关于我国地震灾害治理中的知识共享制度研究

　　关键词:地震  灾害治理  知识共享  防震减灾
　　论文摘要:地震灾害的治理是一项性、技术性和社会性很强的系统工程,随着地震灾害治理步入人本化、科学化、法治化和制度化的轨道,在我国地震灾害治理的制度建设中初步确立了知识共享制度。会商制度有机地实现了多种监测成果和科技人员群体智慧的结合;资源共享制度有机地实现了地震灾害治理中物质技术资源与人力资源的有机结合;信息公开制度有机地实现了地震灾害治理信息的共享和满足公众知情权的结合;地震灾害治理知识的普及与传播制度有机地实现了地震灾害治理中知识共享与社会公众防震减灾素质提高的结合。
　　所谓知识共享是指通过单向的、双向的或多向的知识传递,实现个体、群体、组织等不同的知识需求主体之间各种形式的知识交流与互动,以此促进知识所有人、拥有人、占有人与其他主体分享知识以及知识被共知、共用乃至整合使用的过程。这一过程在社会知识化中由于客观存在的知识不对称和知识鸿沟仍在深化。具体到地震灾害的治理,由于防震救灾中受难群众的巨大的多方面知识需求和政府决策的巨大的多学科、多领域的知识需求,加之,防震救灾是一项科学性、技术性和社会性很强的系统工程,尤其是在社会发展知识化、社会建设科学化、知识受益大众化的今天,防震救灾无疑是一项综合性、系统性的知识工程,而实施和完成这项高度知识化的工程必然有赖于有效的知识共享制度与机制。知识共享因此成了各国地震灾害治理必然选择的重要制度。
　　5.12发生在四川汶川等地的特大地震灾害,破坏之严重、人员伤亡之多、救灾难度之大为罕见,抗震救灾工作也由此面临着诸多困难。有效克服和战胜这些困难必然要求实现各方智慧的有机结合,实现知识共享。事实上,在四川汶川等地的特大地震灾害的防治中,各类知识共享的平台和机制已经开始发挥作用。如,中央电视台现场直播中地震专家现场解说防震救灾的知识使人们从中学到了有效防震救灾常识,一定程度增强了人们科学防震救灾的能力;又如,一些专业性的网站第一时间发布了“地震灾害救灾防病知识”,既普及了地震灾害中科学的防病知识,增强了人们的在地震灾害面前自救能力,又实现了灾害防病知识的社会共享;心会于5月15日发出致全国心理学工作者和心理咨询、专业人员的倡议书,承诺中国心理学会将重点支援四川的心理专业人员在灾区成立心理救援站,并对有关工作人员做专业培训,内容包括了解灾民心理、PTSD、干预策略和方法(包括各种可能的治疗)、对救援人员,如军人、医护人员、社会救援人士和大众进行心理,预防可能产生的替代性创伤。
　　这不仅是中国心理学会的在地震灾害治理中的专业承诺,更是中国心理学会作为专业学会以其特有的专业集体智慧向社会在地震灾害治理中所作的知识共享承诺。四川汶川等地的特大地震灾害治理中类似的知识共享的例子可谓不胜枚举,本文拟从历史的知识共享实例和现实公共政策制度的梳理中,着力探讨我国地震灾害治理中知识共享的制度,以期能对我国地震灾害的治理的制度化建设有所助益。
　　1　历史经验表明:规范化、制度化的知识共享有助于防治地震灾害
　　在我国防震减灾的历史上,“群防群测”式的知识共享创造了大地震防震减灾的奇迹。1975年2月4日19点36分发生在辽宁海城的大地震被准确预报,这使得辽宁省南部的100多万人及时撤离了他们的住宅和工作地点——仅仅在撤离两个半小时之后,海城就被7. 3级的强烈地震击中。在6市10县的震区范围内,城镇房屋毁坏508万平方米,民房毁坏86. 7万间,却仅有1328死亡,占全地区人口0. 16‰,有效的地震预报大大降低了这次地震的灾害损失。在世界历史上,成功地预报7级以上的大震,这还是第一次。震后,美国、新西兰、日本、罗马尼亚、西德等十多个国家的地震科学专家和国际学术组织的成员纷纷到海城考察。他们最后得出了这样的结论:中国的成功是由于能够及时地收集大量地震前兆的异常情况,并且及时归纳、分析、的结果[1]。这其实就是震前的知识共享的威力,更确切地说是“群防群测”式的知识共享机制的威力。
