试论公共卫生突发事件危机处理中的科学决策

  Abstract 
The public health emergency is paroxysmal and unforeseeing， which would involve a lot of people and severely affect social economic system， in addition the crisis brought about by itself would badly endanger society. During dealing with the emergency， the curability chance is transient， so as to require that decision-maker should make pivotal decisions on time pressure and at the condition of high instability. With the scientific decision methods， through scientific thinking methods and decision procedure and by various scientific analysis methods， we can availably remedy experience decision shortages， avoid irrational decision results， and advance responsive abilities to public health emergency.
    
    Key words  
public health；emergency；scientific decision
         
        
     摘要： 公共卫生突发事件具有突发性和难以预测性，罹及数众，严重影响社会秩序，其引发的危机将对社会造成严重的危害。在事件处理过程中，由于救治机会稍纵即逝，因此要求决策者在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键性决策。运用决策的方法，通过科学的思维方式和决策程序，借助各种科学的分析手段和方法，能够有效地弥补经验决策的不足，避免非理性的决策后果，提高对公共卫生突发事件的应对能力。
    
    关键词： 公共卫生；突发事件；科学决策
    
    社会和化的负面影响，使得公共卫生突发事件的发生频率不断提高，其种类也在不断变化，人类在享受文明的同时也在不断面临各类危害健康因素的挑战。传染病暴发流行、化学性污染、灾害及恐怖事件屡屡发生，尤其是2003年春季突如其来的SARS疫情，以及稍后东南亚等国家暴发的禽流感疫情，对社会所造成极大的恐慌和危害，再次让人们感受到传染病等公共卫生突发事件对人类健康、社会稳定、经济发展所构成的威胁，也向政府及医疗卫生部门提出了警示。在面临突发事件时，如何快速准确地收集信息，制定干预方案，直接关系到危机处理的成败，因此，科学决策就成为解决公共卫生突发事件的关键。
    
    1   公共卫生突发事件的定义及特征
    
    1.1   公共卫生突发事件的定义   对于公共卫生突发事件的定义，虽然各国在表述上略有不同，但其所涉及的内容和性质基本相同。美国公共卫生突发事件的定义是“一个疾病或一个卫生状况的发生或即将发生，这种疾病或卫生状况由生物恐怖主义、传染病、新致命传染因子或生物毒素造成，构成重大威胁，致重大人员死亡或永久、长期的伤残。这种疾病或卫生状况可能导致国家的灾难，也可能超出国家范围”［1］。根据国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，我国公共卫生突发事件是指：突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及其他严重影响公众健康的事件［2］。
    
    突发事件是人们对难以预测事件的通称，如果突发事件不能得到有效的应对和及时的处理，往往会诱发社会问题，从而导致危机。SARS蔓延是我国进入21世纪后遭遇的首次全球性公共卫生突发事件，短短数月间，便从初始的单一、区域性的公共卫生突发事件，发展成为以公共卫生事件为核心的复合型危机。SARS疫情暴露了近年来我国公共卫生领域存在的缺陷与不足，给我国的医疗卫生事业带来了很大的影响和冲击，值得我们深刻反思和不断探索。
    
    1.2   公共卫生突发事件的基本特征   公共卫生突发事件具有以下特征：（1）事件的高度不确定性。公共卫生突发事件具有突发性和难以预测性，有的甚至不可预测。（2）事件罹及的群体性。公共卫生突发事件往往同时罹及多人，甚至波及整个工作或生活的群体。特别是在经济全球化高度发展的今天，随着国际交往的不断加强，可导致其跨地区、跨国界传播。（3）对社会、经济危害的严重性。由于其发生突然，罹及数众，损失巨大，具有公共危险性，严重影响社会经济秩序，因此其造成的社会危害相当严重。（4）事件处理的综合性。由于公共卫生突发事件对公众健康威胁严重，造成的社会负面影响大，其抢救干预、原因调查和善后处理常常需要多系统、多部门的密切配合，必须在政府统一领导下才能综合协调解决。（5）决策的时效性。公共卫生突发事件具有发生的突然性和事件演变过程的难以预测性，救治机会稍纵即逝，要求应对者必须果断决策，迅速干预。
    
    2   科学决策在公共卫生突发事件中的重要作用
    
    2.1   决策的概念和特点   决策是人们为实现一定的目标而制定行动方案并准备实施的活动。心中给决策下的定义是，对一个缺乏确定情境的事情的抉择反应。决策的中心问题是解决事情（或事件、对象）本身的不确定性。决策活动是以事物的未来发展和人们未来行动为对象的，它具有以下特点：（1）决策是行动的基础；（2）决策具有超前性；（3）决策具有明确的目的性；（4）决策方案的可选择性；（5）决策的过程性［3］。
    
    正确的决策是处理诸如SARS等公共卫生突发事件的关键。公共卫生突发事件由于其具有突发性和不可预测性的特点，通常情况下难以防范，一旦发生即对公众的健康和生命造成严重威胁，事件发生后如果不能得到有效应对和及时处理，往往诱发危机，造成社会经济秩序的严重破坏，因此，要求应对者在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键性决策。 
    
