完善人民代表选举产生机制的若干思考（下）

——为纪念人大制度50 周年而作二、完善代表选举产生机制的路径选择

（一）完善代表的选举程序

从近年来的人大选举实践来看，随着民主的，一方面，社会各界对人民代表选举程序的公平性、公开性和竞争性的要求越来越强烈，对代表的素养要求越来越寄予厚望；另一方面，选民对组织安排的正式候选人的满意度、支持度逐渐下降，选民联名推荐的候选人以及自荐参选人越来越多，他们参加选举的热情也越来越高，社会对他们的关注度越来越高。但相应的制度安排落后于形势，以致选举中的各种矛盾和问题主要集中于酝酿协商确定候选人、介绍候选人以及竞选活动的规范化等环节上，为此，可采取以下措施：

1.改进和健全现行代表候选人的提名程序。代议制度的本质在于选民与代表之间是一种委托或代理的关系，存在着政治“契约”，如果没有双方意思表达的充分和合意的最终形成，无法实议制度的功能。现行的制度安排始终只有一方的活动空间，要么是政党团体单独或联合提名（组织推荐）、要么是选民或代表联名提名，始终没有被提名者或者意图争取为被提名者的法定活动空间，后者只能决定是否“承诺”，无法发出“要约”，更谈不上双方有一种良性的博弈互动机制。因此，在推荐代表候选人阶段，不妨实行参选人报名制度，让有志者主动宣传自己的政治愿望，主动联系选民或代表争取他们的联名推荐；还应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础。为防止候选人太多的情况，还可以提高联名的数量要求，比如要求30名或50名选民联名等。尤其应当立法明确选民小组的产生程序、对初步候选人的酝酿程序，允许任何选民、被提名的候选人旁听酝酿的过程，使整个酝酿、协商在公开、透明的程序中运作。

2.亦可进行制度创新，有两种做法。

一是取消现行选举法第三十一条第一款关于选民小组酝酿、协商的规定以及第三十条第二款关于候选人差额比例的规定，引进即刻复选制和候补代表制。现行的有关规定主要是为了解决候选人过多，将使选票分散，选举成功率不高，需要反复投票，浪费社会成本的问题，仅仅完善如何确定正式候选人的环节治标不治本。为解决这一问题，一些国家创造了低价高效的即刻复选制度，如爱尔兰的总统选举、澳大利亚的国会选举以及英国伦敦的市长选举就采用这一制度。学者赵心树在《选举的困境——民选制度及宪政改革批判》一书中介绍了其基本内容是：在这种制度下，选民只须投票一次，每一位选民不仅要在投票时标明哪位候选人是自己的首选，还要标明谁是第二人选、谁是自己的第三人选，如此等等，一直到最后一位候选人。第一轮点票时，只每一张选票上的“首选”候选人，如果有一位候选人的选票超过总票数的半数，则宣布此人当选。如果第一轮点票没有任何人过半数，则进入第二轮。第二轮点票时，先把上一轮得票最少的那位候选人找出来，定义为“无望者”予以淘汰，把所有其他候选人定义为“竞争者”，然后把“无望者”名下的每一张选票搬到该选票指定的“下一位还在竞争的候选人”名下。如果这一轮点票有一名候选人得票过半数，则宣布此人本轮当选。如果没有，则进入第三轮，按照同样规则进行，如此这般，直至有一名候选人获得过半数选票。[1]例如，某选民的首选候选人是A，二选是B，三选是C等，如果首轮没有人获胜，而A未被淘汰，则该选票在第二轮继续属于A。如果A首轮被淘汰出局，则第二轮点票时B获得该选民的赞同票；如果第二轮仍无人获胜，而B也未出局，则该选票在第三轮点票仍属于B，假设B出局，则该选票在第三轮点票时属于C。依次类推，直至选出获胜者。由于即刻复选制实际上只需要一次投票，操作起来并不复杂，其组织成本大致相当于一次选举的费用，比组织多次选举成本要低得多。

