试论建国后政府慈善事业及其现代化面临的问题
[摘要]慈善事业有其特有，民间与政府力量的互动，是慈善事业的动力所在。政府作为慈善事业的主体之一，传统社会中曾有过多种慈善措施和政策。新成立后，政府慈善事业经历了曲折的历程，到1990年代后则开始向转型。充分认识建国后政府慈善事业的发展，不仅有助于充分吸取的经验教训，而且有助于慈善事业的现代化进程。
[关键词]慈善；政府慈善事业；形式；现代
慈善事业是以社会道德为基础、主要由民间和政府专门的机构实施的、以救助与教化为主要内容的经常性活动。慈善事业包括政府主导的个人、团体、机构，为贯彻慈善精神所举办的，以救济老、弱、病、残和遭遇危、急、灾、变等情况而需要援助者为宗旨的一应生产性公益性活动、福利设施与社会活动。学术界从1980年代以来，重新关注和研究慈善事业。民间力量成为慈善事业的主体，这是目前大多数学者关注的重点，需要进一步回答的问题有，政府是否也能作为慈善事业的主体?特别是新中国的政府慈善事业发展过程如何?主要形式有哪些?从传统向现代转型面临什么问题?
一
从中国的慈善历史看，政府与民间力量一直存在一种互动关系，“当官方组织无法解决所有难题时，便发动民间力量，而在野的士绅阶层从儒家‘修齐治平’理论出发，亦有以天下为己任积极入世的强烈欲望，二者一拍即合，遂有民倡民办之乡约与社学的昌盛。当官民共建的半官方组织无济于事时，又有纯粹民间组织如善会、善堂的发达。”[1]在新的历史条件下，夫马进等人主要关注民间社会的慈善事业，[2]而王卫平、孙绍聘、田凯等人从传统社会保障、救灾制度、慈善团体等角度，开始重新对政府在慈善事业中的作用进行探索与研究。周秋光尽管对从古到今的中国慈善发展脉络作了系统的梳理，但他认为：“严格地说，慈善却并不能被看作是政府行为”，慈善事业是在政府倡导或帮助和扶持下、由民间团体和个人组织和开展的活动。[3]
在分析政府力量的主导作用时，既要看到政府主持慈善机构、影响和干预民间慈善活动方面的直接主导作用，更要看到政府通过意识形态影响民间社会活动的间接主导作用。一方面应当认可政府所从事的救济活动和机构的慈善性质，另一方面也要看到，民间力量与政府力量谁是慈善事业的主导力量，今天的分析和研究某种程度上只能是一种理论行为。如果今人撇开行为与慈善事业的性质差异等理论分歧，单从慈善的角度来考察，可以发现，政府慈善事业内容也很丰富。历史上的中央政府作为慈善事业的倡导者、参与者，不同的历史时期在慈善救助的内容方面表现不平衡，表现力度也不一样。历史上传统的政府慈善事业主要有：旨在应对灾害的荒政，旨在尊老养老的养老制度，旨在保护儿童的恤幼政策与机构，旨在医疗救助的“养疾之政”，旨在收容流浪的贫困人群的栖流所，旨在埋葬无主或贫困无告之死者的“漏泽园”，等等。这些政府慈善事业，在不同的时期发展情况不平衡，如惠民药局，主要盛行于元明两代，入清后便寂然消失了。[4]中国作为一个古老的农业国度，自然灾害屡见史册，素有“无灾不成年”之说，有人统计，两周时期的灾害为89次，秦汉时期的灾荒约为375次，魏晋南北朝时期为304次，隋唐时期为515次，两宋时期874次，元朝513次，明朝1011次，清朝1121次，总计超过4713次，年平均2次以上。[5]这一统计可以说明荒政成为政府慈善事业中最为稳定与充实的内容之原因。荒政即是在长期与自然灾害的不断斗争中形成的各类救灾措施，包括报灾、核查、蠲缓、赈济、仓储、河政等。在各类救荒的措施中，影响较大、发展平稳、制度完善的慈善政策和机构主要是仓廪制度和养老制度。仓廪制度作为预备农荒的对策，是政府慈善事业中荒政制度化的主要象征和标志，主要表现于常平仓和义仓，民间另有社仓。[6]
