论我国审判的独立性

内容提要：

本文从独立审判的概念、涵义入手，把依法审判、公正审判和独立审判划为平等的并列关系，构筑了独立审判的基本内容。结合对司法主体独立性的认识，以法理和现实相结合的角度，指出没有法官的独立就没有可能实现真正的司法独立。立足国情，对影响独立审判的问题进行逐一剖析，文化的沉积造成司法环境的弱化，财政和人事制度的制约损害司法的公正和独立，体制上的行政等级划分，把法制演变为“指示”或“命令”，造成了一些“审者不判”、“判者不审”等审判分离的问题。在分析问题的基础上，从文化历史观念、体制、制度等方面进行了调查和思考，提出树立独立审判的文化观念，结合独立审判核心内容的三个方面，构筑实现法院独立、合议庭和独任庭独立、法官独立的制度保障措施，以克服审判实践工作中存在的“以言代法”及审判分离等问题，以期实现真正的独立审判。

关键词：独立审判　审判主体　影响独立审判的因素  实现独立审判的措施

一、独立审判的概念、涵义

我国宪法第一页二十六条规定：“人民法院依照规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”这条规定使“人民法院独立审判”成为一项宪法原则，而实际上早在1954年宪法中，这一原则就已被确定下来，宪法几经修改，但这一原则一直未变。人民法院组织法、法官法和三大诉讼法也都对此作出了与宪法规定相同或类似的规定。但在理论界和审判实践中，对独立审判这一原则的认识和理解都存在分歧，笔者认为，根据宪法规定和司法工作的性质，独立审判原则应包括以下三层含义：

    （一）依法审判。法律是统治阶级意志的体现，是统治阶级用来维护国家政权的工具。法院作为法律的执行机关，作为统治阶级的专政工具，必须坚定地贯彻执行法律，这是由国家、法律和法院的性质所决定的。在我国，法律是代表最广大人民群众根本利益的，人民法院作为人民民主专政国家的专政工具，也是代表最广大人民的根本利益，为人民民主专政的政权服务的。只有坚决地贯彻执行代表人民利益的法律，才能为人民民主专政的政权搞好服务。这就要求人民法院办理每一起案件，采取每一项措施，都要以法律为依据，任何超出法律范围的行为都是不允许的。这是独立审判的前提。

    （二）独立审判。在“依法”的前提下，人民法院以“独立”行使审判权。这里所说的“独立”，至少有以下几层含义：（1）人民法院独立于行政机关。行政机关的任务是依法管理行政事务，实现法律的目的，而法院的任务是依法裁决争议，维护法律秩序。法院不产生于行政机关，不受行政机关管理，其对案件作出的裁决亦不受行政机关左右。（2）人民法院独立于社团组织和任何公民。人民法院审判案件，不可避免地要涉及社团组织公民，有时还要承受来自社团组织和公民的各种压力，对这些社会压力，如果不能排除其对审判工作的干扰，就极有可能影响司法的中立性，导致司法不公。因此，必须确保审判活动独立于任何社会团体和个人以及他们对司法活动的不利影响。（3）下级法院独立于上级法院。如果前两种独立可以称之为“外部独立”（即法院系统独立于外部其他系统）的话，这种下级法院与上级法院之间的独立只能称为“内部独立”（即审判权行使中的独立）。上、下级法院之间是一种指导、被指导和监督、被监督的关系，在案件的审理中，上、下级法院各自依照规定行使管辖权，依法对案件作出裁判，不需要征得其他法院的意见，并各自对所裁决的案件负责。

   （三）公正审判。公正是法律的精髓，是人民法院的生命和灵魂。人民法院依法裁判案件，就是要把公正的法律正确地适用到案件中，实现法律所要求的公正。特别是在当今社会，越来越多的社会关系需要由法律来调整，运用法律手段解决矛盾纠纷已成为人们解决争议的最后一条途径。如果人民法院不能公正办案，则不仅会损害当事人的合法权益，还会损害法律的权威，使社会的公正正义得不到维护。因此，实现司法公正是人民法院审判工作的根本目的。而要实现这一目的，离不开依法独立审判。依法独立审判是实现司法公正的保证，司法公正是依法独立审判的必然结果。因此，笔者认为，虽然宪法条文中只是说“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，并没有强调“公正”，但“依法独立审判”就应当包括“公正”的含义，产生“公正”的结果。党的十五大提出的“积极推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，明确地把“公正”与“依法”、“独立”并列，更表明了三者的密不可分，共同构成了“独立审判原则”的基本内容。

