关于社会保障问题的几点思考
关键词:社会保障 社会保障税 政府财政
论文摘要:政府用于社会保障的支出(财政学称为转移性支出)，是政府用非市场化手段纠正市场化结果，追求社会公平。社会保障属于“准公共产品”，其主要部分必须由政府提供。开征社会保障税，重新确立财政在社会保障中的主体地位，是政府职能的归位。
一、社会保障体系与社会保障税
社会保障是适应社会化大生产的需要，国家向那些丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其它难以抗拒困难的社会成员，在其生命的最脆弱时期，为保证其基本生活权利而提供的基本生活保障。由于受、及意识形态等多种因素的制约，世界各国实施社会保障制度的时间、范围、保障项目的多少等具体内容上千差万别。然而，无论哪个国家，由政府举办社会保障所面临的最棘手的问题就是资金的筹集，由于依靠提高缴费率的余地越来越小，令执政党倍感苦恼，却苦无良策。其筹资的具体办法有:1.社会保障税，由财政部门负责组织和管理。2.社会保障统筹缴费，社会保障基金由政府指定专门机构负责管理和运营，不直接构成财政收人，不足部分由财政补助。3.强制储蓄，将雇员的缴费和雇主为雇员的缴费存人个人帐户，款项及由此产生的利息所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权，性质上接近商业保险。其中，绝大部分发达国家和一部分家都纷纷开征社会保障税。虽然社会保障制度几经改革，却从未发现哪个国家放弃社会保障税的开征，显示出旺盛的生命力。
社会保障税何以成为社会保障制度的衍生物?取决于如下几个因素:
(一)政府在一国政治经济中地位的提高。社会保障思想起源于19世纪下半期德国新主义的国家干预政策，主张在经济学中引人伦理因素。20世纪20年代，英国福利经济学的代表人物主张对高收人阶层征税，再通过社会保障支付给穷人，实;叨攻人分配公平化，使社会保障思想更加完整。这说明，政府的作用越来越凸现出来。其社会背景是因为资本主义经济危机，威胁到社会安定。为了证明政府的强有力，必须找到稳定可靠的资金来源渠道，由于税的强制性特点，使政府意图得到不折不扣的执行，社会保障税成为首选方案。它具有收人再分配功能，使收人较低的阶层得到更多的受益，在稳定社会方面收到了立竿见影的功效。可见，早期的社会保障税带有明显的应急性。
(二)对所得税制度的依赖。税制设计要遵循一定的指导思想，它取决于一国政府在经济发展过程中面临的主要矛盾。发达国家的经济主要靠私人推动，政府面临的主要矛盾是维护社会公平，其主要精力自然放在缓解社会矛盾上，从而决定了它对所得税制度的高度依赖。社会保障支出作为政府降低社会分配不公的主要手段，与超额个人所得税相结合，称为“负所得税”制度，在一些国家已成为主体税种，构成税收制度的重要组成部分。
(三)社会保障本身的多重属性。社会保障首先是一种社会共同需要，良好的社会秩序、安定的社会环境会惠及每一位公民，是社会进步文明的象征，具有正的外部效益。而享受保障的人却具有选择性，随着人数的增加，边际成本递增，消费上具有排他性，所以称为“准公共产品”。准公共产品是否需要政府提供及在多大程度上提供，取决于准公共产品的“纯度”，纯度越高，政府提供越有效率。而事实上由于其边界很难界定，使政府管理社会保障事务时仍是一笔糊涂帐，并往往由政府包办。以国家为主体的社会保障就演变为政府信用，是国家对全体社会成员的“保证”，以国家财政为担保。它必须集中全社会成员的一部分财力，仅对部分社会成员提供帮助，大大提高劳动者个人未来抵御风险的能力，从而维护社会稳定。
(四)制度化的社会保障需要有稳定的资金来源，依靠强制力筹资成为大部分国家的普遍特点，使社会保障基金的来源越来越具有税收的性质。值得注意的是，一些国家对社会保障税和社会保障缴款并不做明确区分，而认为具有共同特征。社会保障缴款类似于我国的基金收人，不仅具有强制性，且同样由税务局代征，缴款数额亦有相关规定，被直接纳人预算，只是款项的使用被财政直接划拨给社会保险机构，专款专用。这说明，社会保障资金的来源越来越具有税的性质。今年年初国务院颁布的《社会保险征缴暂行条例》，其主要目的就是通过立法扩大社会保险的覆盖范围，增强社会保险费征缴的强制性，规范征缴程序，其着力解决的关键问题就是法律责任，对违反规定的行为作出明确有力的处罚规定，使社会保障费的征缴具有法律强制约束力。只有立法级次较税收略为逊色。
