高校学生申诉制度运行机制透视

　　摘 要：高校学生申诉制度作为高校内部的一种行政纠错机制，以学校对 学生的特殊行政关系为基础，具有准行政复议的性质。现行高校学生申诉制度由于在机构 设置、人员组成、程序效力等方面存在诸多问题，导致制度运行中出现价值偏离。统一申诉 处理委员会的组织规则、规范处理程序、明确权限与效力，是完善高校学生申诉制度的必要 之举。
　　关键词：高校；申诉制度；学生申诉处理委员会
　　
　　Abstract:The university student appeal system is an administra tive error?correcting mechanism within universities. It is based on the special administrative university-student relationship and has the nature of quasi?ad ministrative reconsideration. Due to the inadequacy in institutional set?up, personnel composition, and the procedure effectiveness, many problems exist in t he current university student appeal system, which has led to value deviation in the operation of the system.
　　To perfect the university student appeal system,the Appeal Committee must unify its organization rules, standardize its operatio n procedure and specify its power and efficiencies.
　　Key words:universities; appeal system; Student Appeal Commit tee
　　
　　高校与学生之间的关系历来具有浓厚的行政管理色彩，学生往往很难行使其 话语权。然而近年来，随着大学生与母校产生纠纷甚至状告母校的案件日益增多，高校学生 合法权利的保护问题日益成为界和界共同关注的热点问题。2005年9月1日起实施的 《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)确立了普通高等学校学生申诉制度，明 确高校学生对于处分享有陈述权、申辩权和申诉权；高校应当成立学生申诉处理委员会，受 生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉以及必须具有相应的申诉程序 等。学生申诉制度是高校依法治校、依法治教的必然要求，体现了高等教育对“人”的尊重 ，对保护学生的合法权利有重要意义。本文拟以高校学生申诉制度为研究对象，通过对高校 学生申诉制度运行机制的法理分析，探讨高校学生申诉制度之属性和现行制度价值偏离之问 题所在，进而探索高校学生申诉制度完善之对策。
　　
　　一、高校学生申诉制度建立之法理依据
　　
　　申诉 权是我国公民的一项基本宪法权利，是指公民对国家机关作出的决定不服，可向有关高一级 国家机关提出请求，要求重新处理的权利。接受申诉的国家机关包括行政机关和司法机关， 据此，申诉权也可以简单地分为非诉讼上的行政申诉和诉讼上的司法申诉。高校学生作为公 民的组成部分，理所当然享有上述申诉权，尤其是涉及学校所作出的处分决定将改变学生身 份、取消其通过艰辛努力而获得的受教育资格时。但问题在于高校学生申诉制度中的“申诉 ”主要是指校内申诉制度。按照教育部《规定》第60条：学校应当成立学生申诉处理委员会 ，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。这就是说，校内申诉制 度既是以学校为被申诉方，又是向学校所设立的申诉机构提出，这似乎颠覆了传统申诉制度 中受理申诉的机构通常是国家机关的概念，也难免会让人产生学校既是运动员又是裁判员之 联想。
