论城市房屋强制拆迁中的公民权利保护

　　摘要：城市房屋强制拆迁中政府需要保护被拆迁户包括生命权、财产权、参与权在内的各项权利。强制拆迁行为必须遵照合理程序，保障居者有其屋。国家应该及时制定《中华人民共和国城市房屋拆迁管理法》。城市房屋拆迁的正确程序是：规划—公示—安置住房—补偿—拆迁—土地拍卖—开发商进行开发。政府和开发商介入房屋拆迁的顺序绝对不能颠倒，不能够少的环节一定不能够少。

　　关键词：强制拆迁；公民权利；合理程序；拆迁立法

　　Abstract:Government needs to protect every right , including life right, property right, participation right,etc in the course of urban house compulsory relocation. The compulsion relocation behavior must obey reasonable procedure, safeguard the tenant to have its room. The country should promptly formulate "the People's Republic of China urban house relocation administering law".The correct procedure of urban house relocation is: Planning- public announcing - house resettling - compensating - relocating - land aucting - developer to carry on the development. The order for the government and the developer involving the house relocation is not reversed absolutely, indispensable links can not be absent certainly.

　　Key word:Compulsory relocation;citizen's right;reasonable procedure;legislating for relocation
　　
　　一、标本解读：城市房屋强制拆迁中需要保护的公民权利
　　
　　2004年，湖南郴州市嘉禾县县委县政府为了帮助一家名为珠泉商贸城的开发项目顺利拆迁，不仅打出了“谁影响我
　　一阵子，我就影响他一辈子”的口号，而且实行了“四包四停”政策。公职人员必须保证他们的亲属在规定期限内完成补偿评估工作、签订补偿协议、腾房并交付各种证件，还要保证他们的亲属对拆迁不满意时不能集体上访和联名告状，不能完成任务者将被暂停工作，停发工资，甚至被开除或被下放到边远地区工作。可是，即使县领导发出了这样的口号和政策，拆迁工作也不顺利。有11名公职人员受拆迁事件影响被降职或调离，因拆迁还造成父子反目，夫妻离婚[1]。
　　从2004年开始，重庆市被拆迁户杨武夫妇和开发商协商不成，他们的两层小楼在四周已经挖掘的工地映衬下就像一座“孤岛”。 2006年年底开发商申请行政裁决， 2007年3月19日，九龙坡区人民法院发出“限期履行通知”，责令他们在3月22日前履行九龙坡区房地产管理局下达的“拆迁行政裁决书”中确定的义务，自行搬迁，逾期不履行，法院将依法强制执行。这个时候，正值《中华人民共和国物权法》颁布，引起广大公民和众多媒体的关注，此事件被媒体称为“重庆孤岛事件”。政府和司法部门采取了克制态度，没有对“孤岛”上的房屋进行强制拆迁。在有关领导协调下，杨武夫妇与开发商达成协议，按协议，开发商将其在重庆沙坪坝区开发的一处门面房，按同样面积交付杨武夫妇，并补偿90万元的营业损失[2]。
　　以上两个案例是近几年城市房屋强制拆迁中出现的比较典型的案例，为很多人所知悉。两个案例不同的地方在于：前一个事件中，地方政府强力而为，败坏了政府的信誉，损害了公民权利。而后一个事件，地方各级党政司法机关却注意平衡各方利益，维护了公民利益，彰显了文明。那么，城市房屋强制拆迁中要注意保护公民的哪些基本权利呢？