　　海城地震能够被成功预报,专业的地震工作者功不可没,但当时实行“群防群测”的方针,也起了至关重要的作用。就海城的这次预报来说,正是密布在辽南的群测群防网点收集到了大量的地震前兆现象,如蛇、鼠、鸡、青蛙等动物异常,以及水异常等,并且及时汇总到了地震专家面前,地震专家在汇集各方信息与知识的基础上,根据自己的专业做出了果断的判断,才使得当时的辽宁省地震办公室和国家地震局能够作出大地震就在眼前的判断,敢于发出临震预报,挽救了无数人的生命。正是群众的智慧和地震专家团队的防震减灾集体智慧的共享实现了这次地震灾害的有效治理。
　　2　我国防震减灾公共政策中知识共享的制度
　　所谓公共政策是指以政府为主的社会公共机构根据一定时期特定的社会发展目标,以政策成本和政策效果的比较为依据,对一定的公、私行为采取约束和指引,所制定的、法规、计划、规则、项目等[2]。美国政策科学的著名学者厄尔逊有一个经典的表述,他说:所谓的公共政策也就是家及立法者所制定的,由行政管理机关所执行的法律和法现行的防震救灾的法律、法规、规章、决定、规划等,主要有:《中华人民共和国突发事件应对法》(2007)、《中华人民共和国防震减灾法》(1997)、《破坏性地震应急条例》(1995)、《国家突发公共事件总体应急预案》(2006)、《国家地震应急预案》(2006)、《国家防震减灾规划(2006 -2020年)》(2007)等。可见,我国防震救灾的公共政策体系初步形成。根据这些法律、法规、规章、规划等规定,下面着力对我国防震救灾公共政策中知识共享的制度作简要分析。 
　　2.1　会商制度
　　会商制度在我国是伴随地震预报的出现而产生的,早在1966年邢台地震后,周总理提出:“地震是有前兆的,地震是可以预报的”[4]。当时地震预报的专门机构尚未组成,由中国科学院、地质部、石油部有关机构兼管地震工作,发生震情,由几个部门的有关地震监测人员,一起商讨地震趋势,便产生震情会商会的形式。70年代初,国家地震局建立,地震预报工作规范化、制度化有了组织保证,在当时的《地震预报条例》上即明确规定地震监测部门“一般每周会商一次,特殊情况下,要紧急会商,会商要贯彻百家争鸣的方针”[5]。定期或不定期地进行震情会商也由此成为我国执行地震预报任务的根本制度。
　　经过30多年的探索实践,我国各级地震部门已经形成完整的震情会商体系。实践表明,建立地震灾害治理的会商制度,可以利用科学技术与知识、经验丰富的各类专业人员的智慧,在执行某一灾害治理方案前,对该方案所能达到的目标与实施手段进行多方位、多视角研究、探讨,并经过充分会商后抉择,达到用最小的代价,最大限度地减少灾害损失的目的。可见,会商制度是运用多种监测成果和发挥科技人员群体智慧的好形式,由会商制度形成知识共享成果——会商提供的预报意见是政府地震减灾决策的科学依据。定期和不定期震情、灾情会商会、自下而上,层层上报会商意见,已经成为我国地震监测预报法定制度。1998年国务院发布的《地震预报管理条例》明确规定,国务院地震工作主管部门和省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的机构应当组织召开地震震情会商会,对各种地震预测意见和与地震有关的异常现象进行综合分析研究,形成地震预报意见。市、县人民政府负责管理地震工作的机构可以组织召开地震震情会商会,形成地震预报意见,向省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的机构报告。《中华人民共和国防震减灾法》(1997)第11条、《中华人民共和国突发事件应对法》(2007)第40条对会商制度也有明确的规定。
　　2.2　资源共享制度
　　一般说来,资源共享是指在一定的范围(如一个国家、若干区域或相关组织)的所有或部分资源在整合的基础上,提供给特定的组织成员、特定的服务机构、用户或社会公众来分享利用。资源共享的目的在于使相关的范围内的组织、机构和个人都能够在一定范围内最大限度地利用有效整合的资源,其实质在于资源在一定空间和地域内的有效整合与合理配置,最大限度地满足特定主体的资源使用需求,进而使得资源发挥最大的效用。