二、政府财政在社会保障中的地位与作用
(一)管理主体缺位是我国社会保障改革过程中亚待解决的重要问题
社会保障管理是在社会保障运行过程中，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、监督，它通过对社会保障管理权利的划分，形成政府内部管理权利的分配关系，并使之制度化，即社会保障管理体制，以增强社会保障运行过程中的“免瘴力”。我国历史上沿袭下来的主要负责社会保障管理的部门有民政部、劳动部、人事部、卫生部等，而实际负责社会保障管理的部门多达20多个，即我国社会保障管理由各部门兼职。依靠部门的广泛参与，初步建立起社会保障体系。但随着我国社会保障发展程度的不断提高，产生了超出部门管理的保障项目，原有的管理框架已经不能继续实行有效管理，产生真空和断层，需要对管理权利进行重新组合。与此同时，原有的管理体制的矛盾也渐渐暴露出来:部门之间缺乏统一的权威机构的协调，也缺乏处理这类关系的准则，形成部门的“势力范围”，固化了部门的既得利益。比如许多政府部门甚至行业主管部门都要将自己承担的社会保障，从行政管理到具体业务统管起来，自成体系。在处理具体问题时，一涉及部门协调，往往从维护自身利益的角度，左顾右盼、举棋不定，谁都不敢独立负责或不能独立负责，许多改革措施因此被“搁浅”。以现行方式筹集的社会保障基金未完全纳人国家预算，而是由地方或部门设立的社会保障机构分头管理，未建立起有效的监督机制，收、支、管、用与政策制定高度统一。由于社会保障经办机构行政上隶属地方政府领导，当地方建设资金短缺，社会保障资金常被看成可用财源，好不容易筹集上来的社会保障资金被挪用:炒房地产、炒股票、盖办公大楼等违纪行为时有发生，甚至因投资失败而无法收回。由于到目前社会保障还没有一部全国性的法律，使社会保障运行过程中出现的失误得不到有效的纠正，缺乏资金支撑的社会保障大厦岌岌可危。
(二)财政与社会保障的内在联系使财政天然成为社会保障主体 社会保障是由国家推行的制度来解决居民遭遇生存普遍风险的困难，它起源于社会化大生产造成的不可抗拒的风险，是无法通过市场本身得到解决的，只能由作为社会中心组织的国家来完成。因此，绝大部分社会保险基金和社会福利费的取得和支出只能由国家来承担，这与财政是政府集中一部分国民收人用于满足社会公共需要的性质是一致的。我国财政用于社会保障方面的支出，主要包括三部分:一是抚恤事业费，二是社会福利救济费，三是灾害救济费。这部分支出没有建立专项资金来源，由政府的经常性预算收人安排的;尽管社会保险有专项基金收人，但从根本上仍然是财政资金的转移，社会保险项目(养老、医疗、失业、工伤和生育)的资金来源依靠、雇主和个人负担的部分，由于可以税前列支，使税基缩小，成为变相的国家负担;即使是目前实行的社会统筹和个人帐户相结合的筹资模式，也只能适应一般或正常情况下的资金需求，其支撑能力是十分脆弱的，需要国家财政的资助、调剂和平衡，作为最后出场人，财政是无论如何也摆脱不了“干系”。由于社会保障制度是由政府集中管理的，社会保障基金是政府强制建立并承担责任的专项基金，虽然有别于一般性的政府资金，政府不能随意支配，但政府和财政部门承担着管理和监督的责任，需要从宏观上加以控制，保证资金安全，纳人财政预算是一种最稳妥可靠的办法。
(三)财政成为社会保障主体的主要作用
1.有助于财政职能的转变。在计划经济体制下，我国比较强调公共部门的主导作用，私人部门处于被动和服从的地位，表现出强烈的广泛参与竞争性经济领域的倾向，履行社会管理职责的“精力”显得“不足”，事实证明这种资源配置方式是低效的。人们已经越来越认识到:充分发挥市场配置资源的基础性作用，抑制政府对竞争性经济领域的参与，还政府社会管理者的本来面目是我们应该选择的正确道路。社会保障正是政府应该管理的社会公共事务，有助于由“政府财政”转向“公共财政”。
