论税务代理制度

提要      

    近年来，我国税务代理逐步起来的，在税务代理制度开展的过程中出现了一些新情况、新问题的后果及影响。本文通过对税务代理制度的形成过程、税务代理制度的产生及演化进行分析，发现现行税务代理制度的特征和缺陷，并从六个方面有针对地提出了进一步完善我国税务代理制度的对策：深化体制改革，建立制度；健全我国税务代理机构；加强宣传工作，增强纳税意识和代理意识；理顺关系，优化服务；规范税务代理的收费标准；加强内部管理，提高服务水准，提供有效供给。发现、研究并解决这些问题，对促进我国税务代理的发展，改善我国税收征管制度，促进新税制的良性运转具有重要意义。

关键词: 税务代理   制度特征  制约因素  发展对策

税务代理是指注册税务师在国家规定的代理范围内,以税务师事务所的名义,接受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的 各项行为的总称。
一般认为，税务代理制度是指纳税人和扣缴义务人委托税务代理人，在一定的代理权限内，依照税法规定，以纳税人和扣缴义务人的名义，代为办理各项涉税事务的制度。代理人应具备执业资格，具有较高税法、、管理的理论知识和实践经验，对纳税人涉税事务进行有效代理及筹划，并在政策范围内最大限度节约税收支出。     我国现行的税收制度是1994年税制改革后建立的以流转税类和所得税类为主体的新税制。新税制的顺利运行和正确实施，在很大程度上取决于、严密的税收征收管理，而税收征管能否做到科学、严密，从国际经验来看，建立一套规范、有效的税务代理制度是不容忽视的重要内容之一。      一、我国现行的税务代理制度具有以下特征：   （一）税务代理制度是社会主义市场经济的产物。在简单商品经济和计划经济体制下，在社会交往中，当事人可以按计划办理，无需寻求代理。只有在商品经济高度发展、市场经济日趋活跃的情况下，民事活动不断增加，单靠自身能力已不能适应快节奏的经济环境，加之每个人的知识不可能“面面俱全”，因而需要寻找各类专业知识人才提供的帮助，这就产生了寻求代理的经济条件。由于国家税法日趋严密，税务代理也就随着市场经济的发展而产生。   （二）税务代理制度是税收征管改革的重要组成部分。税收征管改革是为了适应市场经济的发展和需要，其最终目的是要建立起“以申报纳税和优化服务为基础，以机为依托，集中征收，重点稽查”的新模式。为此，社会上对税务代理需求增大。据对浙江、广东、四川、新疆、内蒙古、大连6个省、区、市就税务代理进行的专题抽样问卷调查显示，60.91%的纳税人有委托税务代理的愿望及要求，而潜在的需求则更大。我国现有登记在册的各类纳税户1364万多个（尚不包括缴纳个人所得税的纳税人），其中绝大多数是中小企业，这些中小企业是税务代理的主要对象。  （三）税务代理是在国家有关法律、法规范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，办理涉税服务事项，其业务贯穿于纳税的整个过程。所以，税务代理具有法定性、中介性、独立性、公平性、服务性和有偿性。       总之，经过十几年的发展，税务代理作为一种独立的社会中介组织，在适应市场经济发展，配合征管改革、维护国家税收政策、保护纳税人合法权益等方面发挥了积极作用。国家税务总局专门成立了注册税务师管理中心，履行管理税务代理的行政职能，并在省级成立了相应的管理机构。税务代理的行业自律性管理也有相应的社团组织--税务咨询协会具体运作。① 二、我国现行税务代理制度的缺陷  
