“大部制”改革的最大难点——超脱部门利益

　　【摘 要】党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，这是有别于以往改革的新思路，并为行政管理体制改革指明了方向，但在我国的实际实践中存在各种困难，其中最大的难点是如何超脱部门利益。
　　【关键词】大部制 改革 部门利益
　　
　　 一、引言
　　
　　所谓“大部门体制”，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，从而提高行政效率，降低行政成本。改革开放30年以来，国务院已经进行了五轮政府行政机构改革，但是，几轮改革一度陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈。在十七大的报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往改革的新思路。大部制之所以没有在我国大刀阔斧的进行是有其困难的，其中最大的梗阻是部门利益的垄断化。
　　
　　二、“大部制”改革面临的最大难点——如何超脱部门利益
　　
　　 弱化部门利益膨胀，“大部门体制”值得期待，但是不宜过高期待。部门利益膨胀成因复杂，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化，部门利益化，利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益不会因为体制的改变而消失。部门利益膨胀涉及的不只是一般政府部门，因为体制特殊，诸多的政府职能延伸到执政党以及人大系统。因此，成功的“大部门体制”改革，肯定会牵动政治体制改革，涉及和涵盖到党政、人大等权力系统。没有政治体制改革推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是浑然一体的“大部制”。因此，“大部门体制”改革必须要考虑党的权力和政府权力的合理有效对接。比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。“大部门体制”极有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来可能会更难。“大部制”改革必有政府的职能调整，但政府职能问题是部门利益膨胀的重要成因之一。
　　实际上，政府及其部门的成立，都有一个“委托—代理”关系，而只要有“委托—代理”关系，就有“道德风险”问题。即便政府转换了职能，从“主导型政府”成功转变为“建设服务型政府”，政府也不可能与经济绝缘，弥补“市场失灵”依然是其重要职能。但只要政府干预经济，就很可能落入“诺斯悖论”：政府本应提供公正无偏的公共服务，但由于种种原因，往往打着提供公共服务的招牌，谋取自身利益，最终提供的很可能是“公共灾祸”。因此，只要政府干预经济，只要政府有部门，就一定会出现部门利益。 建立有效的权力约束机制，仍需期待。 　　 三、解决部门利益化的对策
　　
　　大部门无疑意味着权力的集中，如何运行监督是“大部制”改革顺利进行的保障。李元起教授认为集权不等同于专制，也不等同于暴政，一定程度的集权是效率的保障，也符合马克思主义民主集中制的思想，只是权力也需要受到有效的制约。十七大报告这样论述完善权力的制约和监督机制：“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。可见，加强对权力的制约，是实现摆脱部门利益，并保证大部制改革顺利进行的解决办法。“决策权、执行权、监督权”“三权分立”的思路将体现在国务院机构改革过程中，大部制改革会围绕“三权分立”进行。要使大部制改革摆脱部门利益的影响，主要的解决措施有三点：
　　第一，推进政府转型，使大部门成为一个决策的责任主体。与按政府专业管理职能设置政府机构的“小部门体制”不同，“大部门体制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，部门权限随之扩充。这就需要强调责任主体的作用，“权力越大，责任也就越大”，在部门的权限调整与扩充的同时，部门的责任也要相应提高。工商银行安徽分行行长赵鹏代表说，探索实行“大部门体制”，还必须与建立政府绩效评估指标体系和推行问责制度相结合。一些代表提出，没有决策权、执行权、监督权的相对分离与制约，就没有真正的大部门体制；这是防止“大部门体制”改革产生权力膨胀的关键。
　　第二，在实行大部门制的同时，要探索实行决策权与执行权的分离。在实行大部门制后，如何建立相对独立的执行系统，是下一步改革的重要任务，把这件事情解决好了，会在相当程度上解决部门利益问题。建立以执行为主的部门，像这次公务员管理局的成立，尽管现在还不知道其内部职能怎么定，但薛刚凌觉得，它更主要的目的是专注执行。
　　第三，如何建立独立的监督体制，以实现决策权、执行权、监督权的相互制约，这对于解决大部门的利益问题提供体制保障。这种监督体制更多地侧重于决策要不要调整、协调性怎样、执行评估等绩效监督，当然也要对决策、执行中的合法与否进行监督。首先，这种职责划分和运行机制，是有弹性的，强调互动。比如，执行可制约决策，一是反馈执行中发现的决策问题，促使决策部门适时对决策进行调整；二是如果决策不，决策目标定得太高，没手段落实，执行者在与决策者签署决策、执行合同时就可以讨价还价。这就是执行对决策的制约，推动决策的科学、有效、可行。其次，大部制后，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，将促使中央机构的权力运行方式和格局发生转变。改革前的中央部门通常既管决策又管执行，既要立法又要执法。比如人事部门既要制定公务员法规政策，又要负责具体实施，还要管监督检查，缺少相应的制约机制，影响了行政效率和决策的科学性。这次专门组建公务员局，就较好地解决了决策、执行、监督的相互制约又紧密配合的问题。吴江指出，以往的行政管理体制改革主要目的在于“消肿”，裁汰冗员，精兵简政。相比之下，此次大部制则侧重通过职能整合，理顺关系，将决策、执行和监督环节分开，这个目标在以往的机构改革中是没有的。这也是超脱部门利益最有效办法。
　　
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　　［1］贾凌民，胡仙芝.实行大部制体制与转变政府职能.中国行政管理,2008,(4).
　　［2］鲍静,解亚红.科学确定大部门体制改革的推进策略.中国行政管理,2008,(4).
　　［3］石亚军,施正文.探索推行大部制改革的几点思考.管理科学,2008,(5).
　　［4］温家宝.加快行政管理体制改革加强政府自身建设.