　　教育部《规定》第63条还规定：学生对复查决定有异议的，在接到复查决定书之日起15个工 作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉；第64条规定：从处分决定或者 复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理 其提出的申诉。由此可见，校内申诉成了与校外行政申诉对接的前置程序，而且在法院对纠 纷不予受理的情况下学校申诉委员会作出的决定有可能成为最终决定。那么高校究竟凭借何 种特殊性取得了处理内部纠纷的优先权？而且是通过“申诉”的方式行使类似于行政机关的 职能？对此，有必要从行政法的角度对高校管理权的性质及高校的内部关系进行法理分析。
　　
　　1.高校对学生的处分属特殊行政行为
　　当前，我国对高等学校管理权的性质规定还较为模糊，理论界和实务界也存在诸多分歧。甚 至有学者认为，对员工的权利和高校对学生的权利性质是相同的，高校与学生之间的关 系也是民法上的服务契约关系，高校对学生作出退学等处理是依据合同作出终止合同 的单方法律行为。这种观点其实是忽略了高校和企业在法律地位上的差异。
　　高校依法享有的自主管理权和企业享有的管理权相比，高校的某些管理权具有公权性质，具 有典型的权力特征，如 招生、学籍管理、学位、毕业、奖励、处分等，在性质上当属行政权力或公共权力。学校权 力 行使的依据往往是相关法律、法规和规章，如《中华人民共和国教育法》(以下简称《教 育法》)第28条规定：由学校行使对受 教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分的权利；《中华人民共和国高等教育法》第41条又 进一步对高等学 校行使这一权利的方式作了明确规定：高等学校的校长以主持校长办公会议或者校务会议的 方式行使对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的权利。可见,高等学校在教育过程中作 为管理主体,是按照国家法律法规的授权在进行管理,是代表国家行使处分权,实际上是一种 依法行政处分的行为。因此，涉及高校对学生作出取消入学资格及退学等重大处分决定时， 它所行使的这种处分权理应被认定为一种行政权，或者说是行政权的延伸，从中也充分体现 了高校作为授权行政主体在教育管理中所具有的自主性。
　　当然，高校与学生之间的法律关系并不是单一的，在高校对学生实施管理的过程中,“既有 可能发生学校侵犯学生人身权、财产权的民事法律关系,也有可能发生学校行使法律、法规 授权的教育行政管理职权侵犯学生合法权益的行政法律关系”［1］。但我们在此所 探讨的仅限于当前高校申诉制度所受理的事项，即取消入学资格、退学处理或违规、违纪处 分，由此所发生的关系就当属行政法律关系，发生的纠纷也可归入行政纠纷。只不过这种行 政关系还具有不同于通常行政关系的特点，即各高校在行使对学生的处分权时，不仅宏观上 体现的是一种法律法规授权的行政行为，而且具体处理时往往是以其各自的内部规则为依据 的，当前法律对此类内部规则的制定赋予了相当大的自主权，一般来说学生并不具有对这些 规则提出异议的权利，也不具有对处分程序提出质疑的权利。这就使得高校对学生的上述处 理决定具有特别的权威性，也反映出高校与学生之间的关系不同于普通的行政法律关系，而 是一种双方地位极不对等的特殊行政法律关系，即大陆法系行政法上所称之特别权力关系 ，学生在此种特别关系中的地位要比一般行政法律关系更处于弱势。
　　
　　2.高校申诉制度具有准行政复议性质
