当前查办渎职侵权犯罪案件的难点及对策

                              作者：王传家　王文霞　王运伟

 摘 要：渎职侵权犯罪不仅直接危害国家机关的正常活动,而且往往致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,严重影响社会主义市场的和社会的稳定,因此反渎职侵权部门应有力查处此类犯罪，本文拟对当前查办渎职侵权犯罪案件的难点和对策两个问题加以简单阐释，以期对反渎职侵权工作有所裨益。
　　关键词：三难；一大；渎职侵权犯罪。
　　
　　国家机关工作人员渎职侵权犯罪，被人们称为"不揣腰包"的腐败，是指国家机关工作人员在履行职责或者行使职权的过程中玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。最高人民检察院反渎职侵权厅副厅长宋寒松在新华网与广大网友交流中谈到，渎职侵权犯罪的后果越来越严重，渎职侵权犯罪造成的平均个案损失是贪污犯罪的17倍①。不仅如此，渎职侵权犯罪还危及人民群众的生命健康安全，破坏国家机关工作秩序、社会管理秩序和市场经济秩序，破坏社会的公平正义和民主法治，阻碍和谐社会的构建，这些损害后果，无法用钱数来，危害之大，让人感到可怕。怎样更加有力地惩治和预防渎职侵权犯罪，真正做到 "罚当其罪"，发挥在惩治犯罪上的震慑力，是我们应当思考的问题。笔者作为一个从事反渎职工作的干警，拟从自身的工作实践出发，分析阐释一下当前查办渎职侵权犯罪案件的难点和对策。
　　
　　一、当前查办渎职侵权犯罪案件的难点
　　
　　当前，随着社会经济的快速发展和政府职能转变步伐的加快，渎职侵权犯罪的社会危害性越来越明显，人民群众对反渎职侵权工作的要求也越来越高，但目前反渎职侵权工作存在很多困难，目前理论界与实践界普遍认为反渎职侵权工作的难点主要体现在以下几个方面：
　　（一）"三难一大"。也就是渎职侵权犯罪发现难、查证难、处理难和查办犯罪遇到的干扰阻力大。①
　　1、发现难。由于渎职侵权犯罪都是发生在国家机关工作人员履行职务过程中，侵害的客体是国家机关的工作秩序，侵害对象不够明确具体，再加上国家机关工作人员具有较高的文化素质和应变能力，犯罪手段具有多样性、隐蔽性和智能性的特点，必然产生案件线索难于发现的结果。
　　2、查证难。渎职案件很多需要专业技术侦破手段，如环境监管失职罪、商检徇私舞弊罪等，而现有的渎职侦查手段相对落后。有些案件，即便有群众的反映和举报，或者检察机关发现了线索，在检察机关查证过程中，也还会遇到一些部门不理解、不支持、不配合，上门遇到冷面孔，一问情况三不知，查找证明材料告诉找不到，个别的甚至故意给查证工作设置障碍，等等。
　　3、处理难。反渎职侵权检察工作管辖的新罪名多，按照新的管辖规定，反渎部门将受理44个新罪名案件，其中，绝大部分是属于新的领域，如：滥用管理公司、证券职权罪、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪等，而侦查中没有司法经验可以借鉴，需要实践中进一步探索，从而影响了反渎职侵权工作的开展。
　　4、干扰阻力大。首先是反渎职侵权检察工作管辖的对象是国家机关的工作人员，关系网多、保护层厚，很难深入调查。其次是少数部门发生了案件，却出于怕影响业绩和形象，怕被"一票否决"，怕影响干部队伍的情绪等各种各样的部门利益考虑，尽量去"捂盖子"，不移送检察机关查办，大部分作内部处理"消化"掉了。