所谓候补代表制是指在选举时，按照得票多少设立一定数量的候补代表，当正式代表被罢免或因其他原因出缺时，可依次递补，其任期至原代表任期届满之日为止，它避免了因代表出缺时需要再次举行选举的麻烦，减少选举成本，因而为一些国家所采用，如瑞典、波兰、匈牙利等。

二是直接采取“预选”方式。1995年修订的现行选举法只规定在县级以上人大选举上一级人大代表时，如果所提代表候选人超过应选代表名额的1/2时，必须进行预选。即由代表投票产生正式候选人。但对县级、乡镇级直接选举却没有规定“预选”程序，而是采取前述的酝酿协商程序，鉴于这一程序的弊端，不如将预选程序代替酝酿协商程序，让选民直接投票产生正式候选人——不要酝酿，不搞协商，没有组织干预。[2]

3.尽快取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定违背了宪法的平等权原则，既带来城乡不平等、拉大城乡差距，不仅不利于工农联盟，不符合我国是一个农业人口为主的大国，也不符合地域代表制的原则，人为造成地域不平等，例如它导致了全国人大各省代表团实际代表数与所在省的人口数不一定成正比例的弊端（象十届全国人大湖南省代表团代表人数118，湖北省代表团代表人数123，但湖南省的人口却比湖北省多4百多万，其原因主要是湖北省城市人口比湖南省城市人口多）。有人可能会质疑：如果取消城乡每一代表人口数的不平等规定，如何防止出现有人担心的全国人大将变成农会、农民协会的问题？笔者认为，一方面，随着国家城镇化、城市化进程的加快，以及户籍制度改革的加快，人为造成的城市和农村二元分割将不复存在，这个担心是不必要的；另一方面，取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，并不必然会造成所谓农民代表的显著增多（尽管这种增多是合理和必然的），因为，一个人不管其身份是什么，只要他愿意为农民说话，有极强的参政议政能力，并获得了农民选民的支持，他就可以以农村地区和农民选出的代表参加代表大会。

4.增强选举的竞争性和公开性，保障素质高的候选人能够当选。改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民主意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表。建议恢复1979年选举法第三十条关于“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人”的规定，取消1995年选举法第三十三条关于“在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”的做法，保留“在选举日必须停止对代表候选人的介绍”之规定，明确肯定竞选制度并规范其方式、方法和程序。[3]我国目前的发展水平与科技发展水平，为实行竞选制度提供了较为发达的媒体、等舆论技术支持手段。从十届全国人大常委会第十二次会议通过的选举法的修正案来看，修正案将原第33条规定修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”这可视为谨慎开放了竞选空间，是一个可喜的回应。但细究起来，可以发现，修正案有限放开的竞选空间仍受制于选举委员会这一选举机构，这意味着候选人自行组织的竞选活动仍然具有“非组织活动”的嫌疑，这是该次修改的明显不足。我们希望候选人的竞选空间随着政治文明的发展将逐步扩大。考虑到各地发展不平衡的问题，建议可以允许各省、自治区、直辖市从本地区实际出发，以地方法规的形式规定竞选制度的具体方式方法和程序。

5.适当推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。

6.改革代表名额分配办法。现在，全国流动人口接近1亿3千万。这一庞大群体与户籍地之间的互动越来越少，与流入地的联系日趋紧密，但选举法规定，地方各级人大的代表名额按基数代表名额加人口比例代表名额的办法确定，后者又按照户籍人口数确定，这样势必使流动人口群体陷入边缘化的境地，他们无法纳入流入地的体系内部落实基本政治权利。例如，深圳市有超过300万非户籍的常住人口，但深圳市参加第十届广东省人大会的代表名额仅仅23名，因为这300万人口数没计算在内，只计算了132万户籍人口。显然，无论从落实个人平等的选举权和被选举权的角度，还是推进民主政治化进程方面看，现行规定不合理。笔者建议，以户籍所在地及经常居所地为统计标准，计算代表名额分配，这样，外来人口多的地方当然应当相应增加代表名额。