　　既然高校对学生的处分是一种行政行为，要否定或者改变已经生效的行政决定，只能通过行 政复议和行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第15条规定：“对法律、法规授权的组 织的具体行政行为 不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申 请行政复议”。据此，如果对高校作出的处分决定不服，应该可以向该校的主管部门省教育 厅或者国务院教育部申请行政复议，在高校申诉制度出台之前的情况正是如此。我国《教育 法》第42条中就有规定，受教育者对学校给予的处分不服可向有关部门提出申诉。这一规定 虽然有些含糊其辞，但也指出了此类纠纷的可申诉性。只不过随着今后学生不服学校处分 的纠纷日益增加，让“有关部门”来受理所有这些申诉，恐怕在机构和人员上没有特别设置 是会应接不暇的。与其这样，还不如利用高校的现有资源来组建学生申诉机构，受理学生申 诉案件，以实现纠纷解决机制上的专业、高效、便捷等特点。因此可以认为，国家教育部正 是通过制定《规定》，将受理学生申诉的权力进一步授权给了各高校，从而使高校学生申诉 制度具有了类似行政申诉的属性。这种行政申诉，可以认为是向教育管理部门受理行政申诉 的制度延伸，是教育主管部门对申诉受理权的依法让渡，从本质上看，从属于整个教育行政 复议制度。但由于学校毕竟不是一般意义上的行政机关，因此可将高校学生申诉制度视为一 种准行政复议制度。上述高校学生申诉的制度设计，虽然有可能使人担忧校内申诉机构作出 的决定是否公允和中立，但应该说从制度本身而言是具有其合理性的。因为通常高校对学生 的处分是由某个职能部门作出的，在处理过程中，无论是事实认定、适用依据还是处理程序 都缺乏监督和纠错机制，由此出现的不良后果，本不是高校从自身和影响方面所希望看 到的。因此，通过校内行政的全面支持，建立独立于该职能部门之外的由适当人选组成的学 生申诉处理委员会来受理学生的申诉，以纠正相关职能部门对学生作出的不适当处理决定， 这在理论上是完全可行的。同时，只要机构设置、程序健全，在实际运行中也是便捷 有效的。与之前只能向教育主管部门申诉相比，校内申诉制度不但便利了学生，增强了处理 过程中的专业性，降低了对学校有可能产生的负面影响，也分解了原主管部门受理学生申诉 案件的压力。而且从制度效果上看，校内申诉制度这一非司法的救济手段在国外以及等 地也被证明是行之有效的。
　　然而，就目前来看，由于高校学生申诉制度的运行机制尚不成熟，加上“申诉”一词本身在 我国的运用就显得较为混乱，学者们对学生申诉处理委员会（以下简称“申处委”）的性质 地位还解释不一。如有学者认为，“申处委”是一个独立的“行政仲裁机构”，因为“申处 委”显然不属于《中华人民共和国行政复议法》中规定的复议机关，亦非诉讼意义上的法院 ，行政法理上3 种可供选择的途径（复议、诉讼和仲裁）中，“申处委”的地位“剩下唯一可能的只有仲裁 了”［2］。可是，行政仲裁主要是指针对行政合同争议所作出的裁决，而根据我国 《中华人民共和国仲裁法》的规定，依法应当由行政机关处理的行政争议是不能仲裁的。如 果我们不能否认高 校对学生的处分是一种行政行为，由此而引起的争议具有行政争议性质，那么，将此类争议 的处理机构认定为是行政仲裁机构显然也是不合适的。 　　二、当前高校学生申诉处理制度之价值偏离
　　
　　从近年来发生的一些高校学生申诉案件来看，高校学生在受到校方纪律处分之时，申诉制度 已经开始扮演越来越重要的角色。但似乎在不同的地方、不同的高校申诉所得到的结局会很 不相同。这种结局的不同，排除学生申诉事由本身的差异外，主要是来自各学校的申诉机构 在设置和运作程序等方面的不同。可以说，当前大多数的高校“申处委”仅仅是学校内部的 一个咨询评议机构，并不具有独立于学校之外的地位和功能，而这与我国建立校内学生申诉 制度的初衷是不符的。
　　其一，从机构设置和人员组成来看，《规定》并没有明确“申处委”在学校的地位，也未明 确其是否是一个常设机构以及组建的具体要求。目前不少高校还未设立专门受生申诉 的机构，或者虽然设置，但并未明确它的职责以及申诉所作出的决定的效力，而且通常不是 一个独立的机构，其挂靠的部门也各有特色。从人员配置角度来看，《规定》要求“申处委 ”由“学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表”组成，但究竟应该怎样组成， 其职责如何、总人数多少、各类人员在委员会中各占多大比例、教师代表和学生代表有 何资质要求，这些问题均缺乏明确规定。这就导致了现实中一些高校按照各自的理解制定校 内申诉条例，据此设立的校内“申处委”组成人员各不统一，甚至校内行政机关主要负责人 占了绝大多数，而教师、学生代表仅是点缀，有人戏称为是精编版的校内行政机构，这种情 形无疑将直接影响申诉机构的公正中立。
