涉法上访有关问题探讨

摘要：一、涉法上访的现状。二、涉法上访的深层次原因。（一）  政府部门违法行政。依法行政是依法治国的关键。 （二）执法、司法机关执法、司法不公。法治社会强调对公民权益的全面保护，而社会，对公民权益之潜在的最大侵害来自于公权力。群众意识淡薄。近年来，随着社会成分、利益分配、生活方式和就业形式的变化，各类矛盾比较突出。就社会矛盾整体来讲，主要是人民内部矛盾，通过人民调解大部分可以得到及时解决；涉及法律的矛盾纠纷，则必须按照法律程序进行判决。（三）群众法律意识淡薄。三、加强民主与法制建设是解决涉法上访问题的关键。（一）推进依法行政。政府管理要切实树立起诚信观念，（二）严格公正司法，提高司法干警素质，充分发挥律师的作用，开门接访。实行信访工作机构律师协助值班制度，也是一个很可行的解决涉法上访问题的方案。信访工作机构律师协助值班制度，是指律师事务所指派律师到信访工作机构协助信访工作人员值班的制度。信访工作机构对来信来访人中接访，遇有涉法信访上访的案件，可由信访工作人员填写“涉法信访案件移交单”，交付值班律师办理。（三）加强基层基础工作，维护信访秩序，将矛盾尽量解决在基层。这次修订后的信访条例很重要的内容，就是要维护信访秩序。

近年来，一种消极的社会现象即涉法上访，已经成为信访工作中的突出问题，引起各级党委和政府及政法机关的高度重视，通过在电大法律专业的学习，我认为减少和杜绝涉法上访问题，在思想认识上要辩证地去看待问题，在解决问题的策略上要标本兼治，在治本之策上要加速推进社会法治化进程，以确保社会稳定、长治久安。
一、涉法上访的现状
根据到信访部门的专题调研，我市的信访发生量为：到市以上集中上访是6147人，比去年同期增长9%，个人上访增长60%，来访增长6%，其中涉法上访占进京个人访的70%，占赴省个人访的50%。主要有四个突出特点：城市信访问题日益突出；结伙串联上访突出；少数上访老户缠访闹访现象突出。有关部门在处理上访特别是集体上访事项时，稍有不慎，很容易引发重复上访和越级上访，甚至会引发群体性事件，对社会秩序造成不良影响。涉法上访问题十分突出，具有多发性、倾向化的趋势。
二、涉法上访的深层次原因
通过对涉法现状的调查分析，涉法上访的原因主要在于政府部门违法行政，执法司法部门执法、司法不公，群众法律意识淡薄等。
（一）政府部门违法行政。依法行政是依法治国的关键。“依法行政”一方面是对权力的克制,另一方面也是宪法中主权在民原则的真实体现。依法行政包含的内容很多,涉及的面也很广,但其根本要求还是在于规范政府的行政行为，维护政府的公信力，树立政府的良好形象。近年来，我们看到一些政府部门违法行政，对社会风气、的都带来了不良的影响，具体到在涉法上访这个问题上，政府部门违法行政，应当说是导致涉法上访的重要原因。公众信任是政府的合法性基础，政府不诚信究其本质还是权力的滥用。其权力的滥用，主要有两种情况：一是做了又改。政府擅自改变行政决策，即违法改变行政决定，它一方面表现为滥用行政裁量权，另一方面表现为不正当运用法律的授权。政府的这种不诚信对公民个人和组织来讲带来了直接的损失。由于行政权力的专横和任性造成的是公众对政府的信任危机，动摇的是法律的确定性。二是说了不做。这种情况比较复杂，包括法律规定了政府的职责而政府不作为，还有在具体个案中，政府单方在行政管理过程中的只说不做，往往表现为政府对自己职责所做的承诺、解释不予履行。目前的投资类型是一个投资市场，而政府投资是市场投资的主要来源，是整个市场的拉动器，所以政府的履约行为，对维护市场的公平与秩序，保障市场的活力就显得尤为重要，政府欠债是人们反映政府的不诚信的一个突出问题。这两种情况，都是政府不履行法定义务的问题。政府的违法行政，造成政府公众信任率低下，发生“告官府”的上访事件是一种必然现象。
