对于公益诉讼的现状问题及策略分析

摘要：公益诉讼是为惩罚公益性违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施。自2005年被社会广泛关注时起至今，公益诉讼在实践中步履维艰。文章针对造成公益诉讼处境尴尬的现状及原因进行分析，并对现阶段如何破解公益诉讼处境尴尬问题进行探索，以期找到公益诉讼在我国的新突破。
关键词：公益诉讼；现状；困境破解；策略
Abstract: The public welfare lawsuit is judicature relief measures which for the penalty public welfare illegal activity, the protection public interest adopts. From 2005 by social widespread attention when until now, the public welfare lawsuit walks with difficulty in reality. The article in view of creates the Chinese public welfare lawsuit situation awkward present situation and the reason carries on the analysis, and how to explain the public welfare lawsuit situation awkward question to the present stage to carry on the exploration, found the public welfare lawsuit by the time the new breakthrough which developed in our country. 
key word: Public welfare lawsuit; Present situation; The difficult position explains; Strategy 

前言　　
　　2008年5月6日无锡市中级人民法院在江苏省率先建立了环保庭，首次将“环保公益诉讼案件”列入其职责范围，并对其辖区内环境公益诉讼的适格原告条件和案件受理范围进行了明确规定。然而，“环境保护审判庭”正式成立2个月之久却遭遇了“零公益诉讼”的尴尬现状，这与成立之初社会的深度关注、各界民众乃至官员的热切期待形成了鲜明的对比，这一现象值得法学界深入而冷静的思考。笔者认为，“零公益诉讼”现象的出现与中国公益诉讼在实践中遭遇的尴尬状况有直接关系。中国公益诉讼实践步履维艰的原因是多方面的，本文试对此进行探索，以期找到公益诉讼在中国发展的新突破。
　　一、公益诉讼现状分析
　　（一）公共利益遭受侵害现实严峻
　　近几年来，随着我国体制改革的不断深化，大量的侵害国家利益和社会公共利益的民事、行政违法行为不断涌现出来。据国家统计局资料披露，近几年国有资产以年均5%的速度流失。进入90年代后，每年流失1000亿元，日均流失3亿元。?在环境污染方面，酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等等生态问题无一不与违法行为有关，且已经相当严重地影响到了经济与社会的协调发展。归纳分析，我国公益利益广泛遭受侵害的严峻事实主要表现在以下方面：（1）污染环境；（2）破坏生态平衡；（3）侵害广大消费者权益；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；（6）不当处分国有资产，造成国有资产流失；（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、、医疗、卫生、社会保障 等事业）；（8）危害公共安全；（9）侵害其它民事公益。
     （二）公益诉讼在实践中处境尴尬
　　公益诉讼从2005年开始受到媒体和社会的高度关注，然而2007年以后媒体上关于公益诉讼的新闻减少很多。其中的原因既有媒体自我限制，也有公益诉讼自身没有实现新的突破的因素。考察我国近年来带有公益性质的诉讼，结果大都不尽如人意，主要有以下几种结局：
     1．受害者无法或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为由拒绝提起诉讼。例如在湖南岳阳县的一个案例中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼，而岳阳县国资办表示其不具备法人资格，有管理权却没有诉权。