　　其二，从权力范围来看，《规定》所明确的“申处委”的权力范围仅在于判断学校相关职能 部门所作处分决定是否“程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”，并没有 直接的处分决定权。如果“申处委”认为处分符合以上规定，就应当进行支持。如果认为处 分不符合要求，“需要改变原处分决定，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”， 并无权直接作出新的处分决定。一个没有最基本的处分决定权、更无权变更其他机构处分决 定的“申处委”，在现实中能起到何种作用？充其量只能起到一个咨询评议机构的作用而已 ，高校学生申诉制度的价值偏离也就不可避免了。
　　其三，从程序上来看，“申处委”的复查决定并非终局决定。如前所述，对于“申处委”维 持原有处分决定的复查决定，学生如果不服，有权向省级行政部门提出书面申诉，省级 教育行政部门应当对申诉人的问题给予处理并答复。“申处委”如果认为需要改变原处分决 定的，须提交学校重新研究决定。虽然《规定》对于学校重新研究后所作出的决定学生是否 可以重新申诉没有明确规定，但按照法理来看，学生仍然有权向“申处委”申诉，并可以向 省级教育行政部门书面申诉。
　　其四，从效力上来看，“申处委”的决定并无必然的执行力。《规定》第62条虽然 规定，如果“申处委”认为学校相关职能部门所作出的处理决定不适当，有权提交学校重新 研究决定，这个提交重新研究决定的权力的行使是否能够得到尊重和执行，取决于学校的选 择而非必然执行。即便“申处委”有权要求学校重新研究决定，如果学校重新研究后仍然作 出与原处理决定相同的决定又将如何?对此，《规定》均未明确。并且，从《规定》的相关 条款中，“申处委”应无权强迫学校重新研究决定，只能是向学校提供一个处理意见，至于 学校是否采纳，主动权完全掌握在校方。
　　综上所述，当前的高校学生申诉处理委员会既不能通过复查赋予原处理决定终局效力或 者变更原处理决定，亦不能直接对相对人作出能产生效力的决定，实际上也不能脱离对 学校的附属而独立于学校之外，因而在客观上演变成了一个只能为学校实施处理行为提供咨 询评议意见的内部机构。如此现状之高校申诉制度，相对于之前学生一旦受处分便在校内投 诉无门而言固然是一种进步，但与高校学生申诉制度建立的本意显然是背离的。
　　
　　三、高校学生申诉制度的完善
　　
　　鉴于现行《规定》所确立的校内申诉制度，在满足学生对权利救济的需要方面尚有许多不足 ，该制度完善的空间还较大。
　　1.明确“申处委”的组织规则
　　针对《规定》第60条只是简单罗列了“申处委”的组成人员，而不明确各类组成人员在“ 申处委”中的比例及资质等问题，不妨借鉴海外的一些做法。如地区对该机构的要求是 ：“置委员若干人，均为无给职，由校长遴选教师和法律、教育、心理学者及学校教师会代 表等担任，其中未兼行政职务之教师至少不得少于总额至二分之一”［３］。从中可 以看 出，为了保持机构的中立性和正当性，台湾对申诉委员会的人员要求特别强调教师和学生的 比例，而对行政人员予以严格限制，这是十分值得借鉴的。但其“由校长遴选”之人员选拔 方法依然可见申诉机构的组建必须得到学校最高行政的支持，也说明了“申处委”事实上不 可能完全独立于学校，重要的是要保证该机构的实际运行能独立于学校的具体行政部门之外 。为此，就有必要保持教师、学生等非行政人员的绝对优势地位，而且要通过公开、公正的 方式来遴选人员。
　　2.规范申诉案件的处理程序
