解决“执行难”的理论探讨

关键词：解决  执行难  理论  探讨

近年来,“执行难”严重困扰着法院工作,影响到的权威性,已成为司法的一大难题。为此,最高人民法院于1998年9月19日通过了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，于1999年3月10日发出《通知》，开展大规模的清理执行积案为主要内容的“执行年”活动，使“执行难”初步得到缓解，进而各级人民法院执行机构进行改革，先后成立了执行局，给执行工作带来了一些新的生机。但是如何从根本上解决“执行难”问题，笔者在此试图从理论上进行进一步探讨，寻求彻底解决“执行难”的对策。
一、“执行难”的界定及其危害
人们通常讲的强制执行，是指民事强制执行，民事强制执行也称为民事执行。也就是通常说的执行，它是指人民法院的执行组织，依法定程序，行使司法执行权，强制义务人履行已发生法律效力的人民法院的判决书、裁定书或其他法律文书所确定的义务的活动。它鲜明的体现了人民法院凭借国家强制力量，采取强制执行措施，迫使义务人履行法定义务，使法律所保护的权利得以实现的制度价值。执行具有合法性、强制性、实体性与程序性的特征。那么什么是“执行难”呢？这个问题在理论界至今尚无一个统一的、比较准确的答案。人们平时理解的“执行难”与法律上的“执行难”的含义是不同的。社会公众尤其是当事人，站在维护和实现自己合法权益的立场上，认为凡是合法权益都应当毫无例外的予以保护和实现。人民法院发生法律效力的判决、裁定和调解书所确定的当事人的权益，都应当兑现，凡是没有兑现的，无论什么原因，都属“执行难”。这种理解，至少说是不准确、不全面的，只是站在当事人的角度去理解“执行难”。而我们讲的法律上的“执行难”，其着眼点是具体执行过程中遇到的各种困难和阻力，如当地政府干扰，协助单位刁难，当事人抗拒，群众围攻等。而在执行过程中的中止执行、终结执行就不能认为是“执行难”，因为这是法律上出现的正常现象。因此，对“执行难”应当有明确的界定，即那些应当执行，被执行人又有偿付能力，而因为种种困难而没有能够执行的，才属于“执行难”，而执行的中止、执行的终结，就不应当属于“执行难”问题。
“执行难”问题长期得不到解决，会产生一些重大的社会负面效应，严重影响和谐、稳定的社会秩序的建立和法治社会的推进。
(一)损害法院形象，影响严肃执法。法律的生命在于执行，法律的威力也在于执行。法院的裁判执行是否坚决，执行效果是否到位，是衡量一个国家法治水平的重要标志。“执行难”不仅损害了司法的公正与权威，而且限制了法院发挥解决社会民商纠纷的作用，其结果是“权利损害必有救济”的法治原则受到了践踏，人们对法律的期望、对人民法院的信心下降。
(二)破坏市场秩序，阻碍。法律对市场经济秩序起着校正和保障作用。如我国《合同法》第一条规定：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”那么“执行难”的存在，使债权债务得不到及时清偿，这就使维护市场经济最基本的权利法未能有效的充当起维护市场经济角色，发挥其定争止纷的功能。裁决得不到执行，纵容了非法利益的取得，经营活动违反了诚信、公平原则，破坏了市场竞争，阻碍了经济发展，社会主义现代化建设也就举步维艰。
(三)破坏司法公正，阻碍法治进程。民商事判决一旦生效，当事人就有义务不折不扣地履行法院的判决。如果当事人不及时履行， 人民法院就应当按照执行依据，运用国家强制力量并依照法定程序，迫使被执行人实现生效的法律文书所确定的义务，这样才能弘扬惩罚性公正，实现利益分配上的公正，民事强制执行制度的价值才得以实现。但是，如果得到的公正不能实现，则人民群众对法律的希望变成失望，一些人可能采取非法手段来实现自己的合法权益，发生一些不该发生的不安定现象，致使依法治国的进程受到影响。
