应对外来物种入侵应优先构建公众参与机制

　　[摘 要]外来物种入侵作为全球性的环境问题，危害十分严重。我国外来物种入侵的形势严峻，许多学者提出应借鉴国外的立法经验，制定专门性的外来物种入侵防治法。但文章认为，当前更为迫切的应是尽快构建起防治外来物种入侵的公众参与机制。公众参与原則在国际社会已被公认为环境法的一项基本原則，公众参与机制具有促进社会正义和推进民主自治进程的内在价值。外来物种入侵的特征决定了优先构建公众参与机制的必要性，而公众的忧患意识和自主意识的增强，为构建公众参与机制提供了可能性。在防治外来物种入侵领域构建公众参与机制应加大宣传的力度、确立公民的环境权、完善有关程序法的规定、增加政府工作的透明度和促进环保团体的。
　　[关键词]外来物种入侵；公众参与机制；环境权
　　
　　外来物种入侵又称生物入侵，根据世界保护联盟(IUGN)的定义，是指在自然、半自然生态系统或生态环境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。外来物种入侵已成为一个全球性的环境问题，不仅给全球带来巨大的损失，更为严重的是，外来物种入侵是造成生物多样性丧失的第二大杀手。我国外来物种入侵的形势十分严峻，目前我国的入侵外来物种有400多种，其中有50余种属于世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种。据统计，我国每年因外来物种入侵造成的损失已高达1198亿元，占国内生产总值的1.36％。
　　针对来势汹汹的生物“外敌”，不少学者提出要制定一部专门性的外来物种入侵法来应对。现有法规对外来物种入侵的规制的确存在较大缺陷，如法规较为零散；立法在指导思想上并非着重于生态环境和生物多样性的保护；管理规制的对象范围较窄(一般仅限于病虫害)；有关条款表述较为抽象、缺乏可操作性；等等。这些欠缺最终需要通过完备的法律来规范，但是，一部专门性法律的制定不是短期就能完成的，在当前对外来物种入侵的了解还不甚深入的情况下，匆忙立法未必能取得预期效果。在环境法领域，立法速度之快与实施效果之差形成鲜明反差。法的实施效果不尽如意的根本原因在于法的实施缺乏民众基础，应对外来物种入侵，应注重增强公众的生态安全意识及提高公众的参与程度；否则，即使法律完备也无济于事。笔者认为，与专门性立法相比，当前更为迫切的是应尽快构建起防治外来物种入侵的公众参与机制。
　　
　　一、公众参与机制及其在我国实施的现状
　　
　　(一)公众参与的概念
　　公众参与是指在环境保护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，参与与其环境权益相关的活动，其目的在于制约和保障政府依法、公正、合理地行使行政权力。公众参与已成为国际社会公认的一项环境法的基本原则，1972年的《人类环境宣言》特别强调公众参与在生态保护中的重要作用，1982年的《内罗毕宣言》、1992年的《21世纪议程》以及1998年的《奥斯胡公约》均对该项原则予以了确认。在环境保护状况较好的国家(如美国、日本、加拿大等国)，公众参与机制在立法上均已规定得较为完善，在实际运作中也实实在在地发挥着重要的功能。
　　公众参与是民主法治理念在环境保护法领域的基本要求，在应对日趋复杂的环境问题中起了十分显著的作用，贯彻该原则能激发民众保护和改善环境的积极性，促进环境决策的性。
　　
　　(二)公众参与机制的内在价值
　　1　构建公众参与机制有助于实现社会正义。正义是法所追求的目标之一，正义意味着社会成员的利益受到一体关注，特别是弱势群体的利益能够得到充分考虑。公众参与机制可以从以下三方面促进社会正义的实现：