二、独立审判的主体

对独立审判的主体，主要有三种，即人民法院独立、审判组织独立、法官独立。

（一）“人民法院独立”即人民法院对外独立。人民法院独立行使审判权，是指人民法院作为一个整体，在行使审判权时是独立的，而不是法院内部的审判组织独立和法官独立。在曾实行了几十年的案件审批制度被废除之前，对每一案件的裁判都要层层批准，而不是某一个法官、某一个合议庭说了算，因此说是人民法院整体独立审判。即使在审批制度被废除后，合议庭、独任庭不需要再向庭长、院长层层请示报告，可直接依法作出裁判，但这种裁判也是代表法院、以法院整体的名义作出的，如果出现错误需要对当事人进行赔偿时也是由法院整体承担责任。因此，独立审判的主体应当是人民法院整体。

（二）“审判组织独立”即法院系统上下级法院之间的相对独立以及法院内部审判组织的相对独立。人民法院作为一个整体行使审判权是抽象的，是概括的。实际上具体案件都是由独任庭、合议庭、审判委员会这三个审判组织来审判的，而且从法律规定和现行司法改革的趋势来看，合议庭、独任庭所享有的对案件的审理权和裁判权正逐步趋于完整，庭长、院长已不能随便左右具体案件的审理，其只有参与到审判组织中，才能行使对案件的审理权和裁判权。即使有些案件需要由审判委员会讨论决定，但审判委员会本质上也是一种审判组织。因此说，人民法院独立审判实质上是审判组织独立审判。

（三）“法官独立”即审判人员在审判中的个体独立。无论是法院独立还是审判组织独立，审判案件归根到底是由法官来实现的，是靠每一个法官严格执法来实现的。只有每个法官依法公正地、不受他人左右地对案件作出自己的判断，才能确保司法的公正。而如果法官不能依法独立公正地审判案件，那么他或他所在的审判组织所作出的裁判就是有缺陷的，甚至是致命的缺陷，司法公正就难以得到保障。因此说，法官独立审判才是最实质、最紧要的。

人民法院独立、审判组织独立和法官独立三个方面内容缺一不可，共同组成我国司法独立的核心内容。有学者依据宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，......”作为理由，认为我国司法独立仅指法院独立，不包括法官独立和合议庭独立。此虽系长期以来的“传统观点”，但它是人们根据我国的具体情况作出的一种解释，是值得商榷的，因为宪法规定依法独立行使审判权，按照法理并不排除法官独立和合议庭独立的存在可能，事实上，法官才是真正行使司法权的最终主体，没有法官的独立就不可能真正实现司法独立。

三、影响独立审判的问题

独立审判作为一项法治原则，是实现司法公正和维护人权的重要保障，其重要性毋需置疑。并且，实现司法独立已受到党和国家的高度重视，江泽民同志在十五大报告中明确提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权”。然而，在实践中，司法机关行使职权往往受到来自各方的干扰，这些干扰严重妨害了司法独立在我国的实现。因此，要真正实现司法独立，首先必须对影响其实现的因素进行分析。

（一）妨害独立审判的历史文化因素

我国古代几千年的奴隶制和封建制国家实行行政与司法的合一，从地方到中央，司法权从属于行政，司法是不独立的。封建社会中最高司法权由封建皇帝所控制，自秦以后，地方司法权由郡守、州牧、督抚、县令等各级地方行政长官兼行。新建国之初，司法隶属于行政的体制仍未改变，1951年制定的《中华人民共和国组织条例》第十条规定：“各级人民法院（包括最高人民法院，分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会领导和监督”。直到1954年宪法才规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”，使得法院从同级政府中分离出来。可是，在“文革”十年中，“法院独立审判”被淹没在“砸烂公检法”的动乱之中而不复存在，1975年宪法就取消了“法院独立审判”的规定。直到1982年宪法才重新规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但其表述仍未恢复到1954年宪法规定的程度。

