将市场机制引入农村土地使用权转让的若干问题研究

　　[关键词]征地　市场机制　土地财政
　　[论文摘要]关于土地征用的收益如何合理分配的问题，随着征地规模不断扩大和一些局部的分配矛盾的凸现，日益成为社会热点问题，因此，文章将对现有农业用地征用过程中的具体流转方式、利益分配机制进行具体分析，同时提出将市场机制全面引入土地交易的构想。将农民和具体的用地单位直接联系起来，并对土地交易的具体建立方式作进一步探索。 
　　 
　　一、背景陈述 　　 
　　自1978年我国开始进行社会主义市场改革以来，土地就成为了推动城市化、化建设的重要要素。而这些建设用地的主要来源是通过对农业用地的征用。有数据显示，上世纪90年代的10年间，全国城乡建设用地增加2640万富，其中81％的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。 
　　在这样大规模的征地背后，失地农民的利益却难以得到保障。据劳动和社会保障部统计，目前有4000多万失地农民，被征地后他们不仅丧失了基本的生产资料，被迫依靠高强度机械式劳动拿到微薄的工资维生，而且又背负了重建新居所的巨大经济负担。 
　　然而，征地过程中实际产生的收益并非如此微小，其中的大部分收益都在地方政府土地财政的作用下，流入了地方的小金库，而真正的土地出让方——农民却没有得到应有的补偿。 
　　在中国现有的征地机制下，地方政府作为征地的主体，同时拥有强制向农民征地和以垄断的方式向土地一级市场供地的权力。过度的集权，一方面导致许多地区土地价格哄抬成风，开发商成本上升，房地产泡沫膨胀；另一方面，农民却只能从政府那里获得微薄的征地补偿费。这样的分配事实上是不利于整体社会的福利改善的，因为地方政府手中可观的征地收益，往往难以直接作用于农民身上，其中相当的部分却流失在其他行政开支上，比如公务员工资上涨、政府机关大楼修缮等等。显然，如果将更多的钱直接作用于农民身上，使他们有机会通过这笔收益来提高自己的工作技能或者改善自己的居住环境，将会取得更大的边际效用。 
　　由此可见，征地利益的分配机制有失公平。要想改变这种局面，一方面应该让农民形成自己的交易主体，直接参与到非公用土地的交易当中；另一方面土地的价格应该透明化、市场化，土地使用权流转过程中的每个环节都应该公之于众，并且让中央政府有效地加入总体上的监管。因此，只有建立土地使用权流转的市场机制，才能打破地方政府的垄断，使土地价格回归其价值，并使土地交易的收益流入农民手中，推动他们自身的。 
　　以下笔者从我国现有的征地机制出发，通过对其中存在问题进行剖析，提出一个土地交易市场的模型，并阐述在市场机制下土地的合理价格和交易收益公平分配如何才能形成。 　　 
　　二、我国现有征地模式分析 　　 
　　我国现有的征地模式——“公告征地”。其征地过程体现了几个原则：首先，地方的国土部门代表政府出面征地，向农民通告征地的面积，然后土地的使用权归公，从此用地单位与农民之间的关联被彻底截断了；其次，被征用地的农民没有机会对土地价格产生影响，农民集体获得的仅是一次性支付的土地补偿；其三，地方政府作为垄断供地者，通过签署用地协议或者拍卖的方式向用地单位供地。 