　　(1)公众参与机制为社会弱势群体的利益表达提供了专门的渠道。在社会资源上居于强势的群体往往会利用其优势压制社会弱势群体的利益表达，事实上剥夺他们的话语权。公众参与在信息公开的前提下为一切有关主体提供自由、平等、理性讨论的平台，从而为弱势群体的利益表达提供了专门的渠道和空间，促使公权力机构在环境公共资源的分配中能考虑弱势群体的主张，使环境公共资源的分配趋向正义的价值目标。
　　(2)公众参与机制增强了社会弱势群体利益实现的可能性。虽然社会成员的环境利益诉求最终都指向公共利益，是一致的，但不同成员的具体利益却可能千差万别，即直接目的会各有不同，分散表达的个体利益可能是相互矛盾或排斥的。如果缺乏利益诉求的整合方式，则难以形成较为一致的表达。而且分散的社会成员的力量是弱小的，经过整合形成合力之后的社会群体的力量则大大加强。公众参与机制为相互冲突的利益诉求进行整合和协调、最终形成统一的表达方式提供条件，增强了弱势群体环境利益诉求得以实现的可能性。
　　(3)公众参与机制可以防止公权力运行可能出现的不公。环境资源的公共性导致以自由竞争为特征的市场机制对环境问题的无能为力，设置政府权力的目的是为了矫正市场机制运行的缺陷，但公权力在环境领域的运行并不必然是公正的。首先，政府组织作为环境资源的垄断性机构具有自利性，即政府机构本身并不是一个没有自身利益的超利益组织，它在参与公共政策时有自己的动机，“政府不可能自动代表公共利益，由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时，往往会借社会利益之名行机构利益之实，从而使所制定的公共政策偏离社会的公共利益，使弱势群体的环境利益诉求无法正常实现”。公众参与机制要求在信息公开的前提下，对政府行为的代表性进行全过程的监督，有效的外部监督可以大大增强权力运行的透明度，可以防止这种权力运行过程中可能导致的偏差和不公。
　　2　公众参与机制有助于推进民主自治。漫长的集权专制造就了我国特定的文化传统。长期以来，政府强制型的行政管理模式使政府与公众之间形成一种“命令控制一服从执行”的关系。在这种政府主导性的环境事务管理模式下，环境资源的配置以政府为唯一的中心。政府作为公共资源配置的唯一中心是不科学的，即使政府能完全代表公共利益，在特定环境下，政府了解和获取的信息仍是有限的，其环境决策的科学性难以保证。如果我们希望政府那只“有形的手”将资源配置达到较优，则需要改进政府职能，建立资源配置的多个中心，即一定程度上的分权。公众参与机制让多个主体参与到环境事务的管理过程中，各主体之间有平等对话的机会，不同的意见可以交锋，多方面的因素会被考虑，可以促进环境决策的科学性，渐进式地推进民主进程。
　　在“命令控制”型的行政管理模式下，公众往往只有服从执行的义务，权利义务上的非对等性造成了政府与社会成员之间的分离与对抗，既不利于法的贯彻执行，也不利于维护政府的权威，公众参与机制首先要求公众享有实实在在的知情权，信息的公开和政府的透明运作有助于建立政府与公众之间的信任，沟通交流渠道的畅通可以进一步增加这种信任。而且，通过提供一个自由、平等、理性的交流渠道，赋予公众一定范围内的就某一共同关心的环境问题的参与权、决策权，可以营造一种自我治理的氛围，增强公众的社会责任感和环境意识。逐步使公众产生与政府积极合作和主动监督的意识，实现民众与政府之间的良性互动。
　　
　　(三)我国公众参与制度的实施现状