　　（二）反渎职侵权工作社会认知度低。检察机关对反渎职侵权工作的宣传力度不够，导致社会公众，特别是一些国家机关工作人员，包括有些地方和部门领导干部，对渎职侵权犯罪的严重危害性，以及惩治和预防渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度还不够高，相当多的渎职侵权犯罪案件被忽视、被容忍、被"谅解"。 有的把渎职侵权犯罪与一般违纪混为一谈，把失职渎职与一般工作失误混为一谈，甚至从地方或部门的利益出发，过分强调保护干部的积极性，阻挠案件的查处，从而导致一些反渎职侵权干警畏难情绪严重，工作的积极性和主动性受到影响。不仅如此，由于渎职侵权犯罪构成复杂，群众对反渎职侵权工作的性质、职能、作用、监督对象不了解，再加上大部分渎职案件受损的是国家和集体，个人利益较少有直接损失；犯罪主体为国家机关工作人员，犯罪比较隐秘，老百姓无法掌握更详实的材料，从而导致渎职侵权案件特别是渎职案件，鲜有老百姓举报。
　　从笔者的工作实践来分析,当前查办渎职侵权犯罪案件确实存在上述难点,但从更深的层次来挖掘,当前制约反渎职侵权工作发展的根源还在于以下几个方面:
　　（一）领导重视不够。一些检察院将反贪工作视为检察机关的"杀手锏"，对之厚爱有加，而对办案难度较大的反渎职侵权工作，则常常是将重视停留在口头上。领导认识上的偏差，导致反渎职侵权工作在工作力度、队伍建设、后勤保障等方面不适应形势发展的需要，特别是人员、机构配备不到位。
　　（二）侦查资源分散，导致查办案件合力不足。现实状况是，干警的素质没有明显提高，办案难度却越来越大，办案领域仅停留在有限的几方面，甚至出现了办案数量上的大起大落。其中一个重要的原因是，我们已经习惯了"小作坊"式的办案模式和"各自为战"的办案方法，使本已有限的、分散的侦查资源得不到有效整合，难以增强办案的整体合力和抗干扰能力。
　　（三）渎职侵权犯罪轻型化。最高人民检察院对外公布的《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》中披露，2006年在检察机关立案侦查的629名犯罪嫌疑人中，已对370人做出了刑事处理，其中，检察机关决定不起诉8人。法院已做出刑事判决的249人，其中判处免予刑事处罚131人，占判决总数的52.6%；宣告缓刑107人,占判决总数的43%；判无罪2人,占判决总数的0.8%；判处实刑9人,占判决总数的3.6%；还有113任意有检察机关提起公诉尚未宣判。数据分析显示，在已经做出的形式判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。①原本，对渎职侵权犯罪进行刑事处罚是有严格法律规定的，但从实际来看，法院的审判对渎职犯罪存在法外开恩的问题，如2006年底，山西左云矿难渎职案件宣判，12名渎职官员中9名被判处缓刑，3人被判免予刑事处罚，全部是监外执行。而这起事故造成了56名矿工死亡②。这种渎职犯罪轻型化的处理方式难以惩前毖后，对渎职犯罪的宽容就是对国家利益、人民利益的漠视，不仅使国家和人民利益受损，还严重损害了政府的公信力，进而导致人民群众对司法机关失去信赖，对能否公正执法产生怀疑。
　　（四）渎职侵权犯罪判决率低，撤案率高。由于渎职侵权犯罪的查处过程中存在的种种障碍，导致渎职侵权犯罪判决率一直较低。某院自1998年成立反渎局以来，共立查各类渎职侵权犯罪41件，但判决的却仅有10件，判决率仅为24.4%，而撤销的案件却有31件之多，占立查案件数的75.6%。
　　
　　二、对策
　　
　　加大对渎职侵权犯罪的查处力度，是维护市场经济秩序的需要，是保障依法治国的需要，是促进经济社会发展的需要，是构建和谐社会的需要，也是党中央的要求和广大人民群众的重托，检察机关应不辱使命。目前,各级检察机关均在积极探索破解工作难点的方式方法,主要采取了以下措施：
　　（一）实行侦查一体化机制