　　可见，在这样的征地模式之下，农民由于不能直接参与土地的交易，其应有利益受到了来自政府和土地使用者两方面的挤占。然而，造成农民、政府及开发商之间利益分配不合理的主要问题集中在价格机制上，首先是土地从农民手中交给政府时以补贴的方式完全谈不上什么价格，而同样当土地由政府转移到开发商手中时政府作为土地的唯一供给者制造了一个价格(类似于垄断市场)，而这样一个价格往往是对其价值过高或过低的评价，所以，我们提出将竞争市场引入土地流转中，在竞争中发现价格。由政府作为买卖双方的中间人，将农民和开发商领人市场，基于农民缺乏相关的专业知识，由政府同农民以契约的形式形成代理和被代理的关系，弥补农民在信息和技术上的劣势。通过市场机制的作用，让土地的价格在各个买方的竞争中趋于合理化，同时也使农民的利益得到保障。 　　 
　　三、创建农村土地交易市场的构想 　　 
　　解决农地征用中农民利益受到侵害等若干问题，重在将市场机制引入农业用地的交易过程。为此，建立一个有效的土地交易市场就成了一条途径，以下就探讨关于构建该市场的若干问题。 
　　首先，农村土地交易市场的建立，需要国家通过法规创造一定的前提条件：一方面，要明确农民对土地的相关权利；另一方面，政府在政策和法律上应该禁止农业用地的私下买卖，或要求所有农业用地的转让必须进入交易所上市，通过市场机制的调节进行交易。 
　　其次，为了保障交易市场的秩序，使其具有稳定性和有效性，还应该建立一系列的制约机制。建立统一的信用记录体制，即要将农业用地流转市场交易所、证券交易所及我国的银行体系的信息进行资源共享，对已在证券交易所上市、走势稳步上升的，在银行的信用级别高的开发商给予一定的优先权。对走势不佳、信用级别低的则禁入；同样的，在土地流转市场中有违约或其他违反竞争规则的行为，也会反映到其他市场。 
　　同时，在健全的信用记录基础上，就可以建立一定的市场准入机制，对进入市场的开发商的资产总量、自有资产量、流动资金量、近几年的利润或效益等设立指标，为了保障开发，降低风险，只有达到一定的标准且信用良好的才能进入主板市场申购规模较大的土地，同时为了扶持小型土地开发企业，对小板市场的准人条件可以放宽很多。进入市场的开发商每年应向交易所交纳一定量的信息费等服务费用。 
　　另外，一定的监管处罚体制也是至关重要的。比如对于在土地询价、报价阶段的恶意打压等行为一经查处，交易作废，除罚款外公开降低信用级别，甚至禁止进入主板市场。 
　　当然，在交易阶段，还可通过保证金制度来控制开发商的行为，杜绝哄抬地价、过度投机的行为。 
　　在市场的各种控制机制都建立完善后，就可以从整体上构建交易市场的具体形态。笔者的构想是将交易市场分为两个板块，主板市场主要针对面积较大、价值高等需要庞大的资金来开发的土地，小板市场则承担其余规模较小的土地的流转；另一方面，每个板块都要将土地按不同的开发用途进行分类，然后集中交易，比如将用于住房的集中于一类等。 
　　接下来就可以在土地交易市场上进行具体的交易。每一块要发生使用权转让的土地都将经过准备、询价、竞价、交易四个阶段，最终实现买卖。下面试就每一阶段进行具体描述。  　　第一阶段：前期准备工作 
　　(1)对交易土地前期勘察 
　　由政府派专门人员对所需农耕地进行调查，包括占地大小、具体地理位置、未转让前的用途、分别为哪些村民所有、其比例为多少等，编写可行性报告，并将信息通过远端技术等传输给地方政府相关部门，进行最后审核，并将最终数据输入地方政府建立的土地市场交易所的服务器。 
　　(2)签订代理协议 
　　由政府出面和相关的农民签订代理协议，政府提供所有技术支持，协助农民作出决策，同时将卖地30％的收入作为佣金，来补偿相关成本和激励政府；另一方面，要明确协议双方的权利和义务。 
　　第二阶段：询价 
　　将信息输入土地流转交易所的信息库，在互联网上发布信息，将技术分析等公布出来；同时政府公开规划计划、土地开发政策，及给予开发商的相关优惠政策，达到准入条件的土地开发商交纳保证金后，在时限内根据各自的评估进行网上报价。