　　从我国立法现状来看，现行法已经着手构建公众参与制度，1989年《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”大气污染防治法、水污染防治法等单行法也有类似的规定。2002年《环境影响评价法》规定了公众参与环评的内容，该法第5条规定：“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价。”第11条规定：“对环境可能造成重大影响、应当编制环境报告书的建设项目，建设单位应在报批建设项目环评书之前，举行论证会，采取其他形式，征求有关单位、专家与公众对环评报告书草案的意见。”2006年2月环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行管理办法》，标志着环保领域的第一部公众参与的规范性文件的出现。覆盖面更大的《公众参与环境保护办法》正在起草过程中。
　　但我国还远没有建立起完善的公众参与机制，公众参与作为环境法的一项基本原则的法律地位尚未得到确认，公众参与的形式较为单一，参与的侧重点在于末端参与，而不是全过程参与，有关立法规定得较为原则、抽象，语言表达模糊，可操作性不强。而单行法的有关规定存在着简单重复的现象，加上我国的公众参与机制缺乏相应配套机制的运行，因此可以说，我国的公众参与基本上流于形式，没有发挥实质性的作用。
　　
　　二、防治外来物种入侵优先构建公众参与机制的必要性
　　
　　(一)外来物种入侵的特征决定了构建公众参与机制的必要性
　　外来物种入侵具有自身的特征，这些特征决定了民众的真心拥护和切实的参与，是防治外来物种入侵的努力取得成效的关键。如果社会大众能切实感受到环境质量状况与他们的利益密切相关，并能与政府配合，积极采取行动防治物种入侵，那么，目前被动应对的局面将有显著的改观。外来物种入侵的以下特征决定应该优先构建公众参与机制：
　　1　入侵途径的人为性。外来物种入侵的途径可以分为两类：一类是通过自然因素进行的，即物种随着风、雨、河流以及自身的移动而从原产地迁移或扩散至另一地域。这种途径的入侵是十分有限的，因为绝大多数物种难以穿越阻拦它们通过的天然生物地理屏障。另一类途径则是由于人为因素造成的，即通过人的活动而将外来物种带人一个新的生境并最终危害到该生境。包括有意引进和无意引进两种情况，前者主要是由于农林牧渔业生产、城市绿化、观赏等目的的引进，后者则是随贸易、运输、等活动而带人的物种传人。
　　外来物种入侵的途径以人为因素为主，防治外来物种入侵的立法在于调控人的行为，而法律调控人的行为之成效首先取决于民众对外来物种入侵的危害的认识，然后是民众对法律调控措施以及政府行为的认可度。外来物种可以通过多种途径入侵，入侵途径的多渠道性增加了预防的难度，仅凭政府部门的努力难以奏效。人们的一些日常行为习惯(将饲养的巴西龟放生)都可能造成或加剧外来物种入侵，公众参与的热情和参与程度决定了防治措施的效果。 　　2　入侵范围的广泛性和清除控制的艰难性，从入侵生态系统的类型来看，外来物种入侵几乎涉及到陆地和水体的所有生态系统，、荒林、岛屿、海域、湖泊、城市绿化带、保护区等几乎到处可见外来物种入侵的影迹。从入侵种类来看，世界上报道的外来物种在我国几乎都有发现。从地域分布来看，除西藏之外，其余所有省份都有报道。范围如此之广，清除控制的难度大，要将已经遭到破坏的生境加以恢复，需要耗费大量的人力物力，并需要较长的时间。政府的作用毕竟是有限的，如果没有广大民众的支持和参与，应对外来物种入侵的努力就不可能取得成功。
　　3　管理部门的分散性。目前，负有防治外来物种入侵管理责任的政府部门包括环保、动植物检疫、海洋、草原、农、林、牧、渔、海洋、卫生、畜牧畜医等，对外来入侵物种进行清除控制需要诸多相关部门的通力合作，采取协调一致的行动。管理体制的设置是否合理，分工是否明确，互相之间是否协调，会直接影响到整个清除控制的效果。我国防治外来物种入侵的监督管理体制不完善，部门之间的分工不甚明确，并缺乏有效的协调机制，极可能出现谁都不管的局面。因此，政府的行政行为需要公众的监督、参与，以保证政府决策的正确性和效率。外来物种入侵的途径是复杂多样的，涉及的范围非常广泛，如果某个环节薄弱则可能导致整个清除控制工作功亏一篑。