二、“执行难”形成的原因
“执行难”是我国从小农经济、计划经济的社会向完善的市场经济过渡阶段，从非法制社会向法制社会过渡阶段，必然产生的社会问题。它形成的原因是多方面的。这既有理论上的原因，也有实践中的原因，既有表面上的原因，也有根本性的原因。既有暂时性的原因，也有长远性的原因。总之，多种复杂的原因使“执行难”形成一大痼疾，难以彻底解决。笔者在此主要剖析以下原因：
(一)执行理论的欠缺。长期以来，人们无论是在观念上还是在实践中，都形成了一种重审判轻执行的观念，很少有人去思考研究执行理论。针对我国执行理论落后的现状，最高人民法院也曾提出要夯实执行理论基础的要求。为此，也召开过有关执行理论研讨会，在人民法院报上开设了理论研讨栏目。但这仅仅是起步，要完善执行理论，需要全面深入研究有关执行体制、执行机构、执行权运行机制、执行方式及执行程序等诸多问题。只有夯实了的执行理论基础，才能有效的去指导执行实践。
(二)执行立法的不完善。在我国，强制执行程序包含在民事诉讼法中，而民事诉讼法对执行程序仅规定了30个条文，造成执行制度过于原则性，缺乏操作性。虽然最高人民法院为解决这一问题，于1998年6月11日通过了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》来弥补民事诉讼法的不足之处，但是，执行程序方面的法律漏洞还是明显存在的。例如，关于“执行通知书”作为强制执行的前置程序，就给被执行人提供了转移财产，躲避债务的机会，使执行工作处于被动局面。民事诉讼法中规定人民法院在执行过程中可以采取查询、划拨被执行人存款，扣留、查封、提取被执行人的收入。但如果被执行人隐匿、变卖、转移或挥霍了作为执行标的财产，人民法院往往无能为力。
(三)执行体制不健全，缺乏执行权统一运行模式。随着执行工作的改革，各地法院纷纷成立了执行局，执行机构的地位有所提高，执行能力有所加强。但是执行局都应设什么部门，各部门之间如何分工，按什么模式运行，如何合理配置执行权等问题，缺乏统一运行模式。传统的执行实施权和执行裁决权集于一体或一人，使当事人对人民法院执行工作的公正性产生怀疑，无为地造成当事人产生一些阻力，致使执行权不能高效运作。
(四)执行员制度的缺位和执行员素质的低下。为提高人民法官和人民法院司法警察的素质，规范他们的管理程序，我国先后制定了《人民法院司法警察暂行条例》和《中华人民共和国法官法》，但是，现行法律都没有明确规定从事专职执行工作的执行员的法律地位、任职条件、职级等级、具体权限、任免程序等，造成从事专职执行工作的执行员至今仍处于一种“无序”状态。而执行工作要求执行员必须具备良好的专业知识和职业道德，树立执法为民的奉献思想。执行人员制度的缺乏，导致执行人员素质低下，从而就不可避免发生“执行难”问题。
(五)人们的法制观念淡薄，执行工作受到非法干扰。由于的原因，老百姓法制观念淡薄，只知其认为的“理”如何，而不考虑“法”与“理”的区别。进入诉讼程序后，诉讼各方都自以为是胸有成竹、胜券在握，而一旦败诉，就认为对方拉拢了法官，使法官枉法裁判，或者认为法官糊涂，判错了。他们对法官的自由裁量权知之更少，认为法律之尺度，赋予了法官的任意权能，对裁决结果的多少斤斤计较等。所以，判归判，执行归执行，对判决确定的义务就是不执行，敢于同人民法院对抗。例如：周口市两级法院近年来在强制执行生效的裁决文书时，屡屡遭遇当事人暴力抗拒。据调查，仅2002年4—7月份，就发生暴力抗拒执行案件5起①。
另外，一些地方的领导干部的法制观念也非常淡薄，他们为了地方利益，利用手中的权力，非法干扰执行工作，致使人民法院执行工作无法顺利开展。
三、解决“执行难”的理论思考