　　地震灾害治理,尤其是特大地震发生后的灾害治理是一项综合性的复杂的社会性系统工程,其调动社会资源之广泛、配置社会资源之迅速、利用社会资源之迫切、资源使用惠及对象在一定区域之普遍、资源使用对民生和灾区社会稳定影响之深刻远非社会常态运行时所能比,更为重要的是这时的资源利用带有很强应急性、集成性和公共性,因而对资源共享的深度和广度要求更高也是必然的。也只有这种更高层次和水平的资源共享,才能实现地震灾害治理中的知识共享更高层次和更高水平。试想想如果没有高水平的物质技术资源共享高水平的知识共享何以有物质技术支撑;如果没有高水平的各类专业人才资源的共享高水平的知识共享何以产生;如果没有高水平的组织管理资源共享高水平的知识共享何以运行和实施。正是基于此,在总结我国以往地震灾害治理资源配置与利用经验的基础上,我国的地震灾害治理建立了相应的资源共享制度。《中华人民共和国防震减灾法》(1997)第33条明确规定,破坏性地震发生后,地震灾区的各级地方人民政府应当组织各方面力量,抢救人员,并组织基层单位和人员开展自救和互救;非地震灾区的各级地方人民政府应当根据震情和灾情,组织和动员社会力量,对地震灾区提供救助。严重破坏性地震发生后,国务院应当对地震灾区提供救助,责成综合主管部门综合协调救灾工作并会同国务院其他有关部门,统筹安排救灾资金和物资。《国家地震应急预案》(2006)更为明确的规定了资源共享制度,根据该预案,地震灾害事件发生后,省级人民政府是处置本行政区域重大、特别重大地震灾害事件的主体。视省级人民政府地震应急的需求,国家地震应急给予必要的协调和支持,发生特别重大地震灾害事件由国务院实施国家地震应急,发生重大地震灾害事件由中国地震局实施国家地震应急,国务院有关部门和单位按照职责分工密切配合、信息互通、资源共享、协同行动。
　　2.3    信息公开制度
　　在社会信息化、知识化和决策科学化、民主化的当代,实现知识共享的一个重要前提和基础是信息公开。由此,当代政府治理变革中公开、透明的理念十分强调政府信息的公开及相应的公民知情权的实现。其深刻的意蕴在于:通过公开透明的信息传播构筑政府与公众的信任与良性互动,使公众的政治参与和社会参与获得持续信息支持和知识支撑,进而对政府治理过程实施有效监督。无论是在东方还是在西方,信息公开、透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是:行政权力运作的主体、依据、程序是公开的;行政权力运作的过程是开放的,公众可以依法参与。如果政府权力的运作规则、方式乃至程序不为公众所知,事关百姓切身利益的各种政策都是在神秘的氛围中出台的,那么政府与公众之间必将产生距离和隔膜,同时这种“暗箱操作”还将带来腐败问题。因而,在现代政府行政改革的过程中一个重要的中心主题就是建立阳光政府。随着社会信息化、知识化,信息、知识传播的大众化,越来越多的社会关系是依靠个人和个人、个人与传媒、个人与组织、个人与政府、个人与社会的自觉表达和信息获知来维系与建构的,离开了对信息自由的选择和知悉,离开了畅通的信息交流和传播,人、组织、政府就丧失了自身同社会互动、联结的纽带,就会失去自立于现代文明社会的起码资源基础。依法知悉、获取、交流、传播信息是人作为社会关系中的纽结本质上应享有并不容侵犯的一项基本权利[5]。为此,国家在宪法上或在法律上确定公民的该项权利,并以法律保证实现该权利。人们将此权利称为“知的权利”、“了解权”、或“知情权”等。在当代社会信息化、知识化的发展中,知情权深刻意义就在于从法的角度体现了文明社会对人与信息关系的一种深刻的认同,表达了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益诉求和权利意识,从而为当代国家的公民权利建设展示了一个重要的、不容回避的认识主题。
　　回应上述时代要求,国务院颁布了《政府信息公开条例》,并于今年5月1日生效。《政府信息公开条例》对政府信息公开的制度的安排实际上是提供了“双引擎”的动力装置:一是规定政府应依法主动公开信息。条例明确规定,行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的;二是公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息。从这种制度安排看,公民、法人和组织的申请本身就可以构成直接推进信息公开的社会性力量。从政府信息公开的制度安排看,政府向公众开放信息,不是恩赐,不是“自我革命”,而是一项法定义务,是对公民知情权的回应。