　　1.生命健康权。生命健康权是公民最基本的权利。然而很多地方的强制拆迁出现了类似黑社会性质组织的影子，夜深人静私闯住宅，敲门砸玻璃殴打被拆迁人逼你搬走。有些地方的强制拆迁干脆就是晚上进行，把当事人架进车里，推土机就开始了工作。湖南嘉禾则是滥用行政执法自由裁量权，以“妨碍公务”“暴力抗法”为借口错误拘捕当事人，严重侵犯了人身自由权。
　　2.财产权。《宪法》以及新颁布的《物权法》都有明确规定，公民合法的私有财产不容侵犯，未经所有人允许，不受任何权力以及任何形式的侵害。然而，许多居民倾其毕生积蓄购买了住房，一纸拆迁公告下来，说拆就拆，补偿款数额不合理根本就无法再次回迁购置新房。另外，很多新居民区远离市区，上学及上下班、购物等都极为不便，靠近市中心做生意的便利也没有了。或者使通过劳动获得收入的机会成本大打折扣，或者使可预期收入的资本成本加大，这些都使被拆迁人的财产收入受到损害。可喜的是，重庆孤岛事件中政府通过协调，做到了充分保护被拆迁户的权利，实现了政府部门、房屋拆迁人和被拆迁户几方共赢的局面。
　　3.劳动保障权。从湖南嘉禾事件中，可以看到行政决定可以命令被拆迁户的家属停止本职工作去劝说搬迁，直到搬迁结束才能上班。如果在职职工是拆迁当事人又不顺利搬迁的话，轻者被调离，重者则被开除公职。《公务员法》、《行政监察法》、《劳动法》被一些地方政府歪曲滥用，变成了他们肆意侵犯公民权利的工具。有些地方政府在拆迁前允诺给被拆迁户安置工作，可是后来却没有了下文，政府信用全无。
　　4.知情权。在很多地方，房屋拆迁公告贴出来的同时，拆迁评估补偿数额也就几乎公布了。补偿依据什么标准评估、什么公司进行评估、拆迁程序以及如何进行法律救济的途径等等，被拆迁人很少被告知，所以很多被拆迁户有着强烈的被欺骗感和被愚弄感以及不被尊重的感觉，拆迁纠纷从一开始就埋下了隐患。拆迁的实际用途和当初拆迁公告上的内容不一样，也是导致拆迁上访的重要原因，因为现实生活中不同的建设项目补偿数目可能有很大的不同。
　　5.公平交易权。房屋行政管理部门发放拆迁许可证时没有征求被拆迁人的意见，这是强制拆迁源头的不公平，也是最大的不公平。在拆迁评估程序上，很多地方的被拆迁户对被评估机构没有选择权。评估过程的不公开及评估黑洞，都导致了房屋安置和补偿的不合理。另外，《城市房屋拆迁管理条例》第16条似乎形成了逻辑矛盾的一个怪圈，让人不可思议。本条前半部分说“拆迁人和被拆迁人或者拆迁人和被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议的，经当事人申请，拆迁管理部门进行裁决。”后半部分又说“当事人对裁决不服，可以自裁决书送达之日起向人民法院起诉。拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”正因为对拆迁安置补偿不满意，被拆迁人和房屋承租人才提起诉讼，可是诉讼期间拆迁人给予了安置补偿，即使被拆迁人和房屋承租人不满意也不停止拆迁的执行。言下之意，不管对方怎么样，我都要拆！在《条例》面前，被拆迁人已经没有了言语权，公民的公平交易权就这样被“合法”剥夺了。难怪有人称《条例》的这一条款是“霸王”条款。
　　6.司法救济权。“人权在实践上完全是通过法院得到保护和实施的”[3]司法诉求是公民行使权利保护的最后途径。从刚才的分析中，已经看出被拆迁户司法救济途径的不畅通。《条例》第17条更是把被拆迁户司法救济的途径堵塞。“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。”对公民人身及财产纠纷的处理不是行政裁决终局，而是司法裁决终局，这是世界通例。可是《条例》却剥夺了被拆迁户依法享有的司法救济权，而且，《条例》还有越俎代庖之嫌，房屋管理部门的行政裁决不需要你法院审查，只须经过申请法院强制执行就可以了。所以很多法院驳回被拆迁人的起诉，或者法院也被推向强制拆迁第一线（当然还有其他原因）也就不足为怪了。正是由于司法救济权的缺失，被拆迁户权利受损后，要么忍气吞声，要么层层上访，要么走向暴力抗争的悲剧。
　　7.重大社会事务参与权。很多拆迁事件中被拆迁户都不能充分行使参与权，具体表现为：项目规划这一牵一发而动全局的事情没有听取广大被拆迁户的意见；房屋拆迁基准价的制定没有召开由广大被拆迁户参加的听证会。被拆迁人已经从起点输掉，终局焉能不输？