有人可能会质疑：假如这样增加的话，外来人口的原户籍地还把他作为计算本地代表名额分配的人口数吗？如果计算的话，他本人岂不重复计算了吗？还有，外来人员的当选将要占当地人口的代表名额，甚至当选代表人数会超过本地当选的代表，可能引发地缘性的冲突，如广东省珠江三角洲地区经济十分发达，一些城镇外来人口往往比本地户籍人口还要多，如果这样改革的话，如何防止种种负面影响？我认为，上述担心有些是不必要的，有些是可以通过具体措施加以解决的。首先，在户籍制度改革进程加快的背景下，不远的将来，所谓户籍人口和外来人口的分割将不复存在，也就是，只要是居住、工作和生活在该地区，他就可以被计算到代表名额统计分配的基数内，符合条件的话还可以依法登记为选民；其次，在取消户籍的条件下，不会出现一个人的户籍所在地与经常居所地的不同的问题，他只有经常居所地的问题。在尚未取消户籍制度的情况下，也有办法防止重复计算，因为他一旦被登记为某地的选民，另一地不能再将他登记为该地的选民，在信息技术较发达的今天，做到这一点并不难；再次，在尚未取消户籍制度的时候，可对外来人口作为候选人的参选资格作出一定的限制，如居住本地期限的限制，可相应减少外来人口代表当选的几率。这个限制是合理的，因为世界各国对选举权和被选举权大都作出区分，一般对被选举权的居住期限之要严于对选举权的居住期限之限制，如美国有三分之二的州规定，在当地居住满一年以上的人才享有选举权，但参众两院议员的候选人居住资格少则一年、多则三年。美国总统候选人的居住资格为在美国连续居住满14年以上。所以，我们似可修改选举法，适应在户籍制度尚未彻底改革之前，流动人口急剧增加的选举实践需要。当然，在完全取消户籍制度后，保留这种居住期限的限制也有必要，只是限制的程度多大为宜值得研究。

7.区分选举权和被选举权。现行选举法没有区分这两种权利，实际上它们的功能是有区别的，要求也是不应当一样的，世界各国一般都区分享有选举权和被选举权的条件，如年龄方面、居住期限方面等。居住期限的问题前已述及，此不赘述。年龄限制的问题，似可提高候选人的年龄条件，参照法官法和检察官法的规定，可把当选人大代表的年龄条件规定为不低于23周岁。

（二）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举

直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础。从1953年选举法到1979年选举法，我国直接选举的层次从乡镇级扩大至县级，考虑到中国民主政治发展应当以渐进累积型模式为主要模式，直接选举的层次提高也应循序渐进，先从设区的市、自治州推开，待经验成熟再稳步推进到省、自治区、直辖市层面，最后在适当时期最终实现全国人大代表的直接选举。为便于后面的叙述方便，本文把目前已经实施的县、乡两级人大直接选举概括为基层直接选举，把最终要实现的全国人大代表的直接选举概括为高层直接选举，把介乎于基层直接选举和高层直接选举之间的省级、设区的市及自治州的人大选举概括为中层直接选举。

1.扩大直接选举的步骤设想

从1953年选举法到1979年选举法，经过20多年的发展，我国直接选举从乡镇级扩大到县级。而今天，距离1979年选举法又过去了20多年，将直接选举扩大至中层似乎条件已经成熟，尤其是先扩大到设区的市及自治州，积累经验后再扩大至省级。在省级行政单位也可以先从直辖市试点，再扩至省、自治区。至于全国人大代表的直接选举何时推行，这里无法给定一个具体的时间，但可以肯定的是，扩大每一层级的直选似乎并不需要间隔20多年，也就是说因为中国社会的发展一方面提出了尽快扩大直选的需要，另一方面也提供了较为坚实的社会承受力。可以预计，中层和高层级的直选推进应当会呈现加速度的发展势头。尽管高层直选对于中国民主政治建设具有关键的意义，但在今天，比较现实和可行的课题应当是研究如何在中层扩大直接选举。