    2.2   公共卫生突发事件中常见的决策类型   应对公共卫生突发事件，首当其冲考验的是政府及其有关部门的决策意识、体制、方法和能力。回顾我们不难发现，过去对于突发事件的处理，由于受条件的局限，决策者常常采用的是少数人参与的基于个人智慧的经验决策。这种决策方式主要是凭借决策者个人的知识、才智和经验。决策是否成功，主要取决于领导者和个别高明谋士的认识和经验，经验决策所能处理的信息量有限，一般说来，是一种定性不定量的决策。在公共卫生突发事件处理中，面对信息很不完备、演变极为迅速、时间非常紧急、高度不确定的诸如SARS这样的危机事件，政府部门需要对一些特定的问题及时做出决策，这种决策有时不可避免地具有非常规性，甚至具有非程序性。因此，经验决策具有一定的合理性，甚至在特定条件下还是不可替代的，它在特定的程度和范围内还是行之有效的。
    
    决策是行动的前提，其目的是为行动提供方案，但决策的结果可能是获得了最佳方案。也有可能选择了最差方案。如果决策合理，有利于事件的迅速掌控，避免危机的发生；反之，如果决策不合理，甚至是错误的，必然会引起事件的扩大和蔓延，导致社会秩序的破坏，从而使单一的公共卫生事件演变为影响社会和谐安定的重大危机。
    
    由于人的决策过程不可避免地带有情绪色彩，社会因素对于决策行为具有不可估量的影响，在重大公共卫生事件发生后，社会的压力和影响甚至会导致决策者做出完全非理性的决策。因此，在决策中如何做到尽可能合理周全，既可以防止事件的进一步，又可以减少不必要的成本，避免新的损害等，决策就显得尤为重要。通过运用科学的思维方式和决策程序，借助各种科学的分析手段和方法，能够有效地弥补经验决策的不足，避免非理性的决策后果。
    
    2.3   科学决策是提高应对能力的保障   通常情况下，人们对科学决策的理解有两个方面：一个方面是指决策的方法和程序符合科学的要求，另一方面是指决策的结果符合客观［4］。笔者认为，决策失误在很大程度上与没有遵循科学的决策过程有关。科学决策是就决策方式而言的，科学决策是指决策者遵循科学的原则、程序，依靠科学的方法和技术进行的决策活动。决策的科学性主要体现在决策过程的理性化和决策方法的科学化上。科学决策的方式有助于决策制定者做出“科学的决策”。
    
    科学决策的主要特点是：（1）强调建立科学的决策体制，注重集体共同决策，决策过程中特别注意依靠各种智囊组织，注意各种专家的横向联系，形成合理的人才结构，共同完成某个决策活动。（2）强调将决策建立在科学分析的基础上，从传统的依靠经验进行决策，转变为依靠科学分析来进行决策，广泛运用科学技术的方法，将定性分析和定量分析结合起来，确保决策的正确性和可靠性［5］。
    
    2003年SARS爆发所导致的危机将建设我国的公共卫生突发事件应急体系提上日程，这是对我国公共卫生事业的挑战，也是机遇。在防治SARS工作经验的基础上，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，要求建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急制度［6］，标志着我国对于公共卫生突发事件的应急处理工作纳入了法制化轨道。
    
    由于公共卫生突发事件的发生具有高度不确定性和严重危害性，事件演变迅速，救治机会稍纵即逝，政府部门在制定干预和救治方案时，既要求时间上迅速果断，又必须保证救治措施的恰当可行，因此，正确的决策是公共卫生突发事件成功救治的重要前提。这就要求我们在建立和完善各级监测和预警信息和机制的同时，还应借鉴各国在救治方案决策中的先进经验，建立科学决策机制，运用科学的决策体制和运行机制，充分吸取相关领域专家的经验和智慧，借助科学技术和方法，实现决策方式从少数人决策向民主决策转变；经验决策向科学决策转变；简单决策向复杂决策转变；静态、封闭决策向动态、开放决策转变；定性决策向定性、定量相结合决策转变，以确保决策的正确性和可行性，提高我们对于公共卫生突发事件的应对能力。
    
    致   谢
    
    本课题为科技部国家科技基础条件平台工作重点项目（No.2003DIA6N012）。
   
 
    1   陈平.公共卫生和公共卫生突发事件.卫生资源，2003；6(5)：205.    
    2   突发公共卫生事件应急条例.北京：中国方正出版社，2003：560.    
    3   决策的概念与过程.http：//col.njtu.edu.cn/jingpinke/05jpsb/jgxy/glx.2005-6-21.    
    4   李景鹏.关于科学决策与民主决策.http：//www.wtolaw.gov.cn 2002-10-29.    
    5   领导学.http：//nbceo.51.net/leaderfx.htm.    
    6   金浪.处理突发公共卫生事件存在的问题及对策.海峡预防医学杂志，2004；10（3）：69.