     经过几年来的实践，在实际工作中现行税务代理制度也还存在一些缺陷。   （一）对税务代理认识上的偏差，在一定程度上给税务代理工作的运行造成障碍。这些认识上的偏差表现为：一是认为我国是以社会主义公有制为主体，国家、企业、个人不存在根本利益冲突，因此，没有必要搞税务代理；二是认为我国市场经济体制还不完善，搞税务代理制度尚不具备条件；三是认为搞税务代理加重了企业经济负担，因而如果要聘请税务代理人代理纳税事宜，则这部分代理费用应由税务机关支付。 （二）税务代理市场不完善。税务代理市场是指在税收的征纳过程中以税务代理为纽带所形成的税收服务活动市场。在市场经济发达的国家和地区，税务代理市场比较发达和完善，如日本、韩国、德国等的税务市场已成为国家和地区市场体系不可缺少的部分。目前，我国税务代理市场的培育严重滞后，存在税务代理的供给市场和需求市场都不足的局面。         1.税务代理供给市场不足。目前，我国还极度缺乏一大批适应社会主义市场经济和现代新型税务征管体制需要的专业技术过硬的代理人员。税务代理队伍无论从数量、素质、年龄上来看，与普遍推广税务代理的要求不相适应，税务代理供给市场严重贫乏。       2.税务代理需求市场不足。(1)目前，我国税企职责的划分仍没到位，有些属纳税人的职责仍由征税人代办，难以从根本上解决纳税人对税务代理的现实需求。(2)税收法规执行不严，纳税人纳税意识差，税务代理需求市场也就难于发展。(3)税务代理工作效率低，代理成本高，对纳税人收取的费用也相应偏高，不易为纳税人接受。   （三）长期以来，税务机关、税务代理人、纳税人三者之间关系不明、职责不清，税务机关的行政执法职能与税务代理的社会服务职能相互交叉，把税务代理机构视同隶属于税务机关的下属机构或把它看作税务机关的第三产业，甚至搞“强制代理”。严重损害了纳税人、扣缴义务人聘请税务代理人的积极性，使税务代理偏离了正确的方向。     （四）税务代理法制不健全。纵观世界实行税务代理的国家，日本有1942年的《税务代理法》、1951年的《税理士法》，德国有《税务咨询法》，法国、韩国也有相应的税务代理法，为税务代理的法制化、规范化提供了保障。而我国现行的《税收征管法》及其《实施细则》只是规定了税务代理的合法性和法律责任。1994年10月19日国家税务总局颁发的《税务代理试行办法》虽然填补了目前税务代理无法可依的状况，但因其仅仅是“试行办法”，法律级次太低。为使税务代理在推广之初就作为一项严格的法律制度来推行，应适当提高税务代理的法律级次。② 三、制约我国税务代理发展的因素   
税务代理在发展过程中还受到一些因素的制约。税务代理作为市场中介服务行业同其他行业一样，其发展速度受市场供给与市场需求两方面影响。我国税务代理行业发展缓慢，其主要原因是市场需求缺乏，有效供应不足。影响税务代理市场供求的因素是多方面的，归结起来主要有以下几个方面：  （一）市场经济发展程度     税务代理是市场经济发展的必然产物。从世界范围看，实行税务代理制的国家都是市场经济比较发达的国家。市场经济愈发展，社会分工愈精细，专业化、社会化程度愈高，作为一种以脑力劳动为主的智能型中介服务便会应运而生并发展成具有一定规模的产业。我国现阶段的经济体制正在经历由计划经济到市场经济的转变，市场经济的发展尚不充分，税务代理的发展还面临着许多困难，影响了代理行业的发展速度。   （二）依法治税环境        加强税收征管、强化依法治税是税务代理生存和发展的重要因素。一方面，推行纳税申报制度是税务代理产生的前提条件。因为只有推行申报制度，某些纳税人才会出于自身专业知识、办税能力、纳税成本的考虑，以及为自身合法权益得到保护，寻找税务中介服务，税务代理才能产生和发展。另一方面，执法严格、处罚得力，是促进税务代理发展的外部条件。实行税务代理制的国家，一般都是征管方法较科学、征管手段较先进、处罚力度较大。如日本、美国、加拿大、澳大利亚等国家，对偷逃漏税行为普遍实行重罚。因此，许多纳税人因惧怕违法受罚而聘请税务代理人代为办理税务事宜。从我国目前情况看，尽管实行了纳税申报制度，但有些税务机关却擅自改变税款征收办法，如有些地区的税务部门扩大了核定征收的范围，把本应采用查账征收的固定业户也采取了定税、包税的办法，甚至出现企业所得税附征现象，即按销售收入和当地规定的附征率计算附征企业所得税。这种做法，影响了税法的统一性和严肃性，也使税务代理丧失了一部分市场，造成市场需求缺乏。在税务处罚上，虽然我国的税收征管法和刑法也规定了对违反税法行为和涉税犯罪行为的处罚办法，但由于某些执法者素质不高，执法不严，处罚不力，使得某些纳税人感到没有外在压力，因而缺乏寻找税务代理的内在动力。   （三）公民的纳税意识           纳税意识是人们对纳税问题在思想、观念上的反映，如什么是税收？为什么要纳税？如何纳税？不纳税要承担什么责任？等等。纳税意识的强弱，一般与人们的思想、文化、业务素质以及税收法律环境有关。如果纳税人综合素质较高，税收法律环境建设较好，纳税人就会对纳税问题有一个正确认识，因而自觉履行纳税义务，或者因惧怕违法受罚而依法纳税。于是，某些纳税人便会出于自身办税能力的考虑而寻求社会中介服务。而我国某些纳税人纳税意识比较淡薄，纳税自觉性较低。有些纳税人存有偷逃骗税心理，自行申报不实，更不愿让代理人介入，何况还要在纳税之外支付代理费用。这种思想意识影响了税务代理业务的开展。    

 （四）税务代理制度健全程度          税务代理制度健全与否，是影响税务代理市场规范性的重要因素。实行税务代理制的国家，都有较健全的税务代理法规相约束。如：日本有税理士法，韩国有税务士法，美国有税务代理规则等。目前，我国的税务代理法规主要是《注册税务师资格制度暂行规定》、《注册税务师执业资格实施办法》、《注册税务师注册管理暂行办法》、《有限责任税务师事务所设立及审批暂行办法》和《合伙税务师事务所设立及审批暂行办法》等。这些法规，为税务代理的制度化、规范化发挥了重要作用。但是，出台较晚，级次不高，相应的约束力也较弱。另外，有关税务代理业务开展的规章制度尚不完善，缺乏质量监控，影响了税务代理的。  （五）税务代理机构运作状况     代理机构运作状况，如管理力度、执业水准、收费情况、社会形象等，是影响税务代理市场需求的重要因素。代理质量高，有效供给充足，将会拉动市场需求，从而促进税务代理的发展。由于多方面原因，我国税务代理运作状况并不十分理想，依然存在不少问题：一是税务代理管理机构不健全，管理比较薄弱；各项管理制度不完善，执业秩序较为混乱，影响了税务代理的社会形象；二是有些地区凭借税务机关的行政权力，或以其他不正当手段招揽 客户，占领市场；一些代理机构只收费不服务或少服务。这些行为严重损害了税务代理的独立性、客观性、公正性，在社会上造成了不良后果，三是代理层次较低，服务质量较差。据调查统计，目前税务代理机构的从业人员中，具有大学本历的只有18％，大专学历的占46％，中专以下学历的占36％。这与世界上许多国家相比差距较大，与国内相关行业比较也有较大差距。多数代理机构只是从事代理纳税申报、代理发票领购、代理小型业户的建帐和记帐等一些简单的事务性工作。至于如审查纳税情况、税收筹划等较高层次、较高水准的业务开展较少，代理质量难以保证，使税务代理工作在低水平、低层次上运转。这种状况，严重影响了税务代理市场的拓展。     不难看出，发展税务代理行业，一要考虑税务代理生存和发展的大环境，二要考虑税务代理的执业状况。从市场需求和有效供给两方面入手，并辅之以其他手段，激活税务代理市场，以此推动税务代理的发展，进一步完善我国税务代理制度。 四、完善我国税务代理制度的对策   
由于税务代理是税收征管的重要组成部分，是建立为纳税人服务体系的内容之一，其服务质量的好坏，不仅直接关系到税收征管的实际效果，还直接关系到税收征管改革的深化。因此，税务代理业务只能加强，不能削弱。我始终认为，这些中介组织是国家不花钱的“警察”，既维护了委托人的合法权益，又保证了税收政策的正确贯彻执行，对国家来说是一举两得的好事，应大力提倡和积极扶持这些中介组织，进一步完善我国税务代理制度的对策 （一）深化经济体制改革，建立制度      社会主义市场经济的发展和现代企业制度的建立，会给税务代理提供广阔的生存和发展空间。现代企业制度建立以后，企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税。为了适应竞争日趋激烈的市场机制，在公平竞争中求生存、求发展，企业的经营管理者必须将其全部精力集中于自身的经营管理，对其他的社会需求，就要通过市场中介服务予以满足。