　　为了保证报价的公正和交易的公平，所有报价的数据会一直保存在数据库中，如果各开发商在此后的竞价过程中，被发现有任何恶意报价行为，将予以惩处。同时各开发商的网上报价是非公开的，这样就能够避免买方联合来压低价格。 
　　由政府相关技术人员将信息整合出最高价、最低价等信息，通过远端技术传送给当地的技术人员，并分析和推算一个变动区间，由当地技术人员向农民和当地政府解释说明，并提供一个相对合理的价格，同时农民集体通过召开表决会或者通过村委的出面，根据这个参考价格给出卖出土地的最低价。 
　　第三阶段：竞价 
　　一段时间后，这块土地开始交易，各开发商在交易所公开竞价，交易所将信息传送给当地的技术人员，将价格实时报给农民。 
　　这一阶段，各开发商的报价会在市场上公开，他们会根据自己对土地价值的评估和其他开发商的报价来不断调整自己所报出的价格，所有的价格都将直接进入数据库，同时交易所会有技术人员进行盯市，并将数据及数据分析一并传送给驻地技术人员，由技术人员向农民解释说明现在的行情。 
　　第四阶段：成交 
　　在规定的竞价期限内的任何时间，一旦达到预期价格，技术人员有义务提醒农民，并提供一些价格趋势、风险等参考信息，由农民的代理人召集农民集体，决定在哪个报价进行交易。 
　　竞价达到农民预期价格后，价格可能有涨有跌。有的根据自己项目的盈利情况可能选择退出市场，因而导致价格下降。这时技术人员有义务协助或者积极促成农民进行交易决策。因而，在代理协议中，应补充关于当市价下跌，达到最低价后。代理人有权代替农民作出成交的决定，以此防止由于农民缺乏技术知识而耽误时机。 
　　当然如果市价一直没有达到最低价，技术人员有义务给出建议，是否应低价卖出，但农民有选择权，可以卖出也可以放弃这次竞价，申请第二次上市。在第二次上市前，技术人员应协助农民重新定价。 
　　达成协议之后的签订合同等步骤由地方政府对农民进行指导。关键是合同条款的完备性，政府对农民的指导和对开发商的监督能够使合同顺利地签订和执行。根据各农民的土地数量，对土地出让收入进行分配，同时政府要收取一定比例的服务指导和中介费用。 
　　以上就是笔者关于建立土地交易市场的所有构想。在这样的强市场机制的作用之下，土地真实价格会进一步表现，农民、政府、开发商三方的利益也就能得到更合理的分配。 　　 
　　四、土地通过交易所买卖对于利益分配及监督控制的改进 
　　首先，在引入市场机制后，依托于有效的土地交易市场对土地价格的正确估价，和享有土地使用权的农民直接参与土地的市场交易，使得利益的分配进一步趋于有效合理。这主要体现在以下三个方面： 
　　第一，农民作为“卖地方”能够获得与土地现有内在价值以及未来增值能力相匹配的合理对价，确保了其自身利益的实现。 
　　第二，开发商从此能够直接到市场上去，面对更多的土地提供方和更多不同参数的同类土地作出有利于自己未来经营的选择，同时透明的市场又处于防止政府的寻租行为以及少数开发商的恶性竞争行为，减少了土地开发的隐性成本。 
　　第三，政府将作为土地市场的组织者和秩序的维护者，一方面在为买卖双方提供交易便利的同时获取一部分中介和服务费用，另一方面在交易达成时，可从交易双方获取相应的土地税收。 
　　其次，土地交易所通过具体的交易制度的建立以及各种规则的制定，可以形成完善有效的监督体制，这主要体现在：交易所实行的市场准入制度具有硬性的限制条款，使得在审核各个用地单位的进入资格时能够更加公平、透明；农民通过代理协议和地方政府的相关技术人员之间建立法定代理关系，从而约束了代理方的行为，使其充分行使农民集体代理人的职责，等等。