“执行难”是我国社会转型阶段的产物，有一定负面影响，要消除这些负面影响,就需要探讨解决它的方法。但是要想彻底解决“执行难”，绝非朝夕之功，我们要着眼于长远，从理论上进行不断探索，从而从根本上解决“执行难”这一问题。笔者在此进行了以下探讨，以助于“执行难”的彻底解决。
(一)完善立法，制定强制执行法
从观念上看，“重实体轻程序”的倾向在我国法制发展的历史长河中存在着根深蒂固的影响。近年来，伴随着我国从非法制社会向法制社会的转型，“重实体轻程序”这一倾向的荒谬性及其所带来的种种弊端已为愈来愈多的人所认识。目前，以程序合法来促进实体公正的各种措施在司法、行政、立法中已经铺开，公正与效率越来越联结紧密，完善立法，制定强制执行法迫在眉睫。
制定强制执行法，从理论上看是可行的。在理论上，民事诉讼法与强制执行法具有一定的联系，正因为如此，我国才将执行程序含于民事诉讼法中。但是，二者又是不同的法律性的程序，前者为纠纷解决程序，体现为国家对司法审判权的行使，后者是一种权利实现程序，体现为国家对司法执行权之应用，亦是对所有法定执行根据的执行程序，包括民事诉讼、仲裁、公正、支付令、破产等在内的程序法的保障程序。
从司法实践看，目前案件的“执行难”问题日益突出，其重要原因之一就是强制执行法律不健全，无法以“正义的暴力”对抗“非正义的暴力”。纵观各国法律，尽管名称不一，立法体系不同，但均有民事强制执行法律，如英国有《执行法令》，日本有《民事执行法》，我国地区也有《强制执行法》②，而我国目前只是用很少的条文将执行程序简单地规定在民事诉讼法中。
现今，我国学术界也一直在讨论，争鸣强制执行法的制定问题，探讨强制执行法的框架，为制定强制执法奠定了一定的理论基础。所以，制定强制执行法是完全可行的，亦有极为重要的现实意义。笔者认为，强制执行法应突出强制执行的特征，从原则、措施和具体程序上，要有较强的操作性。那些已发现或被实践证明的法律缺陷一定要纠正，如发出执行通知作为强制执行的前置程序问题，这种尴尬、违法的情形不能再出现③。对执行程序有益，现实中必不可少的制度一定要建立起来，编入强制执行法中，如：被执行人民事管制制度④，从而从根本上扼制被执行人恶意逃债的行为。总之，法律的完善，强制执行法的制定，可以为从根本上解决 “执行难”现状提供强有力的制度保障。

(二)建立的执行管理体制
在各级人民法院执行机构的改革过程中，执行权的运行模式成为体制改革的关键问题，学者们从执行权的国家分权属性着手，从不同角度展开讨论，各种观点层出不穷，在此仅概述其中的3种观点。第一种观点为，执行权是行政权，因为执行和审判是两种不同性质的工作，执行是有确定性、主动性、命令性、强制性的特点，所以，执行工作从性质上讲是行政活动，是行政权⑤。第二种观点认为，执行权是司法权，因为执行权是由法院行使的，法院是审判机关，执行权是法院审判的组成部分，所以，执行权从性质上讲是司法权⑥。这两种观点，经我们仔细分析，不难看出它们都是有一定的偏面性，第一种观点忽视了执行工作中客观存在的司法行为；第二种观点忽视了执行工作存在着大量的行政性工作，即所具有确定性、主动性特点。第三种观点认为，执行权具有司法权和行政权的双重性，在执行工作中，司法权和行政权的有机结合构成了复合的、独立的、完整的执行权⑦。笔者赞同第三种观点，因为它准确、全面地反映了执行权的国家分权属性。