　　所谓侦查一体化机制，简单的说就是下级检察院查不动的案件由上级检察机关督办、参与或者直接办；本地检察院查办有困难的，交由异地检察院办。①多年的办案实践证明，高检院倡导的"以省级院为指导、以市级院为主题、以县级院为基础"的侦查一体化机制，着眼于基层院的实际困难，强化了省、市院在办案上的主导作用和基层院的侦查实体作用，形成了上下级院的工作合力，可以有效地整合办案资源，解决困扰基层院查办渎职侵权犯罪案件所面临的困难和阻碍，是推进反渎职侵权工作健康发展的必由之路。

 摘 要：渎职侵权犯罪不仅直接危害国家机关的正常活动,而且往往致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,严重影响社会主义市场的和社会的稳定,因此反渎职侵权部门应有力查处此类犯罪，本文拟对当前查办渎职侵权犯罪案件的难点和对策两个问题加以简单阐释，以期对反渎职侵权工作有所裨益。
　　关键词：三难；一大；渎职侵权犯罪。
　　
　　国家机关工作人员渎职侵权犯罪，被人们称为"不揣腰包"的腐败，是指国家机关工作人员在履行职责或者行使职权的过程中玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。最高人民检察院反渎职侵权厅副厅长宋寒松在新华网与广大网友交流中谈到，渎职侵权犯罪的后果越来越严重，渎职侵权犯罪造成的平均个案损失是贪污犯罪的17倍①。不仅如此，渎职侵权犯罪还危及人民群众的生命健康安全，破坏国家机关工作秩序、社会管理秩序和市场经济秩序，破坏社会的公平正义和民主法治，阻碍和谐社会的构建，这些损害后果，无法用钱数来，危害之大，让人感到可怕。怎样更加有力地惩治和预防渎职侵权犯罪，真正做到 "罚当其罪"，发挥在惩治犯罪上的震慑力，是我们应当思考的问题。笔者作为一个从事反渎职工作的干警，拟从自身的工作实践出发，分析阐释一下当前查办渎职侵权犯罪案件的难点和对策。
　　
　　一、当前查办渎职侵权犯罪案件的难点
　　
　　当前，随着社会经济的快速发展和政府职能转变步伐的加快，渎职侵权犯罪的社会危害性越来越明显，人民群众对反渎职侵权工作的要求也越来越高，但目前反渎职侵权工作存在很多困难，目前理论界与实践界普遍认为反渎职侵权工作的难点主要体现在以下几个方面：
　　（一）"三难一大"。也就是渎职侵权犯罪发现难、查证难、处理难和查办犯罪遇到的干扰阻力大。①
　　1、发现难。由于渎职侵权犯罪都是发生在国家机关工作人员履行职务过程中，侵害的客体是国家机关的工作秩序，侵害对象不够明确具体，再加上国家机关工作人员具有较高的文化素质和应变能力，犯罪手段具有多样性、隐蔽性和智能性的特点，必然产生案件线索难于发现的结果。
　　2、查证难。渎职案件很多需要专业技术侦破手段，如环境监管失职罪、商检徇私舞弊罪等，而现有的渎职侦查手段相对落后。有些案件，即便有群众的反映和举报，或者检察机关发现了线索，在检察机关查证过程中，也还会遇到一些部门不理解、不支持、不配合，上门遇到冷面孔，一问情况三不知，查找证明材料告诉找不到，个别的甚至故意给查证工作设置障碍，等等。
　　3、处理难。反渎职侵权检察工作管辖的新罪名多，按照新的管辖规定，反渎部门将受理44个新罪名案件，其中，绝大部分是属于新的领域，如：滥用管理公司、证券职权罪、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪等，而侦查中没有司法经验可以借鉴，需要实践中进一步探索，从而影响了反渎职侵权工作的开展。
　　4、干扰阻力大。首先是反渎职侵权检察工作管辖的对象是国家机关的工作人员，关系网多、保护层厚，很难深入调查。其次是少数部门发生了案件，却出于怕影响业绩和形象，怕被"一票否决"，怕影响干部队伍的情绪等各种各样的部门利益考虑，尽量去"捂盖子"，不移送检察机关查办，大部分作内部处理"消化"掉了。