（二）执法、司法机关执法、司法不公。法治社会强调对公民权益的全面保护，而现代社会，对公民权益之潜在的最大侵害来自于公权力。作为国家具体权力的行使者的司法人员和行政执法人员，权力是人民赋予的，必须对人民负责，为人民服务，接受人民监督。要按照依法行政、司法为民、权责统一的要求，规范司法、执法行为，防止权力滥用。今天中国的司法，在依法治国方略的实施进程中，某些人的有恃无恐、公众在信息获取中的被动、程序的缺乏、裁决的任意，种种的司法不公正让民众感到司法的无力和危机。“关系案”、“人情案”、“执行难”成为社会不安定因素的最大热点问题。司法腐败是最大的腐败，这是社会关注的焦点问题。这里仅对“关系案”作个分析。“关系案”与“人情案”有着直接的联系，其最终结果必然导致“执行难”。“关系人”在司法活动中的影响造成的巨大的程序不公正，这也是当前司法不公正的最突出的表现，是司法不公正的“牛皮癣”。而“关系人”涉及点多、面广、根深、影响大，是司法公正价值实现的根本障碍。相对于执法，司法机关的个人或组织，处于被左右或支配的地位，当一般或普通公民遇到涉法问题时，特别是当他们的合法权利受到侵犯时，上访就成了他们保护自身合法权益的必然途径。由此可见，执法、司法不公是引发涉法上访的主要因素或叫直接原因。
（三）群众法律意识淡薄。近年来，随着社会成分、利益分配、生活方式和就业形式的变化，各类矛盾比较突出。就农村社会矛盾整体来讲，主要是人民内部矛盾，通过人民调解大部分可以得到及时解决；涉及法律的矛盾纠纷，则必须按照法律程序进行判决。这里有一个权利和义务平衡关系问题，经过近20年的普法宣传，广大干部群众的法律意识增强了。然而，在提高法律意识当中，不可否认是民众的维权意识强、义务意识缺乏这个事实。法律意识构成的要素成为权利意识和义务意识，不可偏废，在法制宣传中忽视了对于义务意识的宣传，在某种程度上已经导致了人们对义务意识的忽略和淡化，以至于在一片权利的呼喊中，人们往往忽略了自己应承担的义务。如在农村和城镇比较突出的涉法上访事件中，主要是因农民负担、征地补偿、土地水利山林；因困难居民最低生活保障、拆迁安置补偿；因部分职工和军转干部生活困难等。除了政府部门、执法机关在执法和落实政策上有偏差外，大部分属于群众或组织过分地强调自身利益的最大化，而不顾大局。受“法不责众”思想的支配，使涉法上访在信访中带有倾向性。
三、加强民主与法制建设是解决涉法上访问题的关键
法治社会在中国的实现是一个过程，是一个需要不断付出艰辛与代价的过程，需要公民的文化理念和法制观念的觉醒和精妙的制度设计安排两个方面的协调发展。针对涉法上访的现状和产生的原因，当前和今后一个时期，应着重采取以下政策。

（一）推进依法行政。政府是一个国家和地区、和文化事业的组织者、管理者，在处理各种社会问题，或者面临重大的挑战和机遇，政府的态度和所持理念直接影响政府的行为，影响政府在公众心目中的地位和形象，甚至还会危及到政府的生存。党的十五大确立了依法治国、建立社会主义法治国家的基本方略，强调“一切政府机关都必须依法行政”。2004年4月国务院制定颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的宏伟目标。强力推进依法行政，避免违法行政，解决涉法上访问题，要求各级政府必须加强行政观念的转变，坚定的树立起“三种观念”，即以人为本的观念、诚实信用的观念、透明公开的观念。坚持以人为本，就是要求各级政府坚持人权高于物权，将人的放在首位。诚实信用的观念。一个人如果不讲信用的话，那简直不可救药。一个政府不讲信用，后果就更不可设想了。因此，政府管理要切实树立起诚信观念，诚实信用应当成为政府行政管理的“帝王条款”。透明公开的观念。“透明政府”、“信息公开”已成为上世纪二战结束以来政府的行为准则和目标。加入世贸已近三年，而WTO规则中最重要两项规则就是透明与非歧视。透明公开要求政府的决策让公众参与，当行政机关作出对相对人的不利决定时一定履行事先告知的义务，以保护当事人的陈述权、申辩权及其他知情权。努力建设廉洁、勤政、务实、高效的现代型政府，这是党和国家经济发展和社会稳定的根本之所在，是广大群众安居乐业的期望之所在。
（二）严格公正司法，提高司法干警素质，充分发挥律师的作用，开门接访。在我国现行的政治体制中，公安机关、国家安全机关、检察机关、审判机关、司法行政机关都承担有司法职能，统称为司法机关。司法是社会公正的最后防线，公正司法应当是司法机关所追求的目标和司法实践的永恒主题。司法公正指司法机关在适用过程中严格按照有关法律规则和程序办事，以事实为根据，以法律为准绳，公正司法，严格执法，发展民主政治，保护基本人权。不枉不纵，避免“冤假错案”，不偏不倚，不办“关系案”、“人情案”，执法必严，消除“执法难”，从而使各种纠纷，特别是涉法上访的问题获得圆满妥善的解决。