相比之下，西方国家独立审判原则的确立已有两百多年的历史，他们有着“独立审判”的浓厚文化氛围，法官职业在西方被视为一种崇高和神圣的事业。在这些国家中，任何人都不敢也不愿挑战“司法独立”。对法院的终审判决，任何人都要照例执行。比如，水门事件中，美国最高法院命令尼克松总统交出白宫的录音带，尼克松不敢不从。

然而在我国曾有过长期漠视甚至批判独立审判的历史，这一历史过程之长、影响之深在相当的程度上，仍在影响我国当前独立审判的实现。首先，这一历史背景会造成独立审判的价值观难以一下得到社会的认同。其次，司法从属行政的历史，造成行政机关在实际工作中有意或无意干预司法的现象时有发生。最后，我国当前大多数人仍将法官职业看作一种谋生的手段，法官独立审判并未受到足够的重视，一旦面临外部的压力和阻力时，一些法院和法官往往不敢坚持原则，不善或不敢捍卫宪法权威和独立审判。

（二）妨害独立审判的财政和人事制度因素

当前，我国法院中领导干部的行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且法院的审判人员也由地方各级国家权力机关任免。地方各级党委的组织部门和地方各级政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权。这种地方各级党委和政府对地方各级法院拥有人事控制权的情况，势必会使审判人员产生种种顾虑，担心在依法办案中会得罪某些机关和领导，事实上，审判人员因坚持依法独立办案，得罪某些机关和个别领导而被借故撤职、免职或调离的现象时有发生。

此外，我国法官法规定法官每隔5年要重新履行一次任命手续，这种法官短期任职制，往往会使各种社会势力借法官的重新任命向法官施加压力。致使法官们“将感到他们在能引起普遍兴趣的案件上所作的每一个判决都将使他们冒丢失职位的危险，并且感到对他们来说最重要的不是考虑什么样的判决是公正的，而是考虑什么样的判决最能得到公众的赞许，或最没有恶意的曲解的余地”①。

在财政方面，我国法院本身无独立的财权，法院的财政预算由地方编制，法院的司法活动经费的多少、法院工作人员工资及福利的高低等在很大程度上取决于地方政府所给的经费的多少。这势必会造成法院对地方政府的依赖，使法院受制于地方政府，从而诱发司法地方保护主义，另外，由于各地不平衡，财政状况不一，必然无法保证各地法院经费足额到位。出于对经济利益的追求，一些法院出现违规收取和管理诉讼费的现象。比如，个别地方的法院在监督程序中违反关于诉讼费的收取办法的有关规定，对提出申诉的一方当事人收取过高的诉讼费，这就难免要在再审中对该当事人给予某些关照。又如，某些地方法院将获取诉讼费下达为每个法官的创收指标，为了获取诉讼费，法官不惜降低其尊严而到去主动揽案件，或者与当事人一道外出办案，统一开支。这些做法势必会损害法官的独立和公正。

可以说，在目前的财政和人事制度下，我国难以实现独立审判。对此，必须加以改革。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”否则，在司法机关自身的存在条件都不够具备的情况下，又怎么谈得上独立行使职权呢？

（三）妨害独立审判的机构设置因素

我国法院内部机构的多层次设置和行政化的管理方式严重地妨害着司法的实现。比如，现行法院组织制度过分地强调法院和法官的行政等级，从而导致上下级法院的关系和法院内部关系中有行政化的倾向。我国法院内部存在严密的级别划分，对法官实行的是国家行政干部职务系列等级制，从而导致法院内部在司法决策上可能出现官僚化。人民法院的正、副院长组成院级行政领导层，主持包括审判在内的各项工作。法院内部的每一审判合议庭又设正、副庭长主持本庭的审判工作。主管院长和庭长对审判人员承办的案件实行审批制度，审判工作存在明显的行政化倾向，并且，法院内部所设审判委员会不直接审理案件，但却有权讨论重大疑难案件并作出决定。这就可能产生“审者不判”、“判者不审”，从而导致先定后审、先判后审、审判分离等严重影响司法独立的情况发生。长期以来，几乎所有案件均须经过审委会集体讨论决定，一旦发生错案，说是集体负责，实际上谁也不负责。在实行院、庭长审批案件和审委会讨论决定一切案件的制度下，法官的责任心和积极性几乎完全丧失，没有独立主见、人云亦云或者有了独立主见也不能或不敢坚持，难以保证办案质量，这是导致错案发生的原因之一。从法院系统上下级之间的关系来看亦应相对独立。然而，在有的地区上下级法院之间不能坚持审判独立，上级法院发回重审的内部函意见，往往成为下级法院必须遵照执行的“指示”或“命令”，有的下级法院不敢坚持自己认为是正确的裁判。下级法院向上级法院的案件请示制度，亦存在诸多弊端，有违司法独立的要求，等等，致使审判独立难于完全实现。此外，法院外部体制也存在一定问题，尤其是法院与党委、权力机关、政府之间的关系不够明确。实践中，法院往往不能或难以办理与党委及其领导有不同意见的案件。并且，国家权力机关对法院监督还存在着不够规范的地方，导致在少数地方，一些权力机关以监督为名迫使法院听从其意见，使权力机关变成了实际的审判机关，从而严重阻碍了独立审判的实现。