根据第三种观点，执行权是司法权和行政权的复合权，那么执行权就应当分为执行裁决权和执行实施权。为了有效地落实权利相互制约机制，增强执行工作的透明度，各级人民法院执行局内部应据此设置执行裁决庭、执行实施庭，实行执行裁决权和实施权分离。执行裁决庭应严守消极中立原则，坚持不告不理，只有在债务人、第三人或案外人等对执行提出异议需要进行裁决时，才能依法对以下事项行使执行裁决权：（1）债务人异议之诉；（2）案外人异议之诉；（3）执行中的重大事项；（4）债权人、债务人或第三人对执行过程中程序问题的异议。执行实施庭相对于裁决庭的中立公正而定，它更多追求的是执行效率，应主动积极采取有力措施，保证债权人的债权得到尽快实现。执行实施庭主要行使以下实施权：①对执行依据形式上的审查权；②调查权、搜查权；③实施强制措施的权力；④处理其他事务人的权力。执行局还应设立财物管理科，其主要负责对被执行财产的处分，实行执行实施权与财物处分权的分离。在执行实施庭查封、扣押被执行人的财产后，财物管理科主持对查封、扣押财产的拍卖、变卖或者以物抵债、将执行到的财产交付申请人，实现被执行财产处分权的公正性、透明性。至于执行工作的调研、法制宣传、司法统计等，则为执行局办公室统一负责，从而全方位保障执行工作顺利开展。
此外，在上下级人民法院执行裁决庭之间应建立纵向的统一监督关系，其目的在于使上级人民法院的司法权监督下级人民法院的司法权，努力保证执行裁决在运行机制上的公正性，从而最终有效地给予当事人救济。在上下级人民法院执行实施庭和财物管理科之间应建立纵向的统一领导关系，上级人民法院对辖区各级人民法院的执行案件定期进行指导、监督，并有权统一调配、使用辖区内除执行裁决人员之外的所有执行力量，对特殊疑难案件，如当地政府干预阻挠执行的案件等，进行统一执行，或提高执行级别，由上级法院直接执行。
综上所述，建立执行工作统一领导、统一管理，分权监督机制，是执行工作改革的核心，也是克服“执行难”的一大保障。
（三）建立执行员管理制度
《人民法院五年改革纲要》关于法院人事制度的要求，今后法官、书记员、行政人员将实行分类管理⑧。 执行员属于哪一类呢？却没有明确规定。而执行的公正与效率同执行员的素质有着密切的联系，所以，制定执行员管理条例应当提到立法的议事日程中，尽快建立起全国统一的执行员管理制度，实行单列垂直管理。
执行员实行单列垂直管理是由于审判与执行有着不同的特点、所决定的。它也是建立独立的科学的执行体制的需要。初任执行员应当由最高人民法院制定办法并负责实施，通过全国初任执行员资格考试，并具备执行员条件的人，才可被提请任命为执行员。执行员的职级可参照法官职级做出相应的划分，即：人民法院执行员是行使民商事执行权的人员，包括各级人民法院执行局局长、副局长、庭长、副庭长、执行长、执行员、助理执行员。设置执行长的根据，可参照审判系列审判长选任规定。各级人民法院执行局局长的职级可适当高就，执行庭庭长与法院其他审判庭庭长职级相同。执行长与审判长享受同等待遇。上级人民法院执行局负责对下级人民法院执行机构主要负责人的考查，未经上级法院执行局同意，地方组织部门不得免去其职务。至于执行中的等级则可参照《法官等级暂行规定》制定，即执行员的等级也可分为高级执行员：一级、二级、三级、四级；执行员：一级、二级、三级、四级、五级。执行员的条件应明确规定，且不能低于《法官法》第四条规定的“法官的条件”。执行员任免程序应与新的执行体制相配套，执行员的职责应与执行权分权运行模式相对应。另外，在该制度中还应包括对执行员的培训、奖励、惩戒、任职回避等内容，从而促使执行员素质的不断提高。
(四)规范执行程序的理念
1.树立正确的执行程序价值观。合乎规律的执行程序应有两个效用，一是“工具价值”，作为保障实体性权利得以实现的手段；二是“内在价值”，即应当通过当事人的充分参与而体现对人性的尊重和理性的内核。工具价值的表现就是对实现当事人实体权利的程序救济。这种程序因有国家强制力的实施，故是一种有力的救济方式。执行程序的内在价值，是程序主体依其内在尺度促使程序适合、满足和服务于程序主体的诉讼目的和诉讼需要的一种表现。因此，执行程序的价值最大化，即在于程序本身所提供的给当事人的对于实体权利实现的保障制度，以及人民法院作为司法机关在该程序模式下最小的司法资源耗费。据此，执行程序的这种价值观应当是确定执行程序正义观的理性标准。因此，建立科学、合理的执行程序，必须树立科学合理的价值观。