　　（二）反渎职侵权工作社会认知度低。检察机关对反渎职侵权工作的宣传力度不够，导致社会公众，特别是一些国家机关工作人员，包括有些地方和部门领导干部，对渎职侵权犯罪的严重危害性，以及惩治和预防渎职侵权犯罪的重要性和必要性的认知程度还不够高，相当多的渎职侵权犯罪案件被忽视、被容忍、被"谅解"。 有的把渎职侵权犯罪与一般违纪混为一谈，把失职渎职与一般工作失误混为一谈，甚至从地方或部门的利益出发，过分强调保护干部的积极性，阻挠案件的查处，从而导致一些反渎职侵权干警畏难情绪严重，工作的积极性和主动性受到影响。不仅如此，由于渎职侵权犯罪构成复杂，群众对反渎职侵权工作的性质、职能、作用、监督对象不了解，再加上大部分渎职案件受损的是国家和集体，个人利益较少有直接损失；犯罪主体为国家机关工作人员，犯罪比较隐秘，老百姓无法掌握更详实的材料，从而导致渎职侵权案件特别是渎职案件，鲜有老百姓举报。
　　从笔者的工作实践来分析,当前查办渎职侵权犯罪案件确实存在上述难点,但从更深的层次来挖掘,当前制约反渎职侵权工作发展的根源还在于以下几个方面:
　　（一）领导重视不够。一些检察院将反贪工作视为检察机关的"杀手锏"，对之厚爱有加，而对办案难度较大的反渎职侵权工作，则常常是将重视停留在口头上。领导认识上的偏差，导致反渎职侵权工作在工作力度、队伍建设、后勤保障等方面不适应形势发展的需要，特别是人员、机构配备不到位。
　　（二）侦查资源分散，导致查办案件合力不足。现实状况是，干警的素质没有明显提高，办案难度却越来越大，办案领域仅停留在有限的几方面，甚至出现了办案数量上的大起大落。其中一个重要的原因是，我们已经习惯了"小作坊"式的办案模式和"各自为战"的办案方法，使本已有限的、分散的侦查资源得不到有效整合，难以增强办案的整体合力和抗干扰能力。
　　（三）渎职侵权犯罪轻型化。最高人民检察院对外公布的《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》中披露，2006年在检察机关立案侦查的629名犯罪嫌疑人中，已对370人做出了刑事处理，其中，检察机关决定不起诉8人。法院已做出刑事判决的249人，其中判处免予刑事处罚131人，占判决总数的52.6%；宣告缓刑107人,占判决总数的43%；判无罪2人,占判决总数的0.8%；判处实刑9人,占判决总数的3.6%；还有113任意有检察机关提起公诉尚未宣判。数据分析显示，在已经做出的形式判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。①原本，对渎职侵权犯罪进行刑事处罚是有严格法律规定的，但从实际来看，法院的审判对渎职犯罪存在法外开恩的问题，如2006年底，山西左云矿难渎职案件宣判，12名渎职官员中9名被判处缓刑，3人被判免予刑事处罚，全部是监外执行。而这起事故造成了56名矿工死亡②。这种渎职犯罪轻型化的处理方式难以惩前毖后，对渎职犯罪的宽容就是对国家利益、人民利益的漠视，不仅使国家和人民利益受损，还严重损害了政府的公信力，进而导致人民群众对司法机关失去信赖，对能否公正执法产生怀疑。
　　（四）渎职侵权犯罪判决率低，撤案率高。由于渎职侵权犯罪的查处过程中存在的种种障碍，导致渎职侵权犯罪判决率一直较低。某院自1998年成立反渎局以来，共立查各类渎职侵权犯罪41件，但判决的却仅有10件，判决率仅为24.4%，而撤销的案件却有31件之多，占立查案件数的75.6%。
　　
　　二、对策
　　
　　加大对渎职侵权犯罪的查处力度，是维护市场经济秩序的需要，是保障依法治国的需要，是促进经济社会发展的需要，是构建和谐社会的需要，也是党中央的要求和广大人民群众的重托，检察机关应不辱使命。目前,各级检察机关均在积极探索破解工作难点的方式方法,主要采取了以下措施：