由于国家与企业的收入分配关系最终要统一到税收分配关系上来，因而税收负担的高低将会成为企业经营管理者非常关注的问题。而企业的经营管理者不可能花费大量的时间来研究税法，于是便会产生委托税务代理的愿望。通过税务代理，既可以使其享受到该享受的税收优惠政策，又可以避免因违反税法而受到处罚。     （二）健全我国税务代理机构。     目前，我国的税务代理人员主要是离退休的税务老干部，他们挂靠税务机关从事税务代理，严重影响了税务代理的独立、公正性。日本在中央设置税理士联合会，地方设置税理士会。税理士联合会负责指导、监督税理士会及其成员的工作以及税理士的注册登记。国税厅长可以对税理士的工作进行检查，并要求税理士呈文报告或检查与其工作有关的帐本或记录。我国可以借鉴国外的经验，从中央到地方设置一套独立的税务代理机构，对税务代理工作自上而下地进行垂直式领导。在中央设立税务代理联合会，各省、自治区、直辖市设立税务代理分会，县设税务代理支会。税务代理联合会负责监督管理全国税务代理工作，组织税务代理人员的考试、考核；各分支会负责组织所辖地区税务代理人员的培训，协调其与税务机关、纳税人相互间的关系等。这样从组织机构上保证了税务代理人员和税务代理机构的独立性。有利于形成统一、开放、竞争、有序的税务代理市场。 （三）加强宣传工作，增强纳税意识和代理意识      一方面，要通过各种形式进行税法宣传，使纳税人了解自身的权利和义务，懂得为什么要纳税、纳什么税、如何纳税、不纳税要承担什么样的法律责任等，增强其纳税自觉性。另一方面，要进行税务代理宣传，使税务部门、税务代理人、纳税人和扣缴义务人充分认识税务代理的性质、职责和作用，增强代理意识。 （四）理顺关系，优化服务。     理顺关系，即税务机关、税务代理人、纳税人（扣缴义务人）三者的关系需理顺；优化服务包括税务机关的专业服务和社会中介组织的社会服务两个方面。税务机关、税务代理、纳税人（扣缴义务人）三者间应该是互为监督与被监督的关系。只有这样，职责分明，各司其职，各负其责，才能有效解决税务机关的专业服务与税务代理的社会服务职责不清的矛盾，防止强制代理，在税务代理人与纳税人之间建立起自愿、平等、互利的关系；才能有效解决税务机关与纳税人互不信任的矛盾，提高纳税自觉性；才能有效解决税务代理人与纳税人（扣缴义务人）之间只为追求各自利益而忽视税法的矛盾，维护国家的利益。  （五）规范税务代理的收费标准。     按国际惯例，税务代理人提供的税务代理服务都要实行有偿收费的办法。我国税务代理也可实行有偿收费的办法，但要坚持合理取酬的原则。通常收费标准应按代理人代理的工作内容和复杂程度来。为了保护纳税人，未经委托人同意，代理人不得代表委托人接受政府退还的税款。因此，应尽快规范税务代理的收费标准。由于各地区的经济发展不平衡，税务代理的收费标准也不必强求完全一致，可以有所不同。尤其是我国目前国有企业亏损严重，企业效益不佳的情况下，如果还要支付一笔较高的税务代理费用，则会加重企业的经济负担。为此，我们可以借鉴法律援助的办法，实行税务援助。专门对经济困难的纳税人提供无偿服务或只收取很低的报酬。 （六）加强内部管理，提高服务水准，提供有效供给     税务代理机构应建立健全内部管理制度，如人事管理制度、财务管理制度、业务管理制度、质量控制制度，加强内部管理，提高服务质量。以服务为宗旨，以质量求发展。加强从业人员的工作，提高其素质和业务素质；引进高素质人才，积极拓展业务内容，开展高层次的服务项目，为纳税人提供高水准、高质量的智能型服务。          我国税务代理是在税务咨询基础上逐步发展起来的。20世纪80年代初期，一些地区的离退休税务干部为帮助纳税人准确纳税，经批准组成了税务咨询机构，从事财务、、税法等方面的咨询工作。从1988年起，国家税务总局在全国逐步开展了税收征管改革，辽宁、吉林等地的一些地区结合征管方式的改变，进行了税务代理的试点工作。1993年，国家在税收征管法中明确规定“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，并授权国家税务总局制定具体办法。