诉讼费预交应该终止的法律思考

【摘要】预交诉讼费不是起诉的法定条件，未能预交诉讼费也不是“不予受理”的法定事项。法院要分清诉讼费用的承担与判决实体责任承担的界限，前者是当事人对法院所负的义务，后者是当事人之间的权利义务。四川省泸州市纳溪区法院作了这种区分，并通过终止预交诉讼费达到了彻底杜绝诉讼费结退不规范的现象。

   【关键词】诉讼费；预交；终止；退费
 
近日，四川省泸州市纳溪区法院针对行政诉讼的特殊性，在全国法院系统中率先改革诉讼费收取制度———对公民提起的行政诉讼案，法院今后一律不再收取预交案件受理费，相关费用待结案后由败诉方承担或分别由有责任的双方承担。笔者为之叫好，视其为实践“司法为民”宗旨的有力举措。事实上，笔者以为这样的措施不仅应在行政诉讼中推广还应全面贯彻于民事、海事等诉讼中。本文拟对上述观点作简要铺陈。
1984年以前，新并没有统一的法院诉讼费征收规则。随着1982年《民事诉讼法（试行）》的实施；最高人民法院于1984年依据该法才颁布了第一个全国统一适用的《民事诉讼收费办法（试行）》。到1989年，最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》代替了1984年诉讼费征收办法。现在，1982年民事诉讼法虽然由于1991年《民事诉讼法》的实施已经废止，但是，1989年《人民法院诉讼收费办法》仍然有效。该办法既适用于民事诉讼，也适用于行政诉讼。
1989年《人民法院诉讼收费办法》第13条规定：“原告自接到人民法院预交诉讼费用通知的次日起7日内预交；反诉案件，由反诉当事人在提出反诉的同时预交案件受理费。预交确有困难的，可在预交期内向人民法院申请缓交。当事人在预交期内未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回起诉处理。上诉案件的诉讼费用，由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。双方当事人都提出上诉的，由上诉的双方当事人分别预交。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其预交。上诉人在接到人民法院预交诉讼费用的通知后七日内仍未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。”。总之一句话，原告、反诉方和上诉人若不能预交诉讼费，一般情况下“按自动撤诉处理”。
未能按时足额交纳诉讼费，对于原告意味着虽暂时不能行使诉讼权，但一旦筹集足够的诉讼费，他仍然能够起诉；对于上诉人则意味着错过上诉期而永远丧失上诉权；对于反诉方更意味着无从施展他本来具备的反击能力。“撤诉”是反映当事人处分诉权的意思。然而当事人起诉、反诉和上诉而又没有交纳讼费，往往是因为面临不可抗的困难，而未必就有“撤诉”的真实意思。法院将无力交纳诉讼费一概视为“撤诉”，一定程度上是在越俎代庖，代替当事人处分他们的诉权。
虽然“确有困难”的当事人可以申请缓交或者减免讼费。但是，当事人“确有困难”仅仅意味着可以提出申请，而不是必定获得诉讼费缓交或者减免。事实上，《民事诉讼法》并没有要求法院承担诉讼费救助义务。现行系统没有判断当事人是否“确有困难”的标准；没有规定法院在一定期间就当事人的诉讼费减免或者缓交申请作出裁定。而当事人甚至无从知道法院是否就申请作出了决定，更不可能对法院的该项决定提出异议。
最高人民法院在1994年《关于诉讼费问题两个请示的复函》中强调了“不能预交诉讼费就按自动撤诉处理”立场：“原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费或上诉费，是人民法院受理案件的一个前提。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额交纳案件受理费或上诉费，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序。”事实上，这一规定以及前述1989年《人民法院诉讼收费办法》相关规定与现行《民事诉讼法》根本冲突。将预交案件受理费作为受理案件的前提，可谓是最高人民法院对《民事诉讼法》所作的一种实质性修正。现行《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”第111条规定：“人民法院对符合本法第一百零八条的起诉，必须受理；对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机构申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。”所以通观民事诉讼法，只要原告起诉符合法定条件，法院“必须受理”；法院“不予受理”的裁定，仅限于法定事项，而预交诉讼费不是起诉的法定条件，未能预交诉讼费也不是“不予受理”的法定事项。
综上分析，我们可以认为将预交案件受理费作为受理案件的前提实在是最高人民法院对《民事诉讼法》所作的一种实质性修正。而四川省泸州市纳溪区法院的作法则是对这种修正的修正，我们理当为之鼓与呼。