从纵向看，由于宋代经济空前的发展，“社会首次‘发现’了都市贫民阶层”[7]，同时由于社会阶层、思想观念等方面的变化，政府慈善事业积极开展起来。宋代是政府直接主持慈善事业的高峰时期，而此后中央政府较多干预地方慈善事业，特别是1850年以后，民间力量逐渐成为慈善事业的主要推动者。[8]及至民国，西方社会保障制度和民间慈善活动对中国慈善事业的现代转型起到了一定的推动作用，如1915年有人记载，美国一教士在苏州创设福音，不仅惠及当地贫民，而且起到了影响社会发展的示范作用，“呜呼，遍我中国。求一如此社会、如此家庭，恐不易旦暮遇之；于以见文明国人之自有真也，表而出之，足以风矣”。[9]民国时期不仅是前清的善堂善会得到延续，而且由于严重的自然灾害[10]和频繁的战争，中央政府不仅主持、参与慈善事业，而且试图颁布各类专门的来规范和发展地方慈善事业。[11]1928年5月国民政府内政部颁布的《各地方救济院规则》规定，各省、区、省会、特别市政府及县市政府所在地设立救济院，以“教养无自救力之老幼残废人，并保护贫民康健，救济贫民生计”。
二
中华人民共和国建立以来，随着国内经济建设与政治形势的变化，慈善事业经历了由计划经济体制下理论上被批判、社会救济主要由政府包揽的格局，向市场经济体制下再次名正言顺、并向多元化方向发展的转型过程，可以分为以下四个时期。
1949年到1966年，这一时期，新政权的建立使社会发展面临了新的调整与选择，在社会事业发展方面，政府接收了所有旧政权、外国机构和地方善士举办的慈善机构，随着计划经济体制的建立，开始创建保障制度。1949年12月政务院发布《关于生产自救的指示》，国家主要通过发放赈粮、以工代赈、疏散流浪人员、收容改造游民乞丐等办法，解决旧的社会问题。1950年4月24日，中国人民救济代表会议在北京召开，大会通过了《中国人民救济总会章程》，时任政务院副总理、中央政法委员会主任的董必武在26日作了《新中国的救济福利事业》的报告，这一报告明确了新政府对于慈善事业的态度：“中国人民成立了自己的政府，把中国的命运掌握在自己手中，救济福利事业才不再是统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品，也不再是少数热心人士的孤军苦斗，而是政府和人民同心协力医治战争创伤并进行和平建设一系列工作中的一个组成部分。因此，它就有了新的意义和新的内容。”[12]这一讲话为包揽社会救济事业的政府慈善事业确定了基调，以阶级斗争的理论否定了旧政权的慈善事业，同时，要求对民间慈善机构和红十字会等组织进行接收、改组，民间力量因为大规模的社会主义改造运动而失去了举办慈善事业的社会基础。
1950年6月颁布了《中华人民共和国工会法》，规定各级政府应拨给工会必需的办公、和娱乐设备，1951年正式颁布实行《中华人民共和国劳动保险条例》，对职工生、老、病、死、伤残时的生活待遇、医疗待遇和集体福利作了具体规定。至1953年，初步形成了中国社会慈善及福利事业的管理体制，即由内务部社会司具体掌管中国人民救济总会、盲人福利会和聋哑人福利会等慈善福利团体的工作，而民政部则负责“三无”人员的救济服务工作。随着国民经济的恢复，在城市，主要解决“生活极度困难需要救济的革命烈士家属、军人家属和干部家属以及生活完全无着落的贫苦市民”[13]，1952年10月政务院发出了《有关城市社会救济问题的情况及处理意见》；在，1956年政府发布了《高级农业生产合作社示范章程》，人民公社化运动以后，根据《人民公社章程》第19条规定，对农村五保户、孤老困难户和失去劳动能力的残疾人家庭等特困群众实施集中供养，同时农村还开始发展合作医疗事业。这一时期，政府的各类救济活动和政策有过波折，如“大跃进”运动中，各地的社会福利事业得取了发展，残疾人习艺所、精神病人疗养院、退休人员公寓、贫民教养院、儿童福利院等机构得到很大发展，但三年困难时期，政府救济在救济水平、救济能力和范围等方面受到很大影响。