　　具体到地震灾害的治理来说,及时、准确的地震预报信息可以提高政府和全社会防震减灾工作和活动的效率,安定人心,减少地震灾害给人民生命和财产造成的巨大损失。但是,由于地震灾害信息是关乎人民群众生命和财产重大信息,对社会秩序和民众生活也会产生重大影响。加之,实践中出现的虚假信息和多渠道发布信息给社会生活造成一定程度的混乱和不良后果。因此,《中华人民共和国防震减灾法》确立了地震预报统一发布制度,并对地震预报的发布程序进一步予以明确,对不符合地震预报发布程序要求的地震预测意见严格按照法律的规定进行处理。根据《中华人民共和国防震减灾法》第16条、第31条的规定,国家对地震预报实行统一发布制度。地震短期预报和临震预报,由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见,应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照国务院有关规定处理,不得擅自向社会扩散。地震灾区的各级地方人民政府应当及时将震情、灾情及其发展趋势等信息报告上一级人民政府;地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府按照国务院有关规定向社会公告震情和灾情。 　　2006年颁布的《国家地震应急预案》更进一步明确了地震灾害治理中的信息公开制度,细化了地震灾害治理中信息及时公开的具体要求。根据该预案,地震局负责汇总灾情、社会影响等情况,收到特别重大、重大地震信息后,应在4小时内报送国务院办公厅并及时续报;同时向新闻宣传主管部门通报情况。国务院抗震救灾指挥部办公室、中国地震局和有关省(区、市)地震局依照有关信息公开规定,及时公布震情和灾情信息。在地震灾害发生1小时内,组织关于地震时间、地点和震级的公告;在地震灾害发生24小时内,根据初步掌握的情况,组织灾情和震情趋势判断的公告;适时组织后续公告。
　　2.4　地震灾害治理知识的普及与传播制度
　　2006年国务院颁布的《全民素质行动计划纲要》指出:科学素质是公民素质的重要组成部分。公民具备基本科学素质一般指了解必要的科学技术知识,掌握基本的科学方法,树立科学思想,崇尚科学精神,并具有一定的应用他们处理实际问题、参与公共事务的能力。这是对科学素质内涵作出的定性表述。将公民具备基本科学素质概括为“四科,一能力”,主要是依据《中华人民共和国科学技术普及法》第2条关于“国家和社会普及科学技术知识、倡导科学方法、传播科学思想、弘扬科学精神的活动”的要求。在界定公民科学素质基础上,《全民科学素质行动计划纲要》进一步明确了公民科学素质建设的主要方式、途径是科学技术知识、传播与普及。学校科学教育对提高全民科学素质起着根本性的基础作用。大众传媒开展的科学技术传播,已成为公众获取科技信息、知识的重要渠道,对提高全民科学素质起着日益重要的作用。企事业单位尤其是广大科技工作者面向公众开展的科学技术知识普及活动,对提高全民特别是没有系统接受基础教育的劳动者的科学素质起着不可或缺的重要作用。可见,公众科学素质的提高离不开科学技术知识教育、普及与传播。 
　　对地震灾害的治理来说,由于地震知识、防震救灾的知识常常是人们生活中难以接触到的更为专业的科学知识,因而更需要相应的普及、教育培训及传播制度。实际上,这种普及、教育培训及传播的过程,也就是地震灾害治理公共知识的共享过程,也是地震灾害治理中公民科学素质的提高过程,更是地震灾害治理中知识共享水平提升的过程。基于地震灾害治理中公众对科学知识的迫切需求和国家在地震灾害治理中对公众科学素质提高的迫切要求,我国的地震灾害治理的各类公共政策均对地震灾害治理知识的普及、教育培训和传播做了明确规定。
　　《中华人民共和国防震减灾法》(1997)第5条规定,国家鼓励和支持防震减灾的科学技术研究,推广先进的科学研究成果,提高防震减灾工作水平。这就从激励防震减灾的科学技术研究和先进的研究成果推广的角度为防震减灾科学知识的普及和传播提供了制度保障;第23条规定,各级人民政府应当组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育,增强公民的防震减灾意识,提高公民在地震灾害中自救、互救的能力;加强对有关专业人员的培训,提高抢险救灾能力。依据该规定,防震减灾知识的教育、培训和传播是各级政府的法定义务,这就使防震减灾知识的教育、培训和传播有了政府责任机制的保障。