四、保障我国独立审判的措施思考

通过上述对妨害我国独立审判的因素分析，可以看出，在我国实现独立审判面临着一些困难，对此必须采取相应的保障措施。针对我国现状，笔者认为应当从文化观念制度两方面着手进行改革的完善，以保障我国司法独立的实现。

（一）树立独立审判的文化观念

要实现独立审判，必须要反对任何形式的封建特权，这对于经历了漫长封建社会的我国显得尤为重要。当前，首先要改变一些干部中残存的封建特权思想和一些民众畏惧特权的心态，进而树立平等观念、法治观念。只有如此，才有可能杜绝某些领导干部以言代法、以官压法等随意干预司法审判的现象，我国的司法独立也才有望得以实现。当然，改变旧观念，并使独立审判观念深入人心并非易事，必须在全社会普及，树立法律的权威性。特别要加强党政干部和司法工作人员对法律知识的学习，努力提高其法律意识，增强依法治国的观念，使他们在工作中能摆脱传统封建特权思想的影响，自觉遵循独立审判的要求。努力增强全体人民的法治观念，创造良好的法治环境，对于树立和加强独立审判观念是十分必要和重要的。

（二）实现独立审判的制度保障

为了确保独立审判，需要具备一定的制度条件。结合独立审判核心内容的三个方面，应当从制度上保障实现法院独立、合议庭和独任庭独立、法官独立。

1、实现法院独立的制度保障

要在我国实现法院独立，必须逐步淡化乃至完全隔断法院与地方在人、财、物上的联系，确定法院独立于地方的垂直领导体制。其中，财政独立是法院独立的必要保障。当今世界大多数国家都将法院的经费独立出来，单独列入国家预算。《北京声明》第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同作出。”在我国，关于实行司法预算和编制独立问题存在以下几种方案：第一，全国所有法院的经费由中央财政支付，预算编制由最高人民法院负责。预算草案送政府协调后（不得减少或推翻），直接由立法机关审议和批准，由国务院和最高人民法院执行。第二，全国法院的业务经费由中央支出，行政经费由地方支出。第三，根据法院所承担的地方司法事务和中央司法事务的多少，确定预算比例，分别支付。其中，第一种方案是较为理想的，但考虑到我国地区经济的不平衡，可先挑选若干发达地区的法院试行，待时机成熟后，再在全国范围内实行。此外，关于法院人事制度改革，可当前绝大多数单一制国家的规定，即法官由中央最高司法机关统一任免。结合我国的、司法现实，可以规定最高法院和高级法院的法官由全国人大任免，中级法院和基层法院的法官由省级人大任免。从而，既可以在一定程度上起到削弱甚至消除司法权力地方化的作用，又可以避免全部法官由全国人大任免可能造成的全国人大工作量过大的局面。

为了保障法院独立，除了改革有关财政和人事制度外，还必须处理好法院系统上下级法院之间的审判监督关系，在审判案件上排除领导与被领导关系，彼此也有一个相对独立行使审判权问题；尽可能弱化或取消上下级法院的案件请示制度，必须请示的要全案报送，上级法院须经过认真讨论给予书面答复；正确处理法院与党委、国家权力机关的关系。否则，容易形成“以言代法”、“以官压法”等不良现象。