1966年到1970年代末，是慈善事业遭受政治批判的高峰时期。由于政治导向的失误，原有一些附属于政府部门的福利机构也受到冲击和破坏，如中国红十字会各级组织被取消、内务部被裁撤，连国外对唐山大地震的援助也被我国政府拒绝。但扭曲的政治气氛并不能解决社会对贫困问题的慈善需求，也没有彻底泯灭人们的善心。据报载，1970年代初，上海一位工人向安徽、贵州两地灾区的政府部门汇出了200元的赈灾款。几个月后，这张汇款单落到了他所在的工厂的革委会手中。于是他被批判为“居心叵测、动机不良”、“往社会主义脸上抹黑”。面对严峻的形势，他只好低头认罪，感谢革命群众的批判和帮助。[14]
1970年代末到1990年代中期，是中国慈善事业的恢复和发展时期。《人民日报》1994年2月12日的“要闻”栏目，发表“为慈善正名”的署名评章，这是《人民日报》在建国后首次正面使用“慈善”这个词，其中谈到：“社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家。人们都心慈面善，都乐善好施，都乐于助人，那么，社会中的假丑恶便会无容身之地，我们为之奋斗的文明祥和、丰衣足食的社会主义现代化便会早日实现。”[15]显然，随着“文革”路线的被彻底否定，依靠空想解决社会问题的的方案由此搁浅，而改革开放政策的实行使中国社会经济获得快速发展；同时，社会出现贫富差距，政府无法继续包揽社会贫困问题，政治领导人也开始公开地赞同和支持民间慈善事业；而理论界重新认识人道主义以及出现传统文化热，使人们的慈善意识再次被唤醒，政府慈善事业也开始恢复其应有的常态。
1990年代以来，是中国慈善事业走向多元化发展的繁荣时期。随着慈善事业被正式正名，政府加大公益事业投入、社会保障制度逐步完善，民间慈善事业也进入新的发展时期。
三
建国后的政府慈善事业，表现为面向全社会的防灾救灾政策、主要面向农村的五保供养制度、主要是1980年代以来建立的各种官方或半官方慈善组织等形式。
建国以后原内务部、现民政部都先后发布过相应的救灾行政规章。建国后的灾害情况，有人从农作物受灾面积占总面积的比例划分灾害等级，主要情况可见表1。
这一统计尚未包括1998年大洪水。自然灾害使防灾救灾成为政府慈善事业的主要内容之一，中国政府已经制定并形成了防灾救灾的法律体系，主要包括以下几个部分，即包括防震减灾法律体系、传染病防治法律体系、防洪法法律体系、事故防治法律体系、环境灾害防治法律体系、地质灾害防治法律体系。[16]各类法律法规的出台，保证了国家防灾救灾工作的法制化、规范化，也是抗击各类灾害的有力保障，建国以来灾害造成的人口死亡比历史上有大幅度的下降。但从总体上看，国家防灾救灾的立法工作仍十分薄弱、发展不平衡。
1980年代以来建立的各种官方和半官方慈善组织是政府慈善事业出现复兴和繁荣的标志，主要包括1980年中国盲人聋哑人协会于北京重建，1981年于北京成立的中国少年儿童基金会，1982年宋庆龄基金会成立，1984年3月中国残疾人福利基金会成立(1988年3月中国残疾人联合会成立)等。这些慈善组织推动了我国慈善事业的发展，如1980年代中国红十字会开始从全国性人民卫生救护团体向社会福利、人道主义工作的社会救助团体转变，并成为中国慈善事业与国外同行联系的一个重要窗口；1987年全国进行了首次社会福利有奖募捐活动，为慈善事业注入了新的活力；中国少年儿童基金会发起并组织实施的1989年10月“希望工程”正式启动，成为保障儿童教育权利的活动典范；1990年代初兴起的“光彩事业”，使新富阶层与贫困群体发生了新型的社会联系，等等。
建国以来，学雷锋活动是倡导互助风气的一种特定形式，也可以作为政府慈善事业中的内容之一，尽管有其特定的时代特色、也经历过曲折，但雷锋精神所体现的无偿为社会基础民众服务的道德品质、自觉帮助别人的责任意识和同情困难民众的朴素感情，应该是其经得起时代检验的核心内容，也是中华民族优良传统的表现。此外，在观念引导上，政府通过倡导见义勇为、表彰好人好事以及进行爱国主义、集体主义、国际主义教育等内容，这些不仅是慈善事业研究中的新课题，而且也是中国特色政府慈善事业发展的时代内容。