　　（一）实行侦查一体化机制
　　所谓侦查一体化机制，简单的说就是下级检察院查不动的案件由上级检察机关督办、参与或者直接办；本地检察院查办有困难的，交由异地检察院办。①多年的办案实践证明，高检院倡导的"以省级院为指导、以市级院为主题、以县级院为基础"的侦查一体化机制，着眼于基层院的实际困难，强化了省、市院在办案上的主导作用和基层院的侦查实体作用，形成了上下级院的工作合力，可以有效地整合办案资源，解决困扰基层院查办渎职侵权犯罪案件所面临的困难和阻碍，是推进反渎职侵权工作健康发展的必由之路。
　（四）建立和完善配套制度
　　1、建立和完善公务员制度。建立公务员制度是当今世界各国防范职务犯罪的一项重要举措，长期以来，我国对公务员制度缺乏应有的重视，出现了公务员职责不清，职权不明等弊端，为渎职违法犯罪埋下了隐患。因此，转变政府职能，实现行政管理法制化已成为必需，尽量减少政府审批项目，建立健全行政听证制度，减少和防上行政执法机关及其工作人员的"权力寻租"和"暗箱操作"活动。
　　2、健全和完善公民举报制度。从我国举报工作的现状和打击渎职犯罪的需要来看，我们应当尽快制定《举报法》，其主要内容应主要包括以下几项：（1）受理机关；（2）受理和查处举报案件的程序；（3）对举报人姓名、工作单位、家庭地址等情况及举报内容严格保密的规定及受理相关工作人员违反规定的责任；（4）对举报人有功的奖励；（5）对举报进行阻挠、压制、刁难、打击行为之惩处；（6）保护举报人因受打击报复而造成的人身伤害及名誉、财产损失的损害赔偿等等。
　　(五)修订渎职侵权"重特大案件"标准
　　重特大案件划分的依据是我国的基本法律――刑法。刑法对渎职侵权犯罪中"情节特别严重"、"特别重大损失"、"造成严重后果的"、"情节严重的"等不同情况，明确规定了从严处罚的量刑幅度。譬如，刑法第３９７条规定，犯滥用职权罪、玩忽职守罪的，处３年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处３年以上７年以下有期徒刑。徇私舞弊犯玩忽职守罪的，处５年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处５年以上１０年以下有期徒刑。
　　到底什么是重特大案件？如犯有滥用职权或者玩忽职守罪的，是判３年以下，还是３年以上？在司法实践中应当有一个客观的标准。目前，全国检察机关适用的《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）》是２００１年出台的，已经历时７年。这个标准是依据１９９９年实施的职务犯罪立案标准制定的。根据打击渎职侵权犯罪的新形势，后者已于去年重新制定。
　　近年来，我国社会有了新的变化。渎职侵权犯罪的表现形式、犯罪手段、危害程度都出现了新的情况，有了新的变化。重特大犯罪标准亟待修订,修订重特大案件标准的"五大好处"
　　1、有利于检察机关突出查办重点。"具有特别严重情节的，给公共财产、国家和人民利益造成特别重大损失的渎职侵权犯罪案件，始终是我们的查办重点。明确标准，有利于检察机关确定重点查办重特大案件和要案。
　　 2、对犯罪的处罚讲，可减少和避免"轻处轻判"现象。当前，渎职侵权犯罪的量刑有轻刑化趋向。一般案件和重特大案件界限不明，标准不清，就很难准确地适用刑法。
　　3、为排除查案中的干扰和阻力进一步提供了法律保障。少数地方和部门对查处渎职侵权犯罪认识不清，人为设置障碍，给查办案件造成困难。明确大要案标准，从法律上明确告诉人们，这类重特大案件已经明显属于法律规定从严惩治的范围，必须从严查处，让说情的、干扰的却步。
　　4、适应当前形势的需要。这几年渎职侵权犯罪个案的危害越来越大，造成的损失越来越严重。依法从严查处重特大渎职侵权犯罪，对保护国家和人民利益，促进经济社会发展和构建和谐社会更具有积极意义。