　　完整的申诉案件程序理应包括提出、受理、审理和处理4个环节，缺少任何一个环节都可 能导致申诉程序的不正当，难以完整保护学生的合法权益。《规定》仅仅对学生提起申诉的 程序作出规范，对于“申处委”具体受理以及实施审理和作出处理的程序没有明确规范。比 如，“申处委”在收到学生申诉后，如何审查申诉人的资格、对不符合申诉资格的如何处理 ；学生申诉后，如果“申处委”对申诉不作任何反应，学生如何保护自己的权益；“申处委 ”如何审查学生的申诉，是否应有申诉人的出席；维持原处理决定或者变更处理决定的标准 如何掌握等等。缺少实施程序的支撑，实体权利难免受到侵害。因此，只有通过制定《高校 学生申诉处理条例》，才能对目前残缺不全的申诉处理程序作出统一规定，尤其是“应保证 申诉人和相关关系人出席。处理过程中应允许申诉人对自己的行为进行申辩，并允许其和原 来处分单位的代表进行辩论和质证”［4］。同时，还应对申诉期间被处分学生在校 内的身份以及相关处理予以明确。
　　3.赋予“申处委”变更处分决定权
　　根据《规定》第62条，“申处委”并不具有通过复查直接改变学校处分决定的权力，而是“ 需要改 变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”，这是目前我国高校申诉 制度中的致命软肋。对于一个只能复查而不能改变原处分决定的申诉机构，其权利救济的作 用也是可想而知的。因此，为了让校内申诉制度不形同虚设，有必要赋予其一定的决定变更 权。有研究者提出了“有限”变更权一说，应属妥善考虑之举。因为如果变更权力过大，必 然会使“申处委”凌驾于学校行政之上，削弱学校处分或处理的严肃性和有关职能部门的权 威性，并可能引发“申处委”和校内行政机构之间的矛盾，反而使申诉制度无法顺畅运行。
　　4.明确校内申诉为选择性程序
　　学生对于学校职能部门的处分决定如果不服，寻求救济的途径是否必须经过校内救济（“申 处委”的复查）阶段才能进入校外救济（向省级教育行政部门申诉），《规定》没有直接阐 明。但从条款的字面来看，基本可以认为《规定》是将校内救济作为校外救济的前置程序。 而且教育部高校学生司组织编写的《〈普通高等学校学生管理规定〉解读》中也提到：“学 生申诉，应当先向所在学校提出，对学校复查决定有异议，再向 学校所在地的省级教育行政部门申诉”。如果学校对某个学生的一次处分实际 上是实施了侵害学生合法权利的行为，学生要维权却必须要先向作为学校内部机构的“申处 委”提出申诉，那么如果校内申诉制度不尽如人意，就会平添学生的“诉累”。再者，省级 教 育行政部门受理学生申诉的前提必须是学生已经向学校“申处委”提出了申诉，并且“申处 委”已经作出了复查决定，而如果“申处委”没有作出复查决定，那么就意味着学生不能向 省级教育行政部门提出书面申诉，在此情况下，校外救济也就形同虚设。故将校内申诉作为 校外申诉的前置程序是具有其程序上的不合理性的。此外，按照现行《行政复议法》的规定 ，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，可 以直接申请行政复议。向省级教育行政部门提出的书面申诉，就其法律性质来说正是一种行 政复议。但如果按《规定》要求学生的申诉必须先经过校内救济才能进入到校外救济，那么 《规定》显然是违反了下位法不得与上位法相抵触的法律原则。
　　因此，校内申诉应当被作为学生提起校外申诉的选择性程序而非必经程序，它的作用的发挥 有赖于学生的自由选择。学生如果对学校职能部门作出的处理决定不服，可以向“申处委” 提出申诉，也可以直接向省级教育行政部门提出书面申诉，亦即校外申诉程序的启用不应该 依赖于校内申诉程序的适用和完成。
　　当然，《规定》中关于受处分学生的权益救济机制仅仅属于一元制的行政申诉制，我们在肯 定 这一救济制度的功能和效用时，也不能回避这种一元制救济方式的缺陷性，这不仅是现行立 法技术上的缺陷，更在于这种制度自身存在难以克服的狭隘性。当学生不服学校的纪律处分 时，无论是向高校学生申诉处理委员会提出申诉，还是向教育行政主管机关提出申诉，由于 两者依然与学校有着一定的关系，仍然有可能对学生的维权产生潜在的不利影响。因此，在 原来的一元行政救济制度的基础上，建立一个新的二元制的救济制度，即行政救济和司法救 济的二元结合，使学生既可以通过行政申诉，也可以通过行政诉讼寻求救济，才是打造当今 大学生权力救济制度新体系的关键所在。
　　
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