2.以当事人主义和必要的职权主义理念重塑执行程序。我们知道，就执行有别于诉讼固有的特征以及裁决及实施不同权能特点来说，我们很难简单地把执行归入当事人主义或职权主义一类中，或根据当事人主义与职权主义孰优孰劣的判断而绝对化地选择其中的一种模式。执行中裁决权与执行权互相包容，使我们只能根据执行中权力的性质的变化，根据不同的阶段，内容是否涉及价值判断、证据审查等区别对待。对于当事人主义至少体现以下三个方面：一是执行程序的启动。司法自治的基本原则决定了执行程序的提起必须由当事人自主决定。当事人可在法定期间内随时提出执行申请、暂缓执行或放弃执行的申请。为此，有的学者提出对《民事诉讼法》第二百一十九条的规定，应予以修改，延长申请人对文书申请执行的期限，使他们能充分地选择申请机会，行使权利。笔者同意该观点，因为它可保障当事人充分行使程序权利和实体权利，并有利于“执行难”的缓解。二是当事人对其主张有举证的义务，申请人不仅应当提供执行依据，还应当提供被执行人财产状况等线索，被执行人也有提供财产状况的证据义务。三是执行听证。主要针对案外异议、变更、追加执行主体等情况，需要对有关事实和证据进行审查判断。当事人主义体现在具体执行过程中，如在查找被执行人财产过程中，可创设被执行人申报财产、申请执行人调查财产、人民群众举报财产、审计部门审计财产等方式。职权主义也是执行权的一个重要方面，我们长期以来的执行实践突出了职权主义，一定程度上讲，是一种强权主义，忽视了当事人主义，让人民法院承担债权实现的责任，使人民法院陷入无谓的实体纠纷中，既不符合公力救济的法律宗旨，也无助于执行的公正与效率。因此，笔者认为科学的执行程序理念应当是将当事人主义与必要的职权主义有机的结合起来，体现在不同的执行环节中，才能符合执行的客观规律。
(五)培养民众法治文化，为执行在文化层面上创造条件。我们所建立的各种制度及其措施，只是为人民群众合法权益的实现起保障作用，它的依法实施，只是一种外力来促进权利的实现。如果人民群众没有转嫁风险的思想，对所从事的民事活动持审慎态度，或者都认为人民法院的判决生效后,理所当然的服从,认为抗拒行为是不能为社会所接受的，那么，我国司法实践中的“执行难”就会迎刃而解。但是，由于数千年封建统治的影响，人民群众的法治文化缺乏，法制观念淡薄，虽然近几年来，普法一直在进行，但都是对一般意义的宣传和对法律条文的理解，而未上升到以权利为本位观和司法神圣的核心，并未在全社会树立起契约神圣、信守约定、主动自愿地服从司法判决的法制观念。因此，我们要改变法律工具主义思想及其普法观念，在全国上下进一步开展法制教育活动，使人民群众的法制观念进一步提高，从而为最终解决“执行难”打下良好的社会基础。               

 

 

参 考 文 献 资 料 
①见乔承久《关于暴力抗拒执行情况的调查与分析》河南省高级人民法院主办的《检查与审判》审判版2002年第9期第33页
②见常怡《民事诉讼法学》政法大学出版社1996年出版
③见刘浩灿《发出执行通知不能作为强制执行的前提条件》河南省高级人民法院主办的《检察与审判》审判版 2002年第8期第54页
④见徐怀陈、赵小联《关于实行被执行人民事管制制度的构思》河南省高级人民法院主办的《检察与审判》审判版 2002年第5期第45页
⑤见孙小虹《克服执行难是社会系统工程》《人民日报》1999年3月10日
⑥见孙家瑞著《强制执行研究》法律出版社1994年10月出版
⑦见沈德咏、张根大《中国强制执行制度改革理论研究与实践》法律出版社2003年6月出版。
⑧见《人民法院五年改革纲要》