完善人民监督员制度的七点思考

开展人民监督员制度试点，是检察机关落实宪法和规定、推进司法文明建设的一项具体措施。我国宪法和法律规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。试行人民监督员制度，通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节，把宪法和法律关于接受人民监督的规定具体化和制度化，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，是在司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体体现；请人民来监督公权行使，参与程序决定，能够从根本上提高法律程序的公信力，铸造法律权威，弘扬法制观念，培养民众的法律意识。因此人民监督员制度符合民主法治要求，有助于彰显程序正义、确保司法公正，对于加强司法文明建设、社会主义民主具有积极的意义。

党的十六大报告明确指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”江泽民同志提出要"健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与"①。最高人民检察院检察长贾春旺说：“实行人民监督员制度，是加强对检察机关直接侦查案件外部监督的迫切需要。多年来，检察机关始终把惩治职务犯罪摆在重要位置，为强化法律监督，促进党风廉政建设作出了重要贡献。但也要看到查办职务犯罪工作中还存在不少问题，特别是一些地方侦查水平和办案质量不高，有的甚至滥用职权、以权谋私。对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，不仅可以保证办案质量，而且能够促进检察机关提高侦查水平，从制度上保证各项检察权，特别是职务犯罪侦查权的正确行使。”应当说，人民监督员制度的实行，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确保司法公正的实现。这项改革若能长期贯彻落实，无疑能把检察机关在查办职务犯罪中决定逮捕、撤案和不起诉等工作置于人民监督员的监督之下，由此进一步加大查办职务犯罪的力度，保证办案质量。从这个意义上说，人民监督员制度是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索和创新。人民监督员制度是一项全新的重大改革措施，没有现成的经验可供借鉴。为了积极稳妥地推进这项改革，高检院确定了１０个省、自治区、直辖市进行试点，则可谓是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。由于人民监督员制度还处于试点过程中，高检院制定的人民监督员制度在实践运作中有什么不足之处，还需要时间来检验。在缺乏实证资料的基础上，也难以评说。故只能从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善提供如下意见： 
1、人民监督员的任职资格条件需要进一步完善。《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》对此作了明确规定。人民监督员应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）拥护中华人民共和国宪法；（三）年满二十三岁；（四）作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。笔者认为仅（四）属于实质性条件。但该该项规定模糊不清：何为较高的政策、法律水平？建议以操作性较强的规定取代：如从事法律工作满两年或在高等院校法律专业研修满四年。理由一是经过国家多年培养，我国法律人才济济；二是《检察官法》规定：担任检察官须一般须具有（法律）本历，且须通过国家统一司法。试想，若人民监督员的任职资格条件低于检察官任职资格条件，其监督质量先不提，其监督的权威恐怕至少不能让检察官满意。要完善人民监督员资格和产生程序。各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。另外，产生程序也应当予以明确和细化，应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序②。
2、 人民监督员产生方法规定也存在缺陷。《规定（试行）》对此作了明确规定：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。本条规定独到之处在于否决检察机关自身对人民监督员人选的意见。但缺陷一是任期不清，建议作出明确规定；缺陷二是完全否定聘任检察院的能动性，完全忽视检察院自身的意见，导致各单位无论推荐人选是否符合规定，检察院无权否定该人选，且各单位推荐人数不清（人数过多必将给检察机关造成巨大的财政负担；人数过多，意见分歧也可能较大，必将给检察机关的工作造成被动）。笔者建议对该规定作如下修改：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。但经检察机关（或同级人大常委会）审查其不具有相应法律水平者或与检察院正在办理的案件具有法律上的利害关系者不得担任人民监督员。每个推荐单位仅限一人。缺陷三是对各级领导干部、国家机关工作人员和人大代表是否适宜担任人民监督员没有作出规定。笔者认为上述人员都不适宜担任人民监督员。各级领导干部、国家机关工作人员没有充裕的时间和精力去完成监督工作，但退休人员可以胜任；人大代表本身拥有法定监督权。缺陷四是其产生程序没有明确和细化。笔者建议应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。要完善被监督案件的确定程序。由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的。因此，在检察机关设立人民监督员办公室后，可设立人民监督员委派之工作人员，负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访、报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件需要启动监督程序与否③。
3、回避情形之适用。由机关、团体、企事业单位推荐产生的人民监督员，具备刑事诉讼法第28、29条规定之情形或检察机关正在办理该单位案件，原则上该人选不被接受（由同级人大否决还是由聘任检察机关否决需要进一步研究）。原因是具备刑事诉讼法规定的具备法律上的利害关系，须适用回避情形，否则有违程序正义。辩护律师作为人民监督员，涉及检察机关办理案件，也适用回避情形。若人民监督员适用范围扩大后，公安人员、审判人员也都不适宜担任人民监督员。
3、对人民监督员的保障存在天生的缺陷。《规定（试行）》对此作了明确规定：“人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级检察机关业务经费中列支，纳入财政预算，由同级财政核拨。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪追究责任。” 要保障人民监督员职务活动经费。进行监督活动不可避免需要必要的经费支持，目前的规定是由检察机关承担，这种设置不妥。欠发达地区检察机关业务经费普遍紧张，不在编的人民监督员所谓办公经费没有纳入财政预算，作出如此规定必然挤占在编检察人员办案经费，这对本已捉襟见肘的检察机关来说无异于雪上加霜。经费紧张致使检察机关积极配合人民监督员的可能性不大，必须予以考虑。“对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪追究责任。”无非是想依照刑法妨害公务罪或治安处罚条例处罚相对人或嫌疑人，但需注意是刑法277条规定是阻碍国家机关工作人员依法执行公务，而人民监督员不具有国家机关工作人员身份，这对恪守罪行法定原则的司法机关来说，无疑是“爱莫能助”④。治安处罚条例也存在类似的问题。存在这样问题的原因在于一是高检制定的规定在法律效力上毕竟低于全国人大常委会制定的法律，且限制人身自由的，只有法律才有权设定，高检院也无权设定；二是人民监督员不具备在编人员身份，同级财政行政机关可依法不予认可。
4、与权力（利）相匹配的责任（义务）缺位。“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验”，孟德斯鸠的这句名言，已经成为人所共知的真理，也一语道出了权力监督的重要性。《规定（试行）》赋予人民监督员以较多的权力，却鲜见与之相应的义务和责任。不能不说是一大遗憾。“不存在无权利的义务，也不存在无义务的权利。”对人民监督员滥用职权或玩忽职守造成重大危害结果的，根据刑法修正案（四）可依法追究刑事责任，但对人民监督员利用职务上的便利贪污、受贿等等，由于其不具备在编国家机关工作人员身份，如何处理依照刑法有关规定处罚，《规定（试行）》没有明确还是值得研究和探讨的问题。建议作出明确规定⑤。
5、没有突出规定“独立发表（监督）意见权”。不受个人意见之外的其他任何人影响或左右，只服从法律，检察机关或检察人员不得以职权或以其他理由相阻挠；人民监督员对案件进行独立评议，就是要以事实为依据，以法律为准绳，充分发表自己的监督意见，切实独立履行监督职责。笔者认为作出这样的规定至关重要。
6、监督的法律效力有待明确 。坚持以事实为根据，以法律为准绳是我国司法的一项基本原则。人民监督员由于其认识能力的局限，发生认识上的偏差在所难免。如果其决定有误，谁有权通过何种途径予以纠正却是一个亟待解决的问题。笔者建议对其作出明确规定。笔者认为上一级人民监督员群体建议启动召开上一级检委会有权或同级人大及其常委会有权否定。要强化和明确监督意见的法律效力。目前，对人民监督员的监督意见赋予了较强的法律效力，即对逮捕、撤销案件和不起诉三种职务犯罪案件提出监督意见的，如果参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，这种规定值得肯定。但因为最终决定权仍然在检察机关，其制约性就显得不够充分。

