均支付比例，经济发达省份较低，欠发达省份较高，而剩余部分则由地方财政负担。借财政转移支付手段减缓由于东中西部地方财政能力差异巨大而带来的社会保障水平差异，为每一个公民提供大致均等的养老保障公共服务。应当说，1994年分税制改革后，中央财力的大幅度提高使其完全有能力，也有义务承担这样的公共职能。依靠普惠制的养老保险可以提供接近全国统一标准的基本养老金支付。经济发达地区不能满足农民对养老金支付的需要，可以凭借其相对较高的农民收入水平个人账户制度来补足；而经济欠发达地区没有条件很好地发展个人账户制度，但是普惠制的养老保险支付基本可以满足其较低水准的生活消费支出需求。因此，该模式在现行制度下有较好的适应性。
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