2.社会承受力的分析

这里使用社会承受力一词，以此概括官方、民间及整个社会的物质和文化条件对扩大直接选举所能接纳的程度。首先，必须看到，在直接选举和间接选举孰优孰劣问题上，几乎没有人对直接选举优于间接选举持怀疑态度，也就是对于直接选举，社会是持正面期望的。但在什么时候扩大直接选举及扩大到什么层面的问题上，社会承受力还存在不足之处，存在观念滞后、认识缺位及配套的客观条件之制约。下面具体分析之：

（1）官方对扩大直接选举本身并不否定其必要性，早在50年代第一部选举法颁布时，国家领导人就明确将在较长远的时期实行全国人大代表的直接选举，当时认为不宜马上实行高层直接选举的理由主要是人口众多、大部分劳动人民不识字、没有选举经验等。[4]这个考虑应当说是符合中国当时的国情的。但可惜的是，经过几十年的，中国的社会经济条件及公民素质与50年代已经不可同日而语了，但官方对高层实行直接选举的顾虑基本上还停留在解放初期的认识水平，认为大概在21世纪中叶方可实行高层直选。[5]因此，从官方的角度看，不否认将来采取高层直选，但认为目前及至今后相当长的时期还不能实行高层直选。官方的这种认识并不奇怪，事实上，我国建国以后在民主建设上走过很长的弯路，改革开放后领导层非常重视经济建设和经济改革，对民主政治及政治改革持比较谨慎和保守的态度，担心走得不稳，会危急经济改革的成果，既然整体上对发展政治民主持比较谨慎保守的态度，那么对作为政治民主组成部分的直接选举制度持同样谨慎保守的态度就顺理成章了。党内有人担心直接选举过早、过快推行会影响共产党的执政地位。还有人担心直选制容易滋生贿选腐败现象。这些都使得决策层在扩大直选问题上颇为踌躇，裹足不前。所以在决策层一直没有一个明确的扩大直选的发展战略或者时间表。[6]等等这些都可以视为作为社会承受力重要组成部分的官方对高层直选的认知尚不积极。值得注意的是，官方对中层直接选举何时推行没有明确的反对或赞成的意见，集中的意见主要在高层直接选举问题上。

（2）再看民间对直选的承受力。[7]从世界各国代议机关的直接选举制度来看，成熟的公民文化构成了基本的社会承受机制。应当说，从全国的角度来看，我国公民文化确实还不理想，但这一方面发展又不平衡，城市与、东南沿海与中西部地区、知识分子群体与非知识群体等在权利观念、民主意识、法制观念、民主诉求都存在较大的差异。可以预期，在东南部与中西部社会经济水平相差悬殊的情形下，推行直选的成本收益比是不同的，难度也是不同的，甚至有的成功，有的不一定成功。根据有学者对公民扩大直选态度的调查结果，被调查者中赞成扩大直选的并不占多数，持否定意见的理由主要有：第一，现在人大代表候选人绝大多数是由党的组织人事系统决定，而且人大代表中70%是党员身份，在组织人事系统不改革现有的候选人提名和确定方式以及党内没有进行候选人竞争等民主选举改革之前，推行直选不大可能在现有的宪法框架内解决；第二，东西部经济发展相差较大，城市与农村的社会服务程度相差较大，在大部分人口居住在农村的情况下，如何让选民了解候选人在技术上有很大难度；第三，我国现在有五级人大代表，基层还有村民委员会及居民委员会的选举，在各层次选举不同步的情况下，选民是否有选举热情很难说；第四，地方财政也难以承担巨额的选举成本。比如河南省县级换届选举全省开支接近一个亿。[8]但持赞成意见的理由是：第一，基层民主选举的成功，使广大群众有了发展民主的进一步的要求；第二，扩大代表直选，发扬民主，有利于进一步缓和政府与民众的紧张关系；第三，扩大代表直选范围有利于从根本上解决腐败问题；第四，有利于增强党内民主；第五，有利于进一步完善我国的人民代表大会制度和民主制度。[9]