1994 年9月，国家税务总局制定下发了《税务代理试行办法》，在全国范围内有组织、有计划地开展了税务代理工作。1996年11月，国家税务总局与人事部联合制定颁布了《注册税务师资格制度暂行规定》，把税务代理人员纳入了国家专业技术人员执业资格准入控制制度的范围，税务代理行业同注册会计师、律师事务所等一样，成为国家保护和鼓励发展的一种社会中介服务行业。随后，国家税务总局相继制定并下发了《注册税务师执业资格考试实施办法》和《注册税务师注册管理暂行办法》；下发了组建省级注册税务师管理机构等文件，加强了对税务代理行业的管理。1999年，国家税务总局根据中央及国务院领导的有关指示精神，开始对税务代理行业进行全面清理整顿，以促进税务代理事业的健康发展。经过十多年的实践，我国税务代理制度逐步建立起来，并不断得以完善。税务代理行业从无到有、从小到大、从自发到有序，已形成了一定规模。据统计，截止1999年上半年，全国共有税务代理机构4 100多家，从业人员近10万人，已取得注册税务师执业资格的有2.6万人（不含1999年通过统一考试的人数）。从代理业务的开展情况看，据抽样调查测算，目前全国委托税务代理的纳税人约占9％左右，其中：单项代理约占70％，全面代理约占30％；在代理项目上，纳税申报约占30％，纳税审查占25％，税务顾问占18％，税务登记等简单事项占13％；其他涉税事项占14％。根据对六省市部分地区的3 600 户纳税人进行抽样调查显示：凡是委托税务代理的纳税人，其申报率为100％，申报准确率在97％以上，均高于纳税人的自行申报率和准确率；争议发生率不高于1％，低于未委托代理的1.3％。实践证明，税务代理工作的开展， 有力地配合了税收征管改革，使税务机关和纳税人之间形成了有效的相互监督、相互制约的机制，在维护国家利益和委托人的合法权益、促进社会主义市场经济发展等方面，发挥了十分重要的作用。③     由于这一新生事物适应国家经济体制改革走势，可以减轻企业的涉税事务负担，降低纳税风险，维护其合法权益，同时还可以较好地保证国家的税收利益和税法的正确实施，降低征税成本，提高税务机关工作效率，得到了纳税人和税务机关的欢迎。但是，我国的税务代理才刚刚兴起，各方面还很不成熟，在税务代理开展的过程中出现了一些新情况、新问题，发现、研究并解决这些问题，对促进我国税务代理的发展，改善我国税收征管制度，促进新税制的良性运转具有重要意义。 另外，国家应适当规定税务代理的法定业务，赋予注册税务师一定的查帐鉴证权。建议现阶段应作如下规定：         1.企业申请减税免税或申请退税时，应提供由注册税务师所在机构出具的查帐鉴证书；         2.企业申请延期纳税时，应提供由注册税务师所在机构出具的理由鉴证书；          3.企业申请办理一般纳税人资格认定手续时，应提供由注册税务师所在机构出具的有关销售额和财务核算情况的查帐鉴证书；         4.企业办理土地增值税申报时，应提供由注册税务师所在机构具的有关扣除项目情况的查帐鉴证书；         5.企业办理所得税年终汇算清缴时，应提供由注册税务师所在机构出具的纳税调整项目计划书。          这样，既有利于保证纳税人申报资料的真实性、准确性，有效防止税收流失；又有利于促进税务代理行业的发展，发挥税务中介组织应有的作用。为建设现代化的中介服务组织起到积极作用。  

 

注释:
① <<税务代理制度研究>>??郝如玉   第三章429页
② <<税务代理法律关系与法律责任>>   王建国   第一章36页
③ <<税务代理概述>>    岳琳   第四章543页

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[1]李志慧。税务代理实务。湖南大学出版社，2003。
[2] 梁榕、张瑞清。我国税务代理市场发展的受控因素及对策[J]。财贸经济，1998。  
[3]中国税务咨询协会。怎样办好税务代理[M]。北京：学苑出版社，1996。
[4][日]田中治。各国（地区）的税务代理制度[M]。北京：中国税务出版社，1997。