7、人民监督员监督案件的范围上应该扩大。高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的⑥。笔者认为检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律阶位的《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
（对自侦案件）立案监督几乎是检察机关监督的空白，刑事诉讼法第87条规定检察机关对公安机关行使立案监督权，但是由哪一个处于超然地位的机关或单位对检察机关自侦案件立案监督刑事诉讼法没有规定。庆幸的是《规定（试行）》对此作出明确规定：人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况，有权提出纠正意见，遗憾之处在于检察机关在多长时间内向谁纠正，以何种形式纠正、若没有纠正，检察机关抑或检察人员承担何种法律后果，《规定（试行）》没有涉及，而这将直接影响到人民监督员的监督效果，亟需充实该条款；此外刑罚执行监督、民行监督一直是检察机关监督薄弱环节，笔者认为也涉及到检察权的运用，也应该将其纳入人民监督员的监督视野，且监督形式和方式应该多样化⑦；“人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见”，笔者认为应该将“可以”该为“应当”，理由是违法必纠，要求人民监督员对检察机关和检察人员违法行为进行监督是其权利，更是一项职责，否则即是渎职；“接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告”规定的缺陷在于人民群众对检察人员投诉无果的情况下，由人民监督员转交检举、控告，检察机关在多长时间内给予答复，《规定（试行）》对此没有规定，否则设立将使人民群众和人民监督员对检察机关失望，弱化检察院和人民监督员威望。时间上必须予以明确：建议检察机关一个月内给予答复，情况紧急的，至迟不得超过十五日。
总之，实行人民监督员制度目的是在检察机关直接受理侦查的案件上，监督检察机关的逮捕决定和参与检察机关做出不起诉和撤案决定的过程，改变监督者在直接受理侦查案件上无人监督的格局。抛开与现行法律制度是否存在冲突不说，这种主动接受外部监督的精神是值得赞许的，毕竟在现行司法制度和诉讼制度没有根本性改变之前，这不失是一个退而求其次的选择。这一制度具有鲜明的特色。人民监督员制度是创新的尝试，使人民的“视线”真正进入到了具体的个案监督中，从细微的个案入手，改善法制生活环境。如果说司法腐败就像污染了源头的水流，而人民监督员就是一个“过滤器”，至少在检察职能部门内部，它把受到司法腐败污染的水源尽可能地过滤干净⑧。
人民监督员制度的完善和还有一个漫长的过程，在对高检院制度性创新举措赞许的同时，更应该从理性的角度提出建议和批评，这对该项制度的发展和完善意义重大，这也是本文的目的，以求教于大方之家。