（3）配套的客观条件分析。扩大直接选举层面，尤其是高层直选需要的客观条件比较复杂，[10]本文尚无法在这里详尽分析这些条件，只能列其要点加以分析。

第一，有利的条件包括：①我国建立了人民民主的政治制度，执政党经过50多年的执政，已经明确认识到：“和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途和命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台”[11]十六大后执政党鲜明地提出“立党为公、执政为民”的指导思想，提出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政方针，提出了建设政治文明、“依法执政”、建立“责任制政府”口号，这些执政理念和认识是有利于进一步扩大直选的；②国民的民主观念、权利意识、法治意识空前觉醒，奠定有利于扩大直选的心理认知基础；③经过20多年的改革开放，经济发展水平大大提高，综合国力有了长足的发展，这构成了有利于扩大直选的物质基础；[12]④50多年来的选举实践积累了丰富的经验，选举制度总的发展趋势是逐步扩大选举的民主基础，而不是相反，如直选层级从乡镇级扩大至县级，将等额选举改为差额选举，一律实行无记名投票，将城乡每一代表所代表的人口数的比例差距进一步缩小等等，这些都是有利于扩大直选的；⑤我国分别于1997年和1998年签署了联合国《经济、社会、文化权利公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，我国还加入了世界贸易组织。在不断融入国际社会的进程中，作为一个负责任的大国，中国必将信守承诺，采取各种措施履行国际公约义务，扩大直选必将进入决策层的议事日程。

第二，不利的条件包括：①广大人民的民主实践及其锻炼仍然不够，接受民主的认识水平及实践民主的行为能力还不理想；②经济文化落后的中西部及东西部的发展差距也使得选举制度的民主化往往受制于弱项条件而不是相反，这就如同“水桶理论”中一个水桶能够装多少水是决定于最短的那块木板的原理，因为在直选问题上如果采取差别待遇，允许一部分经济文化发达地区先行扩大直选，有违选举权的平等原则；③在中国扩大直选毕竟是一件前所未有的事，官方和民间对其可能的风险及控制能力缺乏足够的信心，主观想象往往代替了理性分析；④现行选举法在选区划分、选举程序的设计等许多方面也与高层直接选举不配套；⑤现实条件下的党管干部原则也不适应直接选举的要求；⑥财政压力也是原因之一。目前在社会保障、、扶贫救济等方面的财政开支捉襟见肘，各级政府肯定要考虑扩大直选导致经费增多的问题。毕竟，就同一层级人大代表的产生而言，直选的国库开支肯定大于间接选举的国库开支。