　　
　　(二)现行立法关于防治外来物种入侵公众参与的规定
　　如前所述，我国现行立法已注意到公众参与环境保护的重要性，已有部分环境保护法规涉及到公众参与制度，但完善的公众参与机制还没有建立。我国关于外来物种入侵的认识目前尚未深入，有关法律如出入境动植物检验检疫法、动物防疫法等均只有个别条款涉及到外来物种入侵管理，已发布的涉及外来物种入侵防治的部门规章中，只有卫生部在2005年颁布的《关于加强红火蚁伤人事件监测防控工作的通知》中提到防治红火蚁工作刻不容缓，需要群众的密切配合，其余涉及外来入侵物种防治的条款均未意识到调动公众参与的重要性。
　　
　　(三)公众防治外来物种入侵的参与意识现状
　　我们在广东省进行的调查结果表明，公众对浅层次的外来入侵物种的认知较为广泛，但对外来物种入侵导致的严重后果认识不足；公众对一般性的防治外来物种入侵的措施了解不多，对现行法律设置的安全防范措施知之甚少，而公众对政府部门在防治外来物种入侵方面所作的努力则全然不知。可见，与外来物种入侵有关的宣传工作还存在不足，政府与公众之间更是缺乏有效的沟通，更谈不上公众对政府工作的认同、监督和支持了。因此，构建公众参与机制迫在眉睫。
　　调查的另一方面却显示公众的忧患意识和自主意识明显增强，在具备相关知识的前提下，绝大多数公众的行为取向较为明确，并能采取预防措施，自觉规范自己的行为。公众自主意识的增强为构建公众参与机制提供了现实基础。
　　
　　三、在防治外来物种入侵领域构建公众参与机制的建议
　　
　　(一)加大宣传教育的力度
　　1　丰富宣传教育的内容。其一，对于在我国已经成功入侵并造成严重后果的16种外来物种应进行全面的宣传。在宣传的过程中要配有图片，让普通民众能够知晓，并能加以识别，以便形成“老鼠过街，人人喊打”的局面，为调动全社会的防治力量提供条件。其二，加强对外来物种入侵危害后果的宣传。除了宣传对人体健康的危害、等方面的损失外，还应大大加强外来物种入侵对生物多样性危害的宣传，这正是我国当前宣传教育的缺陷。其三，增加外来物种入侵途径、特征以及我国现有法律法规、防治措施的宣传，为公众采取行动提供基本导向。
　　2　改进宣传教育的方式。其一，传统教育与创新教育相结合，调查表明，公众获知外来物种入侵知识的主要途径是电视、报纸和，传统教育仍然是宣传教育的主渠道，但这些渠道的特点是本身的信息量大、不易长时间地强化信息。建议在传统的宣传教育手段之外，增加一些创新性的教育方式，如通过公益广告，利用环境日制作小册子免费发放等，使宣传教育的方式多样化，并注意生动性，尽量配备图片资料，做到通俗易懂。值得一提的是，我国目前有关外来物种的知识只是被极少数的专业人士所掌握，有人认为这是因力我国对外来物种入侵问题的研究和认识仍处在较低水平的缘故，但如果等到对其入侵机理、防治措施均很成熟的时候再向公众推广，就会错过防治的有利时机，陡增防治成本。因此，恰当的做法是边研究边宣传，尽量将已有的研究成果以通俗的方式让公众知晓。其二，针对不同人群进行分类教育以及将不同类型教育结合起来。要调动起全社会的力量，群策群力来应对生物“外敌”，要使我们的宣传教育工作卓有成效，应针对不同的人群采取不同类型的教育。如对相关部门的工作人员(如海关、园林等部门)及养殖、种植业业主和员工等特殊行业人员，应进行有关防治外来物种入侵知识的专门培训，培训合格方可取得从业资格。而学校教育一直是我们进，行环境教育的重点，成效也较好。从中学阶段开始，环境教育的内容应增加外来物种入侵的有关知识，以学校教育带动其他类型教育。但是我们不能因为学校教育重要而忽视社会教育，学生在校培养起来的生态安全意识能否在走出校门后发挥作用，取决于社会教育是否到位。推动以家庭教育为基础的社区教育不失为一种有效的方式。