按照现行民事诉讼法，讼费由败诉方或由有责任的双方按比例承担。那么，在一审裁判生效或者二审终审裁判作出且诉讼终结后，就存在一个根据当事人的实际负担数额结算诉讼费用的问题，即对预交数额多于法院确定的实际负担数额的要结退差额部分，预交数额少于负担数额的要补足差额，通俗地说，就是多退少补。
法院应如何结退诉讼费用？在我国的司法实践中胜诉当事人通常不是要求法院退还预交的诉讼费，而是依据生效判决和诉讼费收据，申请法院强制执行败诉方的财产以充抵讼费，胜诉当事人需就讼费的强制执行向法院预交相应的执行申请费。如果败诉方没有可强制执行的财产，或者法院没有强制执行判决的能力，或者法院根本没有认真执行它自己的判决，当事人预交的讼费就与判决裁定的其他司法救济一起落空。之所以出现这种种状况，一方面是有些法院对结退诉讼费用的严肃性重视不够，另一方面也有法院自身的“难处”：先把胜诉方的预交费退掉，如果另一方应负担的费用补交不回来，那法院应收的诉讼费岂不要“打水漂”？为了“保险”起见，有些法院就采取“横竖不吃亏”的办法处理诉讼费用的结退。
法院让预交讼费的胜诉当事人向败诉方索要讼费，这种实践面临着理论合理解释的困境。如果讼费的征收、交纳是个人和政府之间的公法关系，那么，判决生效之后，法院就应当先向预交讼费的胜诉当事人返还讼费，再向败诉方征收讼费。如果预交讼费的当事人胜诉意味着：法院将它对败诉方的债权转让给预交讼费的胜诉方，胜诉方取代法院而成为败诉方的债权人，那么，这种债权转让不仅是一种可以通过诉讼争辩的关系，而且受《民法通则》关于债权转让规则的约束（注：按照《民法通则》第91条，合同权利的转让需要对方当事人的同意。），法院本身将因为行使司法职能而不断陷入诉讼之中。如果预交讼费的当事人胜诉意味着：诉讼当事人之间随着判决生效而就讼费负担形成新的债权、债务关系，那么随之而来的问题是：诉讼当事人之间就讼费形成债权、债务关系的原因是什么？讼费本身是不是一个独立的“诉讼标的”？笔者认为，法院将胜诉方预交的案件受理费作为强制执行的内容，实际上是凭借司法权力，强迫当事人形成一种新的债务——法院将本来应当自己承担的、无法向败诉方收取案件受理费的风险转嫁给胜诉当事人。
那么，上述结退诉讼费用时法院“留一手”的做法在司法实践中也产生了很多弊端和危害。部分胜诉当事人在实体判决得不到执行、只能拿到一纸“白条”的情况下，本身心理已很不平衡，等最后发现连预交的诉讼费用也要不回来，整个是掏钱“买来”一纸“法律的白条”时，更觉无奈和失望，对司法工作便颇多怨言；其他民事主体特别是大量欠款收不回来的债权人在耳闻目睹了“过来人”的类似遭遇后，也对“打官司”顾虑重重———不打吧，担心超过诉讼时效或债务人的经营状况变得更糟；打吧，又唯恐“竹篮打水一场空”，要不回来欠账不说，反倒要搭进去一笔诉讼费用，变成“花钱买罪受”。因而有些人便视诉讼如畏途，其结果往往造成许多巨额纠纷游离于法院之外。有些债权人绞尽脑汁动用各种招术私下讨债，致使专司讨债的民间组织和个人大有市场；有些债权人甚至不惜铤而走险，采取绑架债务人等非法手段逼索债务，引发了诸多社会问题。既损害了法律的尊严，扰乱了正常的市场经济秩序，也损害了法院的权威和公信力。
笔者认为，要分清诉讼费用的承担与判决实体责任承担的界限，前者是当事人对法院所负的义务，而后者是当事人之间的权利义务。四川省泸州市纳溪区法院的作法则在根本上作了这种区分并能够由于取消预交诉讼费行为而达到彻底杜绝诉讼费结退不规范之现象。这样，既便利当事人诉讼，也有助于培育良好的司法环境并进而提升司法权威。