其实很多群众上访的原因了出在司法机关自身，而存在这些问题的根本原因则是缺乏对人民群众的感情，漠视群众疾苦，司法机关为谁掌权、为谁执法、为谁服务这些根本性的问题没有真正解决所造成的。其次是由于一些司法机关干部、干警责任意识差，工作不负责任，不作为，乱作为，执法不公，执法不严，推诿扯皮，甚至于刁难群众，吃拿卡要所造成的。三是由于没有重视和解决初访工作所造成的。如少数司法干部或干警在办理初访中，没有耐心听取群众申诉，没有及时调查取证，轻易乱下结论，致使群众多次上访，越级上访。在解决群众上访问题上，《人民公安》杂志上刊登的“安徽省公安机关开门接访，集中接访效果显著”就是一个很好的正面范例：安徽省公安厅在6月份，对凡是到部、省上访的案件逐一进行倒查。因执法过错而导致信访案件的，严格执行省厅制定的责任追究办法，严肃追究有关责任人、责任单位及有关领导的责任。与此同时，他们相继推出“大接访”追案追逃工作机制、打黑除恶工作机制、刑事案件现场物证管理规定，以此来规范公安民警的执法行为，从源头上防范群众信访问题的发生。4月份，合肥市公安局各县局“一把手”进行开门接访工作，两天后，安徽全省县、区公安局长开门大接访。安徽省公安机关除了开门接访外，对一些来访不便的群众主动约访或带案下访，拉近与群众的距离。对于已经办结的信访案件，及时上访回访，真正实现停访息诉。全省三级公安机关还聘请法学专家、律师、检察官、法官等组成专家组，会诊重大、复杂疑难的信访案件。仅省公安厅成立的政策法规、刑事案件、治安案件、案件四个专家组就有直接参与会审信访案件42件，已办结74件。其他地方公安机关还采取听证会的形式，解决信访问题，两个月安徽全省公安机关接待受理群众信访案件8338件，10673人次，已结案6546件，占78.5%。由此可见司法机关开门接访、集中接访的可行性。对司法行政机关来讲，就是要充分发挥律师的作用。一是发挥律师在诉讼活动中的监督作用。在刑事和行政诉讼活动中，律师站在当事人角度，从维护其合法权利的角度提出代理意见，是防止权利受到损害而导致法律不能正确有效实施的重要制约手段。在民商事诉讼活动中，律师站在各自委托人一边，帮助他们维护和争取自己的合法权益，互相制约，保护审判人员客观公正掌握有关法律事实，准确适用法律，作出公正判决。因此，律师是促进司法公正、提高司法审判质量的重要监督力量。二是律师为建立法治政府和保障依法经营提供法律服务。公职律师应聘担任政府部门的常年法律顾问，为政府部门在工作中遇到的问题及重大决策提供法律咨询意见，协助、草拟、修改和审查有关法律文书和规范性文件，协助办理相关的行政案件等。对推进政府部门依法行政，建立法治政府起着服务和保证作用。公职律师对公司有效地防范市场经营风险，保障公司在法律提供的空间内依法经营决策，实现在市场经济条件下公平竞争、诚实守信的内在要求，发挥着参谋、助手、顾问的作用。三是律师参与信访，起着维护稳定的直接作用。律师参与信访，积极为上访人员提供法律咨询、法律、法律救助，正确引导上访人员按照正常渠道、法律程序，依法解决问题，可以有效地减少或避免越级上访事件的发生。群众有了事只知道跑，到这儿上访，到那儿告状，可又讲不清是怎么回事，通过律师参与信访接待，通过法律的宣传和教育，群众就会恍然大悟，明白事情原来是这么回事，重复上访就会少很多。
实行信访工作机构律师协助值班制度，也是一个很可行的解决涉法上访问题的方案。信访工作机构律师协助值班制度，是指律师事务所指派律师到信访工作机构协助信访工作人员值班的制度。信访工作机构对来信来访人中接访，遇有涉法信访上访的案件，可由信访工作人员填写“涉法信访案件移交单”，交付值班律师办理。信访工作中涉法案件是指信访人提出的信访事项已经或应当通过法律规定的民事诉讼或仲裁、行政复议、行政诉讼、申诉或控告等法律程序解决的案件。《信访条例》第九条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会、常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应分别向有关的人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检察院提出。”第二十六条规定：“对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规定办理。”