2.有助于财政收人结构的转换。经济全球化和税收国际化的要求我国税收制度加速与国际接轨，以流转税为主体向所得税为主转换是必然趋势。我国正处于经济转轨时期，政府宏观调控的任务十分繁重，所得税具有其它调控手段无法比拟的作用。而所得税制度尚不完善，有许多税源被遗漏，社会保障税便是其中之一。
3.有利于财政支出结构优化。在不同的经济发展阶段，保证经济持续增长，财政支出结构应有不同组合。我国正处于经济起飞阶段，伴随着产业结构的调整，企业破产，大批工人失业本是寻常之事，但社会保障安全网的不到位，极易演化为严重的社会问题，不仅不利于产业结构的调整，而且会使市场经济改革目标成为泡影。这时，政府必须依靠财政支出结构的优化来解决这些颇为棘手的社会问题，为社会增加润滑剂，通过增加社会保障支出，建立由政府控制、自成体系的社会保障制度，支撑经济的平稳运行。
4.便于政府正确处理社会保障与宏观经济的关系。财政是政府资金管理的中心部门，是其它任何部门都无法比拟的。财政的职能之一是通过自身的收支实现对国民经济的有效调控，防止经济的大起大落。同时，财政承担着社会保障义务，其义务大小，取决于社会保障能否实现良性循环。它必然密切关注社会保障事业的发展，最能代表国家利益，最具责任心，自觉将社会保障纳入整个社会经济发展目标。并且，社会保障收支又可以作为财政政策手段使用，发挥“自动稳定器”作用，这已被发达国家的实践所证明。
5有助于实现社会保障适度统管。我国社会保障管理体制高度分散，相对集中的社会保障行政是我们要追求的目标。要实现这一转变，必须进行部门管理权利的剥夺和重新划分，这无疑是十分艰难和漫长的路程。所以应走逐步推进、分工明确、职责分明的适度统管道路。将社会保障资金纳人财政管理，实现资金的收、支、管、用分离，是走出社会保障困境的突破口。
三、开征社会保障税的几点建议
(一)社刽哪章税的设计要适合我国征管水平。无论以何种形式筹资，政府都必须是社会保障责任的最终承担者，人们可以接受一个企业的破产，但不能容忍社会保障制度破产，开征社会保障税正是为了减轻财政风险。建立全国统一法定基本保障，每一位中华人民共和国公民都有权享有:税率低，保障层次也最低。考虑到我国城乡之间、地区之间收人水平差距较大，税制设计应简单易行:对居民采用固定税额，即每个纳税人必须等额缴纳，对于无收人或收人极低者可按一定的比例减免;对城镇居民按上年度个人所得按一定比例计征，计税依据与上年度的个人所得税相同。
(二)要充分考虑社会保障的市场化能力，减轻政府筹资压力。对于可预见性风险，人们往往会自觉地采取事先预防措施。如果政府全部包揽，会使人们自身的抗风险能力退化，甚至产生依赖性。而政府安排未必比个人更符合人们的需要，且往往导致社会保障资源的浪费和运行的低效。所以，设置个人帐户十分必要。政府可不必为基金的具体营运负责，但由于基金投资收益的波动较大，可由政府提供保险。
(三)将社会保障税与税收制度紧密结合，统筹安排。我国社会保障虽然在支出上越来越依赖财政，但在收人上却总要与其“划清界限”。使社会保障税似税非税，独立于税收制度。而从国际上看，筹资形式的发展趋势不仅更加适合经济运行的需要，且与税收制度的联系越来越紧密。我国也应建立所得税制度与社会保障制度有机合并的有效机制。
(四)社会保障税需要工资制度改革的配合。由于社会保障税的税基是人们的实际收人，如果收人水平很低，会使纳税人感到负担沉重，加剧逃税动机，加之企业面临激烈的市场竞争，对社会保障税态度消极甚至采取抵制态度，政府的努力就会付诸东流。可见，提高多数人的实际收人水平，彻底改革目前低工资状况，从而拓宽社会保障税税基，是社会保障制度改革取得成功的关键。
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〔1〕张力之.社会保障研究述评〔刀.社会学研究，1997(2).
〔2〕王国军社会保障:从二元到三维〔刀.社会学，1998(8).
〔3〕郑功成论中国特色的社会保障道路〔M〕.武汉大学出版社，1997一08.
〔4〕王亘坚，凌岚.社会主义市场经济条件下的财政支出研究〔刀.财经问题研究，1998
