论后审计风暴时代相关问责制度的法律规制

　　摘 要：自国家审计署之审计结果向民众公布伊始，便有了一轮接一轮的“审计风暴”，但风暴过后一切便又归于平静。如何从层面对“后风暴”时代相关问责制度予以规制，对审计出的问题和相关人员如何强化问责制度并加强相应的法律规制力度，是我国现行法律所面对的一大难题。

　　关键词：审计风暴；交易成本；问责制度；法律规制
　　
　　自从1983年国家开始设立审计署开始，审计工作的开展一直是波澜不惊，并未在民间及下层民众之间引起什么样的“风暴”。但是直到上届政府的审计报告开始向公众公开伊始(2002年度6月25日“铁面审计长”李金华向全国人大常委会所做《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》)，一轮又一轮声势浩大的风暴年年如期而至，一张张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益以及机构投资资产负债损益、原国家电力公司巨额责任等问题的“审计清单”让人触目惊心。根据相关审计报告的公布，还可以发现一些特殊的情况和：首当其冲的违规主体是政府机构、政府官员以及国有工作人员；违规目标则对准国家财政、国债、税收、银行贷款以及土地等；主要行为是侵吞、诈取以及其他非法手段占有国家财富，具有“掠夺性”的共同特征。然而，由于相关问责不是审计部门的权限，再加上对此法律责任的规定畸轻，导致同样的问题今年审了明年再犯的情况屡有发生。“年年审计年年忙，按下葫芦起了瓢”。全国人大常委会委员李梅芳也曾就此问题表述了自己的不解：“去年(国家审计署)审计了国家林业局挪用和贪污3,300多万，后来这个事情怎么处理的也不知道。这次又查出来其下面的单位用更恶劣的手段，变更项目来骗钱。象这样的部门、这样的系统屡查屡犯，查出来的结果又怎样？”同样的长江堤防工程，也是第二次出现，并且数额比去年更为巨大。“审计难，处理更难”的相关问责问题似乎愈演愈烈。
　　引起“审计风暴”的原因庞杂繁芜，对其相应的规范对策也是众说纷纭。在此我们仅从法律层面上对其予以分析，希望能达到窥斑见豹之良效。
　　根据我国《宪法》第91条的规定：审计机关在国务院总理的领导下，依法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这好似在声明国家审计机关虽是在政府的领导下工作，但宪法却在形式上保证了审计的独立性。国家审计署科研所的一位研究员告诉《财经时报》的记者时似乎也透露出相同的意思：“尽管在官方文件中，审计署往往在29个国务院直属部委的名单里添陪末座，却是唯一被明文规定由政府首脑直接领导的部门，其他部门则大多由副总理或国务委员分管。”然而，形式上看似合理的审计法律地位，在宪法上也显示出其崇高的地位——对国家行政机构行使监督权，在现实中真的可以那么顺利的得以贯彻实施吗？何以如此重要的一个部门竟在国务院的直属部委里“添陪末座”呢？国家审计署隶属于国务院，是受国务院委托，对国家各部委进行财政审计。国家审计署以及和其曾经审计出极大问题的水利部、财政部同属于行政编制序列，因此，审计署对于国家各部委、各政府部门的审计，还是政府部门对政府部门的审计。更有甚者，审计署的经费来源还要归入财政部财政预算之内，这就很难保证审计部门开展工作的独立性。去年中央电视台《面对面》主持人王志采访国家审计署署长李金华时反复追问：刚刚(在审计上)点了财政部的名，转手却又要向财政部要钱，你怎么能够保证公正……”在现在的社会环境下，被查出问题的部门极容易给审计部门正常开展工作设立各种障碍。一位老审计工作者曾对记者讲：“按照官场潜规则，财政部门被审出问题后，有的人首先想到的不是整改，而是如何在资金上卡你；组织部门被审出问题后，有的人就会在干部提拔任用过程中设置障碍；部门被审出问题后，有的人就会在审计干部子女上学等问题上添堵。”如此看来，审计部门无论是在法律地位上还是在经费来源上均亟需有更进一步的独立性。

　　针对上述之诸多问题，我们先来看看我国现行《预算法》对违法之责任的相关规定：
　　第一，擅自变更预算的责任。即各级政府未经批准，擅自进行预算调整的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
　　第二，擅自动用库款的法律责任。即擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已进入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
　　第三，违法进行预算收支的法律责任。隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
　　通过以上的法律规定我们可以看出，对于违反《预算法》之主体主要适用的是相关行政责任，并无许多严刑厉法对之进行规制。同时，根据我国现行《审计法》的规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。如此看来，对于那些大肆违反《审计法》的犯罪分子将最终难逃法网。然而，对于被审计单位的领导们该追究什么责任，目前似乎没有明确的说法。依照现有的法规，国家仅仅是对“县以下党政领导干部任期责任审计”和“国有及国有控股企业领导人员任期经济责任”有相应的规定条文，县级以上的部门似乎就无人承担审计责任了。如此畸轻的违法犯罪成本，使得深谙官场“潜规则”成本转换的各级政府官员们可以随心所欲大行其道，这就不难理解我们上述的违规主体为什么首当其冲会是政府机构、政府官员以及国有企业工作人员了。对付此类蠹虫违法犯罪的方法对策，应着重对现行《预算法》《审计法》等相关法律法规中责任人员的法律责任一节予以修正，加强对该人员群体的法律规制力度，使其对法律有一种必要的敬畏感，在衡量自己的利益得失时加大其违法犯罪的利益成本。再者，审计责任的“关口”应该上移，无论什么部门出现重大问题，都不能仅仅只追究下级的相关责任，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任。同时，根据科斯定理的启示，当交易费用不为零时，不同的产权界定将会导致不同的资源配置结果。同一交易过程在不同的法律制度框架内进行时，所涉及的交易费用是不同的，过高的交易费用将对此项交易形成障碍，从而影响资源配置的效率。同理，有效的法律制度安排也能够节省各项相关“交易”的费用，减少法律运行中因为种种障碍所带来的费用支出，从而使“效率”这一具有明显经济学涵义的名词也最终体现在法律的运行过程当中。的国有企业数目之庞大位列世界之最，共计有17万家之多。要想查清所有这些企业的帐目，得需要多少审计人员，得花掉多少审计经费？审计之后，还需要立案侦察、法庭审判，然后还得新招人员，重组企业，种种环节，监管成本可谓无限之高。如此高昂的监管和法律交易费用足以粉碎为权利而斗争的信心和意志。所以在目前现状下，最有效的办法即是酌情减少国有企业的数量。《破产法草案》已经提请全国人大审议，2000多家经营困难的国有企业将通过“政策性破产”退出市场。这种退出力度还将进一步扩大，对不符合市场的欠竞争力的国有企业坚决予以清理，以使相关的监管和法律交易成本降至最低，从而保证审计工作和法律运行的合理及效率。
　　
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