 

注释
［1］刘涛.探索•完善•提高--规范人民监督员制度的五点建议[EB/OL].正义网,2003-11-10.
［2］袁志.人民监督员制度与日本检察审查会比较研究[EB/OL].正义网,2003-12-23.
［3］参见<法官法>第9条、<检察官法>第10条的规定.
［4］黄庆锋.加强外部监督四川省检察院首批人民监督员上岗[EB/OL].新华网,2003-10-29.
［5］张先国.湖北检察机关将公开征聘1500多名人民监督员[EB/OL].新华网,2003-12-17.［7］<检察官法>第9条规定检察官应当具备"高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识,工作满二年的;或者获得法律专业学士学位,工作满一年的;获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位的,可以不受上述工作年限的限制."
［6］但伟：《人民监督员：制度的创新和观念的变革》，载http//www.jcrb.com.cn。
 [7] 左卫民、吴卫军《人民监督员：理念与制度的深化和发展》，载《人民检察》2005第1期（下），第27页
 [8] 张乾良《从人民陪审员制度看人民监督院制度设计》，载《南京检察》2005年第3期第 32页。
 [9]李仁和、郭洪平：《新亮点新思路——全国检察长会议述要》，《人民检察》2005年第2期，第7页。
 [10]）李建明《人民监督员监督意见的效力探索》，载《南京检察》2005年第 3期第21页。

1.林世雄：《关于防止职务犯罪的对策思考》，《广西调查研究》2003年第3期。
2.卞建林《人民才是法律监督的源头活水》（N）.检察日报.2003年12月22日。
3.李赞《人民监督员制度设计探析》，载载http//www. dffy.com。
4.见高检院贾春旺检察长2005年7月30日《在全国检察长座谈会上的讲话》。
5.《当前不规范执法行为整改的重点难点及原因》，广西区检察院专项整改工作办公室编《检察机关“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动简报》第31期，2005年7月28日。
6.王治国《检察工作的“阳光工程”—检察机关实行人民监督员制度试点两周年回顾与展望（上）》，载2005年10月17日《检察日报》第1 版。
7.检察机关人民监督员制度开局良好[N].人民日报,2003-12-12.
8.李文生、田凯：《论检察机关法律监督与依法治国的实现》，《国家检察官学院学报》2003年第3期，第101页。
9. 陈党：《论加强人民监督》，《理论与实践》1998年第4期。
10 信春鹰：《美国的程序法学派》，《法学研究》1987年第6期。