针对上述不利条件，笔者认为并非没有解决之道。关于①，人民群众的民主水平和民主能力只能通过民主实践才能锻炼成长，借口老百姓素质较差而不给予民主的机会，那永远也不需要实行民主，而这恰好是专制独裁政权的理论。哈贝马斯说过：民主的弊端的药方是进一步的民主；关于②，邻国印度的经济发展不如我国，人均国民收入逊于我国，地区差异、文盲人数、种族矛盾及宗教冲突等问题比我国严重得多，人口众多与我国接近，但印度立国之始就实行全国层面的人民代表直选，这说明经济落后并不是扩大直选的真正障碍，而只是引起对直选担心顾虑的重大因素。在今天国际社会关于中、印两国发展前景的预测分析中，有一些观点认为印度现有的直选制度对其国家发展可能具有更为深远的优势；关于③，不管是发达国家还是落后国家，在当今世界上直选层面如我国之低的国家几乎没有，大国中更是绝无仅有，这说明，在我国推行扩大直选固然是前所未有的事情，但其他国家有例可循，有资可鉴；关于④、⑤，改革现有体制使之配合扩大直选并不是一件很难的事情，关键是“决心”，正如新加坡李光耀将一个党，一个国家治理国家的成功秘诀归纳为“决心“二字，决心意味着对真理、对正确的东西的坚持，决心意味着不妥协、不动摇，这与我们共产党人提倡的“认真”二字是一回事，既然肯定扩大直选对于国家、民族的进步意义，则改革不利于直选的体制顺理成章，在这个问题上，没有秉持信念，抱着认真的态度是不可能成功的；关于⑥，财政开支的压力固然是一个障碍，但绝非不可克服，如大大减少代表人数（事实上，如果实行专职代表制，全国五级人大代表的人数都可以大大减少），相应地可以减少许多开支，则直选增加的开支并非不可承受。况且，决定国库开支的权力本属于代议机关，而不是政府。而代议机关的决定就是人民大众的决定，即使直选开支增加了，那也是人民愿意支付的成本，这远比由政府实际决定开支的去向、认定开支的合理性要合理得多。

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[1] 参见赵心树：《选举的困境——民选制度及宪政改革批判》，四川人民出版社2003年版，第248-251页。

[2] 2004年8月23日召开的十届全国人大常委会第十一次会议已对选举法修正案进行一审。修正案草案规定了在直接选举代表候选人提名及确定正式代表候选人程序中可以有条件地实行预选，即如果提出的代表候选人过多，经过反复讨论、协商，仍然不能对正式代表候选人形成较为一致的意见，在有条件的地方，也可以进行预选。这一修正内容有条件地引进了预选程序。参见新华社8月23日电，及《人民日报》2004年8月25日第十四版相关报道。

[3] 今年对选举法的修正草案规定了“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的提问。”参见新华社8月23日电，及《人民日报》2004年8月25日第十四版相关报道。

[4] 参阅《周恩来统一战线文选》，第140页，人民出版社1984年版；《刘少奇选集》（下卷），第54——56页，人民出版社1985年版。

[5] 1987年，邓小平曾明确指出：“像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”；“我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”（即高层直选——笔者注）。参阅《邓小平文选》第3卷，第242页，第220——221页。人民出版社1993年版。

[6] 今年的提交全国人大常委会审议的选举法修正案草案也无关于扩大直接选举的规定内容。参见新华社8月23日电，及《人民日报》2004年8月25日第十四版相关报道。

[7]不要想当然地认定扩大直接选举普通老百姓一定举双手赞成，而官方一定持反对意见，这种认识方式是片面和狭隘的。

[8] 参阅蔡定剑主编《中国选举状况的报告》第八部分“选举制度民主化改革研究”（周晓东主持），出版社2002年版，第382—384页。

[9]参阅蔡定剑主编《中国选举状况的报告》第八部分“选举制度民主化改革研究”（周晓东主持），法律出版社2002年版，第377—381页。

[10] 有学者对直接选举制及全国人大代表直选的条件作了很详尽的分析研究，该学者从经济条件、政治与法制条件、历史与文化条件以及国际国内安全等其他条件等四大方面入手，并分别分析理想条件及现实中的起码条件。参阅彭宗超：《公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究》，河南人民出版社2002年6月版，第68——123页。

[11]江泽民：《论“三个代表”》，中央出版社2001年8月第1版，第72页。

[12] 美国学者达尔指出：“在世界一切国家中，国民生产总值、人均收入以及与此有关的其他指数越大时，则生产竞争性政治体制和多元政治的概率就越大。”参阅Fred I.Greenstein 、Nelson W.Polsby主编：《总体政治论》，幼狮文化事业公司编译，第42——59页。