2、实现合议庭和独任庭独立的制度保障

合议庭和独任庭是我国最主要的审判组织。因而，要实现司法独立，必须强化合议庭和独任庭独立办案的职权和能力。当前，影响合议庭和独任庭独立办案的两大主要因素，是法院院长、庭长审批案件和审判委员会讨论决定案件。应当逐步改革院长、庭长审批案件制度，改革审判委员会讨论案件的制度，纠正审判工作行政化倾向。从长远讲，应当取消法院院长、庭长对案件的审批权，同时，取消审判委员会这一机构设置。当前，各级法院应根据实际情况逐步推行。最高人民法院院长肖扬在1998年全国法院院长会上曾指出：“要改变每个案件都层层审批的做法，逐步扩大合议庭和独任庭审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭审判，逐步做到庭长、院长不审批案件”。院长、庭长对审判工作只能进行间接管理，比如，可以通过旁听公开审判、定期检查法律文书和诉讼卷宗等途径来了解审判工作情况，也可从宏观上对审判工作提出要求和建议。对于取消审判委员会之后，确有重大、疑难、复杂案件，各法院可由资深法官或法学专家组成专家咨询委员会，合议庭在审理案件中可向委员会咨询，但具体案件的审与判均应由合议庭或独任庭依法独立进行。

3、实现法官独立的制度保障

法官是审判权的最终行使者，法官独立是独立审判的本质要求。因而，世界大多数国家都在宪法和法律中确立法官的独立地位，同时，对法官的职能保障和职业保障等问题作出专门规定。

法官的职能保障主要指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他任何机关、团体和个人的干预。在我国，首先应当从立法上确立法官独立。其次，应当从制度上确保法官的中立性，因为“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其它意志的微小影响，他也不是法官......”②。实践中，法官不得兼任行政机关和其他国家机关的职务 ，也不得兼任律师，更不得从事带有营利性的活动。并且，要严格实行法官回避制度，使法官独立办案，不受来自地域的、亲属的、家庭的等各种因素的干扰。

法官的职业保障主要体现在法官的资格、任命、任期以及生活待遇等方面。实践中，没有法官的职业保障，法官的职能保障就难以实现。因此，“法官的职业保障便成为法官职能保障的必要条件”③。要实现法官的职业保障，首先，必须实行严格的法官任用制。司法是一项专业性、实践性都很强的职业，法官应当具有较扎实的法学专业理论知识，又有一定的专业实践经验。在我国原法官法中，诸如“高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识”或“获得法律专业硕士学位法律专业博士学位的，可以不受上述工作年限的限制”的规定，均说明我国对法官任职的要求偏低。因此，立法进一步从严要求法官任职条件势在必行。其次，应当保证法官职务的稳定性。在许多国家，法官实行终身制或长任期制，法官的任期由法律明确加以规定，以确保法官在任职期间不被任意地缩短或延长。结合我国的现实，可以适当延长法官的任期，同时，严格控制法官的降职、免职。若法官无过错就不得被免职，从而使法官不因害怕被调离、降职、免职而屈从于外部权势的压力。最后，应当保障法官的生活待遇。在绝大多数法治国家，法官在任职期间和退休后都享有较高的薪俸待遇。这一方面可以显示出法官职务的社会尊严，另一方面，也可以保证法官的生活安定、富裕，避免法官因经济上的忧虑而受金钱和物质利益的引诱。考虑到目前我国国力还不强以及全国法官人数众多的现状，“高薪养廉”在我国还一下难以实现。不过，适当提高对法官生活给予一些其他非物质方面的照顾与保障，以排除法官独立公正办案的后顾之忧。

注释：

①[英]J.S密尔：《代议制政府》，商务出版社1982年版。

②[英]罗杰.科特威尔：《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版。

③何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版。

参考书目：

王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年1月版。

蒋惠岭：《司法权力地方化利弊与改革》，载《人民司法》1998年第2期。

张　民：《独立审判问题的研究》，黑龙江人民出版社2002年3月版。

李学仁：《独立审判学》上海人民出版社1999年7月版。

王　伟：《立法与审判》江西人民出版社2000年9月版。

张军选：《审判的改革与发展》宁夏人民出版社1998年1月版。