特别是1990年代中期以来，政府慈善事业显著的亮点和成就，是通过对慈善事业的倡导、规范并使之走向法制化的轨道，近年来的法规主要有：《社会团体登记管理条例》(1998年10月25日，国务院第250号令)、《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过)、《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》(2001年1月15日中华人民共和国财政部、国家税务总局、中华人民共和国海关总署联合发布)、《关于完善城镇社会保障体系试点中的有关所得税政策问题的通知》(2001年3月13日财政部和国家税务总局发布)等。这些法规不仅体现了慈善事业实践的需要，更是慈善事业走向化的制度保证。
四
与传统社会的组织特征不同的是，现代社会主要不以血缘关系、而以社会分工来构成，“第一，具有明确而具体功能的组织众多；第二，此种组织与团结性强或具有文化取向的社团之间分工明确；第三，一方面，在专业组织内血缘关系和狭隘的地缘基础的重要性在减少，另一方面，各类‘特殊化的’组织和宽泛的先赋——团结性的群体的重要性也在降低。”[18]的实践说明，慈善事业的发展动力源于政府与民间力量的互动，与力量的绝对强势相比较，建立于道德之上的慈善事业自身是脆弱的，很容易受到干扰与破坏，但慈善事业恰恰又是社会文明发展的试金石，社会道德水平的下滑，受损的不仅仅是慈善事业。政府慈善事业的发展，考量的不仅仅是政府的执政能力，更是政府的运行状态与社会道德要求之间的差距。在慈善事业的现代化过程中，政府必须面临和解决以下主要问题。
第一，现代慈善事业面临运营制度钢性化问题。现代社会由于社会化与组织化程度不断提高，以制度来规范各种社会活动成为时代要求，但制度本身的静态性与社会变动的快速性之间的矛盾，使慈善事业面临着运营制度钢性化的困境，特别是政府慈善事业，其制度变化速度与社会变化速度总会有差距。政府慈善机构的发展规模总是保持在相对稳定的数量上，同时面临人员相对较多、管理效率相对较低等问题，相对比较完善的法律体系特别在政治腐败的民国年间却无法阻止民生恶化的大势，某种程度说，法律可能反成为特定人群的营私外衣。
第二，现代慈善事业面临政治干预的适度问题。从历史上看，当政治统治比较注重民生、比较体现公平正义之时，政治干预会使慈善事业得以快速发展，宋朝时期政府慈善事业的发达就是证明；但假如情况与此相反，则可能影响慈善事业的正常延续，特别是政治力量的相对强势，不仅可能抑制民间力量参与慈善事业的积极性，而且可能会导致慈善事业的中断和破坏。慈善事业与政治统治之间的目标差异，在传统的慈善活动中曾经多次表现出来，如8世纪中叶，由于佛教的特权与当时社会经济发展的变化不相适应，武宗终于843年至845年下令尽废天下佛寺。[19]而在现代社会，社会精英不断被“制造”出来，慈善事业的参与主体必然走向多元化，在各自激烈竞争的领域，社会精英一方面起到了独特作用，另一方面必须面对社会快速变化的要求，不仅他们的慈善意识会受到主流政治发展的影响，而且他们热心于慈善事业的程度也会随着时代的发展而变化。如何以适度的政治干预面对慈善主体的多元化现状，并充分挖掘民间慈善资源，成为中国社会走向现代的一个现实课题。
第三，现代慈善事业往往面临信息的不对称性。历史上主要由于原因，常平仓等设施大多建于通都大邑，真正荒年到来之时能够享受其便利的“不过附近一二之居民”。尽管有人主张仓储制度中“在我国现在只宜实行社仓”[20]，因为社仓更接近基层百姓，但在传统社会，落后的交通依然成为阻碍信息沟通的主要原因。而化导致现代社会信息沟通的快速性，特别是今天互联网的发明和利用，往往可以使需要救助、有互联网设备和知识的人，得到及时和充裕的信息资源，但相对于那些不具备相关条件的绝大多数人，则会形成比较明显的信息不对称，这种信息不对称尽管可以通过已经受到相关资助的人自觉的再捐赠而得以缓解，但却无法根本上改变这种因为信息不对称而导致的受助的不对称。