　　3　加大对农村的宣传教育力度。调查表明，农村蕴含着巨大的防治外来物种入侵的潜力，而且农民防治外来物种入侵的自主意识比城市居民要强，农村也是外来物种入侵的重灾区，但由于信息的相对封闭以及相关知识的欠缺，农民对这一问题的知晓广度和深度均不够。因此，应加大对农村的宣传教育。
　　
　　(二)在宪法和环境保护基本法中确立公民的环境权
　　环境权是指主体利用或享受环境资源、在适宜的环境中生存的权利，具体包括环境利用权、环境状况知悉权、环境事务参与权、环境侵害救济权等内容。世界许多国家均在宪法或环境保护基本法中明确规定公民的环境权，如韩国1937年《宪法》第35条第1款和第2款中就环境权作了规定：“所有公民有在健康舒适的环境中生活的权利，国家以及公民应当努力保护环境。”“关于环境权的内容及其行使，由法律规定之。”“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”而我国现行法律没有明确规定公民的环境权，只能从宪法、环境保护法的有关规定中推导出维护良好环境的精神，因此，现实中公民行使环境参与权缺乏明确的上位法依据，从而影响到公众参与权的行使。
　　
　　(三)完善公众参与环境监督和管理的程序法规定
　　如果关于公众参与权的规定仅仅停留在实体法的规定中，公众参与仍然是一句空话，世界各国大都将公众参与的程序规定于单项环境法律之中。如美国1961年的《国家环境政策法》中规定环境影响评价制度的大部分条款均与公民参与相关。我国2002年颁布的《环境影响评价法》虽然也有公众参与的内容，但关于公众参与的方式、步骤、时间、内容、参与的程度和广度等方面均没有详细的规定，实际运行中缺乏可操作性。公众参与的程序法保障可以通过修改环境保护单行法的方式进行，并应在行政诉讼法中建立环境行政诉讼制度。
　　
　　(四)增加政府工作的透明度
　　由于管理外来物种入侵的政府部门很多，各个部门的防治措施、工作流程及具体要求均有所不同，普通公众在进行物种引入、养殖、出入境申报等涉及到外来物种入侵防治问题的事项时往往因为政出多门而不知所措。有关部门在采取联合一致的行动之前，应将办事程序以明了的流程表等方式告知公众，降低公众守法的成本。同时，政府部门应组织力量收集有关外来物种入侵方面的较为全面和的信息(包括入侵的现状、在我国造成危害的后果等)，并及时将这些信息告知公众。更为重要的是，政府部门为应对外来物种入侵做了哪些努力、花费了多少防治成本、取得的成效如何、采取什么样的防治手段等工作，应及时向公众通报。
　　定期地公示有关信息，增加政府工作的透明度，让老百姓享有实实在在的知情权，才能增加公众对政府的信任。也只有在知情的条件下才能明确政府与普通公众在应对外来物种入侵问题上的分工，才能做到各负其责，增强公众防治外来物种入侵的积极性和自主性。
　　
　　(五)促进民间环保团体的健康
　　介于政府与公众之间的社团，可以通过整合公众的力量，作用于政府行为的薄弱环节，成为社会公益维护的重要力量。同时作为外部监督力量可以在一定程度上纠正政府行为的不当。在西方发达国家，民间环保团体是环境保护法发展的一股重要力量。不仅大多数的环保运动、环保浪潮是由环保团体组织和发起的，而且大多数的环境诉讼均与环保组织有关。环保团体相对于单个民众来说参与环境监督和管理的优势是不言自明的。我国目前也有一些环保组织，如自然之友、北京地球文化村等，但总体来说我国环保团体缺乏应有的独立性，不能充分代表群体利益，也没有充足的资金支持，参与公共决策的能力较差，而且组织规模小，活动形式单一，影响力十分有限。我国应从立法上、政策上以及资金上为民间环保团体的发展提供支持，促进其健康发展。