　　2007年颁行的《中华人民共和国突发事件应对法》更是对突发事件(包括地震等灾害)中的科学知识普及、教育培训与传播做了具体的制度安排:
　　(1)政府工作人员的定期培训制度。根据规定,县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度,对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训; (2)专业和非专业应急救援队伍的联合培训与演练制度。根据规定,县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作,联合培训、联合演练,提高合成应急、协同应急的能力; (3)军队、武警和民兵的应急救援专门训练制度。根据规定,中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。(4)公众的应急知识普及、传播和必要的演练制度。根据规定,县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、事业单位应当根据所在地人民政府的要求,结合各自的实际情况,开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传; (5)学生应急知识的教育制度。根据规定,各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容,对学生进行应急知识教育,培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。《国家地震应急预案》(2006)从宣传、培训和演习三个方面重申上述制度。
　　《国家防震减灾规划(2006-2020年)》更是着眼于未来,提出通过以下四个方面的努力全面提升社会公众防震减灾素质。其一,强化各级政府的防震减灾责任意识,建立地震、宣传和教育部门,新闻媒体及社会团体的协作机制,健全防震减灾宣传教育;其二,建设国家防灾科普教育支撑网络平台,通过远程教育网络系统,实现交互式远程防震减灾专业技术教育;其三,将防震减灾教育纳入学校教育内容,提高全社会防震减灾知识受教育程度;其四,建设以虚拟现实技术等高新技术为主体的科普教育基地。
　　3　结　语
　　地震灾害的发生,尤其是破坏性的地震灾害的发生,对政府的应急管理、社会动员与灾害治理能力是个综合的、严峻的考验。由于地震灾害的治理关乎人民的生命与财产安全,关乎灾区的重建、社会和谐与安定,更关乎民众对政府的信心、政府与公众良性互动与良好信任关系的建立,因而地震灾害的治理应当纳入规范化、制度化、科学化的应急管理体系之中。中外地震灾害治理的经验表明,随着社会的信息化、知识化,社会建设的人本化、科学化,治国之道的民生化、法治化,地震灾害的治理也在步入人本化、科学化、法治化和制度化的轨道。在我国地震灾害治理的制度建设中,知识共享制度的建设已经初步在地震灾害治理的公共政策体系得以确立,其中会商制度有机地实现了多种监测成果和科技人员群体智慧的结合;资源共享制度有机地实现了地震灾害治理中物质技术资源与人力资源的有机结合;信息公开制度有机地实现了地震灾害治理信息的共享和满足公众知情权的结合;地震灾害治理知识的普及与传播制度有机地实现了地震灾害治理中知识共享与社会公众防震减灾素质的提高的结合。 
　　:
　　[ 1 ]　常梦飞,防震.请借鉴历史经验[N].检察日报, 2008-05-14.
　　[ 2 ]　吴鸣.公共政策的经济学分析[M].长沙:湖南人民出版社, 2004.
　　[ 3 ]　吴汉东.中国知识产权战略的政策科学分析[DB/OL].中国民商网. http: //www. civillaw. com. cn/Article/default. asp? id=37505/2008-05-18/2008-05-20.
　　[ 4 ]　韩振海.试论震性会商制度[J].国际地震动态, 1991,11: 9.
　　[ 5 ]　张义忠.试论行政许可收费的人本理念[J].理论学刊, 2005, 12: 83.