　　二、城市房屋强制拆迁中公民权利保护的途径探讨
　　
　　公民权利是指一个国家的社会成员依照正义原则和规定享有的利益和自由。在推进城市化进程的同时，对于如何做好拆迁工作从而保护公民权利的途径，本人拟做以下探讨。
　　1.规划和拆迁时遵照合理程序，强制拆迁方只能是政府。在城市房屋拆迁户拆迁中，政府要在有利害关系的居民参与下来决定拆迁进程，这就为实现民意与政府决策的互动建立了一条合适的渠道，从而保证拆迁的顺利进行。城市规划应该实行听证，有可能被拆迁的居民应该每户都有代表参加听证会。房地产管理局要保证公民有权查阅各种文件，甚至查阅政府在城市房屋开发中的规费收入和开发商的利润，如果各方利益合理设置，互惠互利，政府和开发商行为得到理解，被拆迁户就能够很好地配合拆迁。在利益透明的情况下，居民参与房屋拆迁补偿基准价的听证和确定。拆迁评估应在政府房屋评估基准价的基础上，结合建筑面积、房屋用途、区位、建筑结构、楼层、朝向等因素来确定拆迁补偿，并且政府每半年应结合房地产市场变动重新公布一次区位房屋评估基准价。在所有的建设项目进行拆迁评估时，必须保证广大被拆迁人参与选择拆迁评估单位，并享有充分的监督权。当前，房屋拆迁领域之所以出现问题，最重要的原因在于房地产商和被拆迁户直接对阵，所以野蛮拆迁的恶性案例不断发生，像重庆“孤岛事件”中的开发商是比较文明的，更多的情况是，很多地方出现了拆迁中的打、砸、断水、断电，甚至出现被拆迁户以死抗争的恶性案例，严重影响了政府形象。其实，这是因为在拆迁程序上出了极大的问题。开发商购买的是国有土地使用权，收回土地的一方应该是政府，应该由政府出钱来征地。在正确的法律程序制约下，开发商是没有资格同居民直接谈补偿问题的，当然也就不会出现开发商和被拆迁户的利益博弈了。总而言之，城市房屋拆迁的正确程序是：规划—公示—安置住房—补偿—拆迁—土地拍卖—开发商进行开发。政府和开发商介入房屋拆迁的顺序绝对不能颠倒，不能够少的环节一定不能够少。其中应该强调的是，绝对要应该先安置补偿，然后才能强制拆迁。
　　
　　2.切实保障被拆迁户的居住权，并切实保障被拆迁户的其他相关权利。《中华人民共和国物权法》第42条规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，在政府组织城市房屋拆迁时，应该按照《中华人民共和国物权法》的规定首先要解决被拆迁人的居住条件，其次才考虑合理的货币补偿。实行异地安置的，应先解决安置房，再让被拆迁人搬迁，并且应当一次性安置，不要让被拆迁户搬入回迁房之前多次搬迁，彻底打消被拆迁人的顾虑。拆迁人用已经使用过的房屋安置被拆迁人的，其房屋质量应当优于被拆迁人的房屋，符合国家建设行政主管部门发布的《房屋完损等级评定标准》规定的基本完好房标准，并且具备供水、供电、供暖等基本生活条件。回迁房最好安排在被拆迁户原来居住的地段，尽可能不打乱被拆迁户已有的生活秩序，从而保证住户生活、工作和孩子上学的方便安排。如果不能够回迁到原来的地段，那么有一个安置补偿原则是不能够动摇的，那就是被拆迁户的利益只能够增加，绝对不能够减少。例如门市房问题的解决、回迁用房的远郊化等问题，都要考虑被拆迁户的利益不受损害。被拆迁人之所以不愿意搬迁，很多情况下是因为安置地点偏远，对于小孩读书、职工上下班、购物等都不方便，原来便利的挣钱机会也失去了。所以拆迁人应给被拆迁人提供补贴，在安置区有就业机会也应优先提供给被拆迁人。政府也应该在、医疗、电力、通讯、治安等社会公用事业方面提供帮助，搞好协调工作。要建立拆迁最低保障线制度。被拆迁住宅房屋的人均建筑面积低于所在市、县城市人均建筑面积的，实行产权调换时，即使原地安置，政府也应提供不低于所在市、县城市人均建筑面积的房屋作为安置用房，并且被拆迁户无须支付产权调换的差价。如果是货币安置的情况，被拆迁人仅有一处住房且获得的货币补偿金额低于拆迁补偿最低标准的，政府应当按照拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿，拆迁补偿最低标准由市、县人民政府参照国家住宅设计规范规定的最小户型面积的当地商品房价值等因素确定。如果由于特殊情况，被拆迁人获得货币补偿后仍无力解决住房的，市、县人民政府应提供成套的廉租住房或者以出售适用房等形式予以安置。