     2．法院以各种理由不予受理、驳回起诉。由于公益诉讼涉及的是广大群众的利益，而对方往往是大或政府机关，人民法院出于各种顾虑，不愿立案。此外，长期以来中国司法界一直认为，法官在诉讼中必须严格依据制定法进行审判。这导致法官遇到无明文规定的情况就无能为力，此种情况下法院往往不予受理，或者判决原告败诉。在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟”为理由，于2001年9月24日向全国各级法院下发406号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼 。
　　3．受害者虽然胜诉，但未能达到预期的维护公益的效果。河南淮阳县青年农民葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局。该案经过近三年的审理，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道，郑州火车站在败诉后，仍然继续收取入厕费用。
     4．公益诉讼案件的结果来看，通常败诉的居多。在已发生公益诉讼案件中，除少数几起个人公益维权诉讼获胜之外，多数诉讼案件尤其是以公权力和强势部门为被告的公益诉讼，多以败诉或原告撤诉而告终，如引起全国关注的“进津费”诉讼案一审原告败诉；全国首例纳税人状告财政局私自超过预算购买小轿车案，无果而终；全国首例新闻记者因采访政府机关被拒绝而引发的行政诉讼，戛然而止……这充分显示公益诉讼成者少，“败”者多，凸显公益诉讼的步履维艰。
     5．部分案件以中国特色的方式取得了民众的胜利，但这并不能导向一种理性的法治社会。这种模式流程如下：起诉，不在乎法院是否受理，也不在乎是否能胜诉；新闻媒体的炒作，讨论，有关部门出面表态坚决制止或取缔，结果是成功的。这种正义实现模式存在致命缺陷：因为这并不能导向一种理性的法治社会。个案的成功反而使人们过分相信并依赖于这种非法治甚至可以说是反法治模式的力量，而这种力量并不一定永远将结果导向正义，容易被误导甚至被操纵。
     二、公益诉讼困境之原因分析
     造成公益诉讼处境尴尬的原因是多方面的，包括制度设计的缺陷、法院审判能力的欠缺以及政府和公众为公益诉讼意识淡薄等等，大体可归纳为以下几点：
     （一）我国制度排斥非刑事性公益诉讼
     在中国现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在行政诉讼领域，原告的主体资格取决于“是否有法律上的利
害关系”，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼。从法律制度设计上排除了公益诉讼存在的可能性，这也是近年来许多公益诉讼虽然引起媒体和公众的广泛关注却得不到法律支持的最根本原因。
　　（二）公益诉讼得到公众的称赞却没有得的公众的响应
　　违法行为侵害了国家利益、公共利益、但并未给公众、社会组织造成直接经济利益的损失，所以， 现实生活中，公众大多会采取?“袖手旁观，明哲保身”的态度，不愿提起公益诉讼。一方面是由于我国相当多的民众和社会组织的法律意识比较淡薄的，另一方面是对手相对强大，弱者屈于压力，被迫忍气吞声。因此，以实际行动支持公益诉讼的人太少。
　　（三）公益诉讼受到政府的关注却没得到政府的支持
　　公益诉讼往往涉及重大的公民权利和社会问题，牵涉众多，一般都会引起社会的广泛关注，对政府造成极大压力，这可能是政府不能接受和支持的一个因素。2006年02月14日《国务院关于落实观加强环境保护的决定》曾指出要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”然而，事实是公益诉讼案件依然是立案难、胜诉难；政府方面没有出台任何鼓励公益诉讼的措施，相反，主管律师业务的行政机关和协会却从上往下传达了不鼓励律师从事公益诉讼的信息。
　　（四）公益诉讼举证困难导致最终败诉
　　我国《民事诉讼法》第64条第1款规定，当事人对自己的主张，有责任提供证据。简言之，就是“谁主张，谁举证”。在公益诉讼中，原告一方多是公民个人和社会团体，而被告往往是享有某些特殊权力或拥有先进科学技术的企事业单位，对处于劣势地位的原告一方，要求其对被告的违法行为提供相应的证据加以证明，难度相当大。在实践中，因原告举证不能而败诉的公益诉讼屡见不鲜。
　　三、破解公益诉讼处境尴尬之对策分析
　　目前，我国对社会公共利益受到侵害的行为，一般由主管部门出面解决。对公益诉讼在实践中的尴尬遭遇，有资深专家分析在我国公益诉讼机制缺失，法律上对此还没有专门的程序规定，法院在实体上很难支持原告的诉请。因此，在现阶段发展公益诉讼有赖于社会各界的支持和帮助。
　　（一）行政机关树立公益保护意识，积极支持和鼓励公益诉讼的发展
　　目前对公众利益侵害最大的往往是一些行政性垄断集团，这些集团或者自身直接具有行政权力，或者与行政权力部门有着种种利益上的一致性。以上主体往往为实现部门自身利益最大化而无视公众利益的存在和保护。在此种情况下，政府及相关主管部门要树立公益保护意识，加大监管力度，积极支持公益诉讼，为公益诉讼开方便之门.