　　5、对渎职侵权犯罪有震慑和预防作用。颁布重特大渎职侵权犯罪标准，有利于从严惩处这类犯罪，对国家机关工作人员会起到更好的警示作用。
　　（六）充分发挥信息化优势，运用全程同步录音录像技术。
　　当前庭审方式的改革和排除非法言辞证据的证明标准，给侦查部门固定证据提出了更高的要求，而视听资料已被刑事诉讼法确定为刑事证据的一种，且具有客观性、动态性、直接性、直观性，因此，我们应及时调整侦查思路和侦查方式，积极开展对讯问过程全程同步录音录像的研究和尝试。
　　1．程序公开，确保同步录音录像资料的客观性。对讯问过程实行同步录音录像，可以证明诉讼程序的合法性，固定言辞证据，规范侦查活动，强化对侦查活动的监督，因此我们在运用全程同步录音录像技术时，首先要突出对侦查全过程的监控，尤其是询问、讯问、搜查和采取强制措施等侦查活动的关键环节，均进行同步录音录像；其次要履行告知义务，在对侦查过程的每个环节进行同步录音录像前，均书面告知犯罪嫌疑人甚至嫌疑人家属，我们将进行同步录音录像，并告知其法律意义和法律后果，告知后由嫌疑人及其家属签字确认，对拒绝签字的，由讯问人或执行人载明情况并记入笔录，对证人则一般在录制前征得其同意，如证人拒绝，除非特殊情况，一般不进行录音录像。
　　2、制作规范，保证真实、准确和完善。同步录音录像资料的客观性和证明力是建立在它的真实性、准确性和完整性基础上的。为此，我们要制定一系列操作规范，确保录制过程的真实、准确和完整。一是录制由技术部门承担，录制前由侦查部门和技术部门共同制定录制方案，报检察长审批；二是在讯问室挂时钟，并在录像画面上不停顿地反映日期和时间；三是制作相应的录制记录；四是完整、准确记录过程的全景；五是录音录像尽可能详细地反映每一个细节；六是录制完毕后同时制作两盘录像带，一盘为原始带，存档备查，另一盘为工作带，随案移送。
　　渎职侵权犯罪是一种特殊主体的犯罪，加大对渎职侵权犯罪惩治的力度，对贯彻依法治国，从严治吏，提高国家机关的工作效率，完善我国的公务员制度，加强廉政建设等都有重要的意义。检察机关应该不断提升办案的能力和水平，不断提升求突破、抓亮点的能力，利用信息化优势，通过转变执法观念、完善工作制度等，充分发挥检察职能，达到案源通畅、立查准确、判决有力、社会震慑力强的效果，为社会主义和谐社会建设创造良好的法治环境。
　　
　　：
　　[1]唐磊：《犯罪学》，成都：四川大学出版社2000.5。
　　[2]高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，北京：北京大学出版社2000.8。
　　[3]马克昌：《近代西方刑法学说史略》，北京：检察出版社1996年版。
　　[4]中华人民共和国 《刑事诉讼法》
　　[5] 高铭暄：《刑法学原理》，北京：中国人民大学出版社1994年版。
　　
　　注释：
　　[1]参见《高检院渎职侵权检察厅有关负责人做客新华网时透露渎职案件平均损失是贪污案的17倍》，载《检察日报》，2007年5月24日，第1版。
　　[2]参见《以专项工作为重点推动反渎职侵权工作开创新局面》，载《人民检察》，2006年第1期。
　　[3]参见《重大责任事故渎职犯罪免刑和缓刑比例达95.6%》，载《检察日报》，2007年5月23日，第2版。
　　[4]参见《渎职犯罪轻刑化难以惩前毖后》，载《大众日报》，2007年5月24日，第4版。
　　[5]参见《以"一体化"破解渎职犯罪侦查难题》，载《检察日报》，2007年3月18日第3版。
　　[6]参见《"法律监督与舆论监督相结合"座谈会通报》，载《正义网》
　　[7]参见《检察机关严厉查办渎职犯罪 "剑指"七大类案件》，载中国新华网，6月6日。