　　3.做好城市房屋强制拆迁的立法工作，制定《中华人民共和国城市房屋拆迁管理法》。目前，规范城市房屋拆迁工作的法律文件是2001年6月6日国务院通过并于11月1日施行的《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》，该条例属于行政法规，效力层次低，保护被拆迁户权利的法治理念极不充分，多被诟病。为了减少城市房屋拆迁中恶性案例的发生，极有必要由全国人大常委会对城市房屋进行立法，提高法律层次和立法质量，从而增强法律实施的效果。通过全国人大常委会的立法，可以使得城市房屋拆迁法律规范与《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国物权法》的精神相衔接，并且符合《中华人民共和国宪法》保护公民基本权利的宗旨。在城市房屋强制拆迁的立法工作中要注意着重解决以下问题：（1）规划和拆迁补偿程序。法律应该按照这样的顺序设计城市房屋拆迁的程序：规划—公示—安置住房—政府补偿—政府拆迁—土地拍卖—开发商进行开发。政府和开发商介入房屋拆迁的顺序绝对不能颠倒，不能够少的环节一定不能够少。在以上需要听证的环节必须进行听证，规划和补偿标准等按照听证笔录作出，各方签字方为有效。（2）被拆迁户的居住权和财产补偿。胡锦涛在十七大报告中谈到的民生目标之一就是保证居者有其屋。居住权是公民最基本的生存需要，所以《中华人民共和国城市房屋拆迁管理法》首先应该与《中华人民共和国物权法》相衔接，对房屋拆迁中被拆迁户的居住问题的解决作出明确的规定。当然，对被拆迁户的其他补偿和相关问题的解决，也应该作清晰的规定。（3）被拆迁户的权利救济。《城市房屋拆迁管理法》应该作出规定在房地产管理局设立拆迁管理职能机构，并把原《条例》的第16条、第17条应该修改为“政府房屋拆迁管理部门为了公共利益进行征地拆迁时，政府部门和被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议的，可以作出强制拆迁决定书。被拆迁人或房屋承租人在决定书规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县政府拆迁管理部门强制拆迁。”“被拆迁人或房屋承租人对强制拆迁决定书不满的，可以以城市房屋管理局作为被告提起行政诉讼，拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”这样规定的依据在于，一方面维护了行政行为的确定力、拘束力和执行力，另一方面也明确拆迁诉讼的性质、诉讼中的被告。当然，法律也应该同时规定政府房屋管理部门的法律责任，规定公民利益受损害后获得国家赔偿的权利。另外，法律还应该明确规定强制拆迁现场一旦发生治安事件，警察接警后必须出警，规定强制拆迁前有关部门不能够停止供电、供水、供暖等。（4）公共利益界定。现实生活中，不少政府部门认为在公共利益面前，被拆迁户应当顾全大局，主动为政府分忧，向公共利益让步。也正因为有这样的认识，所以政府部门在重点工程建设前强制拆迁时候，即使补偿不到位也理直气壮。甚至有的政府部门打着公共利益的旗号去征地拆迁，后来却进行了商业开发。基于以上原因，本人认为法律对公共利益作清晰界定刻不容缓。只有公共利益的征地拆迁，政府才能强制拆迁。商业开发只能按照民事程序办理。根据我国城市房屋强制拆迁的现实情况，我认为城市房屋强制拆迁法律对“公共利益”的认定不宜过宽，而且最好不要有但书和例外性规定。结合有关法律精神，可以把以下情况界定为“公共利益”从而征收城市土地并对房屋进行强制拆迁：1）国家机关用地、公益事业单位用地和军事用地；2）城市基础设施用地；3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；4）城市危房改造。
　　
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　　[1]瞭望·东方周刊,2004,(28).
　　[2]南方周末,2007-04-05(1).
　　[3]托马斯·弗莱纳.人权是什么？[M].北京:人民出版社,2000:87.