　　(二)司法机关应排除干扰，积极保护国家公共利益
　　我国宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但实际上在涉及行政性垄断部门的案件时，面对行政机关尤其是党政领导的干预，法院、法官在履行职责时往往处于非常尴尬的境地，尤其是在涉及到法官个人利益的时候，法官往往不得不屈从于外来的干预。从这方面来看，造成目前公益诉讼之所以不能胜诉的根本原因并非在于立法，而在于司法机关的主动性、能动性未能充分发挥出来。本文来自范文网www.fw789.com。
　　一个公益案件，如果法院只判决其停止对本案的侵权，赔偿十元钱，这个案例就只有个案意义和宣传意义。一个公益案件，如果法院在判决本案侵权成立、赔偿十元钱的同时，延伸到其基础性行为的审查，判令其依据的文件违法无效，不得适用，停止其所有的侵权行为、判令禁止其所有的收费行为，那么，一个五元十元的判决，就可能影响到一个大公司和公权部门的几亿几十亿的收入，而这样的判决，在我国的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中，都是有明确的法律依据的。即使现在的法律框架不作修改，中国的法官们如果真正理解了公益诉讼的意义，同样是可以大有作为的。
　　（三）法学界应继续深入探索公益诉讼理论机制，为实现公益立法推波助澜
　　公益诉讼是比较复杂的诉讼类型和权利义务调整机制，如果制度安排和机制设计不合理，也可能导致公益性行动受阻滞。目前我国公益诉讼立法缺失，需要相关法律人士和专家学者继续深入的研究，尝试突破立法技术瓶颈，为实现立法铺垫扎实的理论基础。在这方面，文章认为有若干关键问题需要解决：一是如何区分公益诉讼和私益诉讼，以便确定公益诉讼的范围和公益诉讼的原告资格；二是探索公益诉讼制度的保障制度，主要体现在诉讼费用的分摊问题、诉讼激励机制的建构和限制诉权滥用问题上；三是探讨诉讼请求和责任承担方式改革问题，以便实现公益诉讼真正维护公共利益的目的；四是研究确保公益诉讼有效执行的保障制度，包括诉讼过程中和诉讼终结后的执行制度保障，以使公益诉讼达到预期目的。
　　（四）公众要提高法律意识，积极参与公益诉讼
　　目前的公益诉讼其实质为带有公益色彩的私益诉讼，是基于平等主体之间的民事纠纷。根据目前法律的规定，只要符合起诉的条件，法院就应该尊重当事人的诉权立案受理。按照今天的《民事诉讼法》，无论是必要的共同诉讼还是非必要的共同诉讼，几百人、几千人作为共同原告、推举代表人进行诉讼也完全是可以的。这样，即使不修改现行法律，只要公众具备必要的法律素养，提高法律意识，完全可以通过现在的公益诉讼类型以实现维护多数人公共利益的目的。在客观上，这种带有公益色彩的私益诉讼不论是一人起诉或是多人共同起诉都有助于维护公众利益。
　　（五）构建完善的公益立法是公益诉讼发展的根本所在
　　公益诉讼实践困难重重，很大的原因就是立法空白。中国公益诉讼要真正开展起来，从现在的实际问题和实践来看，立法上的突破是万河之源。近年来，我国以建设法治国家为重要国策，现在又致力于建设和谐社会，当然需要高度重视包括公益诉讼机制在内的理性化、法治化治理之道的发展和提高。公益诉讼既能解决很多矛盾和冲突，又有利于社会稳定与和谐，且利于法治等更根本的价值和目标。因而，法治国家对公益诉讼往往采取是容许、鼓励态度。在当今倡导法治化和构建社会主义和谐社会的背景下，应当明确除环保领域外，在国有资产流失、破坏资源、垄断、不正当竞争等等所有关系公共利益的领域，都应该发展与完善公益诉讼制度。在我国只有构建完善的公益诉讼制度才能从根本上克服公益诉讼所遭遇的各种尴尬状况。

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