由此可见，信访涉法案件应依照有关法律程序解决，信访机构不应受理。律师介入信访工作的重点即在于信访机构不能受理的信访涉法案件，通过律师这一“中介”、“桥梁”将信访人引入采用法律程序的正确途径，解决信访人提出的信访事项的纷争。也就是说，应该通过法律渠道解决的问题，要走法律渠道。比如说，信访人提出的信访事项，涉及到各级人民代表大会、人民法院、人民检察院，这些信访事项就应该向这些机关提出，再比如说，有些问题涉及到行政诉讼、行政复议和仲裁的，也应该走诉讼、复议和仲裁的渠道解决，这样是提高处理信访上访事项的有效办法，并增强了信访工作机构的效率。
（三）加强基层基础工作，维护信访秩序，将矛盾尽量解决在基层。和现实反复说明这样一个道理，无论哪种社会制度，这种社会生存与发展的根基在民众、在基层。基层稳，大局稳；基础不牢，地动山摇。基层既是群众上访的源头，又是解决信访问题的关键。把问题解决在基层，要求广大基层干部脚踏实地，注重实效，做到重心下移，关口前移。县（区）乡（镇）、企业、社区、学校等基层单位，往往既是产生涉法上访的源头，又是最早发现问题苗头的第一道岗，要切实负起解决问题的责任。为此，一是切实加强基层政权建设。乡镇、街道党委、政府和有关部门要认真贯彻实施《村民委员会组织法》，把真正能够代表广大群众利益，全心全意为人民办实事、办好事，自觉实践“三个代表”重要思想的人员选拔到农村基层领导岗位上来。坚决打击基层黑恶势力、帮派势力、封建宗教势力，巩固基层政权，树立农村新风尚。二是建章立制，注重制度建设。没有制度作保障，再好的方法，再好的风气，再好的社会环境都难以持久。因此要高度重视制度建设，要重点探讨适应市场经济发展的一系列较为和先进的农村政治、经济、文化和社会发展机制，使基层工作逐步走上民主化、制度化、法制化、规范化轨道。三是坚持法治和德治相结合的原则。依法治村（社区），必须在基层深入开展公民道德素质教育，认真落实《公民道德建设实施纲要》，以党和国家的政策法规及社会主义市场经济基本知识为中心内容对群众进行经常性的宣传教育，把党的富民政策交给群众，把民主法制武器交给群众，使党的方针政策和国家的法律法规真正占领基层阵地，成为广大基层党员、干部和群众的自觉行为，坚决打牢依法治理的基础工作。四是深入开展“民主法治示范村”创建活动。开展“民主法治示范村”创建活动，是深入推进农村基层民主法制建设的重要方式，是维护农村改革、发展、稳定大局的有效措施。民主法治示范村创建活动的广泛开展，能够促进农村普法工作的深化，密切干群关系，促进农村“三个文明”的协调发展。五是要建立矛盾纠纷排查调处机制。充分发挥人民调解委员会的职能作用，基层信访部门要与司法、民政等部门协调配合，联合办公，联合接访，及时化解社会矛盾，做到小事不出村、大事不出乡，把各种矛盾解决在基层，避免和减少民间纠纷转化为刑事案件，把群众稳定在当地。
今年5月份，国务院颁布了修订后的《信访条例》，这次修订后的信访条例很重要的内容，就是要维护信访秩序，在修订中把这部分的内容加强了。20条里，对信访人的上访行为做出了六种禁止性的规定，这六种禁止性的规定，包括：不能在国家机关周围和公共场所聚集、围堵或者冲击国家机关，拦截公务车辆，同时也不能在接待场所滞留或滋事等。因为这些行为都影响了正常的信访秩序和社会秩序，同时也妨碍了他人的正常上访。对于在集体上访或涉法上访中的一些扰乱秩序的现象，要有一个底线，就是不能触犯法律。信访工作部门，或者基层信访工作人员来说，首先要耐心细致地做群众的思想工作，尽可能地化解群众的情绪，在化解、劝解还是达不到目的的情况下，同时也要根据情况进行判断，可能会出现什么后果，及时通知有关公安部门到现场来维持相关的秩序。对于触犯法律的，有过激行为的少数人，公安部门可以进行训戒、警告或者制止其行为。再进一步说，如果真有少数人犯了法，就应依照法律来处理，公安机关可以对现场带头闹事的人以涉嫌寻衅滋事罪进行刑事拘留，对涉嫌聚众扰乱社会秩序的犯罪嫌疑人，检察院应予批准逮捕，人民法院可对犯聚众扰乱社会秩序罪的，判处管制或有期徒刑，从而有力有效的维护信访秩序。

注释、资料：
1、《中华人民共和国信访条例》
2、《人民公安》2005年第六期  作者  孙玉东
3、《驻马店市信访局信访摘报》2005年第九期
4、《中华人民共和国律师法》
5、《中华人民共和国刑事诉讼法》