第四，现代慈善事业同样面临“好人不得好报”的尴尬。不同社会群体和个体之间观念的异质性的观念，可能导致慈善事业面临“好人不得好报”。如在政府与民间的关系上，清朝普济堂的运营曾多次在“绅士经理”和“官经理”之间变动，因为财政亏空、官吏的刁蛮及行政事务的繁琐，使一般绅士视担任堂董为畏途，而“宁愿”交纳“捐免充董银两”。夫马进称：“与这一进程相交错，原本自发性的善举行动，没想到事与愿违，转化变质成了一种徭役。”[21]现代社会同样不乏这种尴尬局面，这又不完全是制度、特别是法律所能完全解决的。
慈善事业在现代化过程中，其负功能更加凸显与复杂，必然面临多重现代“两难困境”，它提醒人们，不能将公平正义的实现过多、甚至完全寄托于慈善事业，必须在慈善事业不断走向现代化、取得新的发展基础上注重逐步消解其内在的负功能。面对这样的“两难困境”，前人的已经为我们作了选择：“既然我们已经被无情地卷入这个洪流，我们就不应该自怨自艾，更不应该随波逐流，而是应该坚定地站起来，设法阻止这个趋势的继续发展，设法摆脱这种外在力量的奴役，设法保护我们的自由不再受到控制。我们只有这样做，因为我们已经别无选择。”[22]现代政府慈善事业，任重道远!
注释：
[1]徐茂明著.江南士绅与江南社会(1368-1911年)[M].北京：商务印书馆，2006，150.
[2]新时期关注民间慈善事业发展的作品如，(日)夫马进著(伍跃等译).中国善会善堂史研究[M].北京：商务印书馆2005年版；梁其姿.施善与教化——明清的慈善组织[M].河北：河北教育出版社，2001；蔡勤禹.国家、社会与弱势群体——民国时期的社会救济[M].天津人民出版社，2003；游子安.善与人同——明清以来的慈善与教化[M].北京：中华书局，2005，等。
[3][4]周秋光，曾桂林著.中国慈善简史[M].北京：人民出版社，2006，6，163.
[5]邓云特.中国救荒史[M].上海：上海书店，1984，9.
[6][20]于树德.“我国古代之农荒预防策——常平仓义仓和社仓”[J].东方杂志，18卷：14、15号，23-32.
[7][8]梁其姿.施善与教化——明清的慈善组织[M].河北：河北教育出版社，2001，23，329-330.
[9]杨廷栋.“纪苏州福音”，东方杂志[J].12(6)：54.
[10]有人统计，从1912年至1948年，全国共遭受水灾7408次、旱灾5955次、蝗灾1719次，造成的万人以上死亡的75次，其中10万人以上的18次、50万人以上的7次、100万人以上的4次、1000万人以上的1次。夏明方.民国时期的灾害与乡村社会[M].北京：中华书局，2000，37、42.
[11]民国时期的具体法律，参见周秋光、曾桂林.中国慈善简史[M].北京：人民出版社，2006，260-265；蔡勤禹.国家、社会与弱势群体——民国时期的社会救济.附录1：“民国社会救济主要法规”[M].天津：天津人民出版社，2003.
[12]徐达深.中华人民共和国实录[C].吉林人民出版社，1994(1)：232.
[13][17]李彦昌.城市贫困与社会救助研究[M].北京：北京大学出版社，2004，31，134.
[14]朱林根.二十六年前的捐款，新民晚报[N].1997-2-15.
[15]田凯.非协调约束组织运作——中国慈善组织与政府关系的个案研究[M].北京：商务印书馆，2004，131-132.
[16]康沛竹.中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践[M].北京：北京大学出版社，2005，133-138.
[18](以)S·N·艾森斯塔德著.张旅平等译.现代化：抗拒与变迁[M].北京：中国人民大学出版社，1988，8-9.
[19](法)谢和耐著(耿昇译).中国社会史[M].江苏：江苏人民出版社，1995，236.
[21][日]夫马进.伍跃等译.中国善会善堂史研究[M].北京：商务印书馆，2005，445.
[22]王威海.韦伯摆脱现代社会两难困境[M].辽宁：辽海出版社，1999，259-260.
