江苏平原林权制度改革思考

　　摘 要：本文根据江苏省林业分布的情况，从农田林网的生态公益林建设、大力城市林业、加强村庄绿化建设等方面探讨了进一步深化林权制度改革，建设绿色江苏的改革途径。
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　　关键词：江苏；平原林业； 农田林网；城市林业；村庄绿化?

　　Abstract:According to the forestry distribution, Jiangsu province, as a plain district, is increasingly ?deepening? the forestry tenure reform, meeting the requirement of green Jiangsu construction program. This paper explores the reform methods from aspects of constructing the ecological public forestry of agroforestry, developing urban forestry and strengthening country afforestation.?

　　Key words: Jiangsu Province; forestry in plain area; agroforestry; urban forestry; country afforestation 
　　
　　江苏省从2000年省政府发布《关于推进林业产权制度改革的意见》（苏政发[2000]29号）开始，进行了有特色的林业产权制度改革，主要是对林地使用制度的变革。2003年初江苏省委、省政府作出了推动绿色江苏建设的决定，批准实施《绿色江苏林业工程总体规划》，随后又把“到2010年全省森林覆盖率达20%，城市绿化覆盖率达40%”确定为本省全面建成小康社会指标体系的内容之一。2008年7月中共中央国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确提出将用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革，通过采取一系列与明晰产权的基础改革相配套的措施，确保“农民得实惠，林业得到资源，生态受保护”。?
　　江苏省是平原地区，新时期如何在现有基础上进一步深化林权制度改革？笔者认为应当在管理好现有林地的同时，扩大林地面积、提高森林覆盖率的潜力，即加强农田林网的生态公益林建设，大力发展城市林业，加强村庄绿化建设。
　　
　　一、加强农田林网的生态公益林建设
　　
　　江苏是进行林业分类经营最早的省份之一，根据社会对林业、生态和的需求及对森林多种功能主导利用的不同，将森林划分为公益林和商品林。公益林主要包括绿色江苏建设中所形成的林业建设成果和前一阶段林业产权改革的道路、沟旁以及农田四周的林木。在商品林改革取得较大成功的同时，公益林的后续改革需要进一步突破。?
　　（一）公益林处置权需要突破，以实现农户权益?
　　江苏利用多平原、少丘陵山地的特点在前一阶段林权改革中，将大量沟渠、路旁以各种方式将使用权和经营权交给了农户。这吸引了社会资金流入，促进了绿色江苏的建设。但是这部分由个人投资形成的以防护林为主占江苏70.1%的林分，目前不允许通过采伐获取木材收益，仅有少量财政补贴，经济回报极低。长此以往，不但不能进一步吸引社会资金流入，还直接影响现有林分的管护，降低现有林分的生态效益。 ?
　　因此，江苏应进一步深化林权制度改革，探讨公益林利用与保护的制度，探讨如何落实公益林经营、处置权利。应该开展生态公益林限制性利用试点工作，按照分区施策、分类管理和适度经营的原则，对生态公益林按保护等级采取相应的经营措施，发展林业，巩固平原林业产权制度改革的成果。?
　　（二）加大对生态公益林的资金投入，保证资源合理配置?
　　生态公益林发挥巨大的生态作用，具有公共产品性质，正外部性极强。相应的资源配置应由国家直接投入，或由国家对生产者进行补助，使生产者获得正常收益。江苏生态公益林的总量的增加需要政策倾斜，加大政府对增加生态公益林面积总量所需资金的投入。无论是作为经济发达地区生态环境的要求，还是作为生态灾害频繁发生地区的要求，江苏所需生态公益林总量必须增加。?
　　在保证总量的同时，要调整树种结构。结构的调整要求政策倾斜，加大政府对生态公益林树种调整所需资金的投入。目前江苏的树种单一情况已经比较严重，病虫害问题也日益严重，森林的防护效能在降低，因此，在未来的绿色江苏建设中要注意树种结构的调整，增加乡土树种并进行驯化改良，同时考虑传统树种的提纯复壮。这些高成本的投入必须有政策倾斜。
　　
　　二、大力发展城市林业
　　
　　江苏经济发达，城镇面积远远高于全国水平，城市林业建设具有重要地位。根据《21世纪议程林业行动计划》，我国城市林业发展的总体目标是到21 世纪初人均公共绿地面积达到7 m2以上，到21 世纪中叶人均公共绿地面积达到25～50m2。为此，应采取以下对策：?
　　（一）加强宣传，提高认识?
　　确立城市林业的重要地位，广泛开展生态环境保护和建设城市林业重要性的宣传和活动，逐步建立城市林业公共教育制度，让公众全面了解城市林业的重要作用和多种功能，提高全社会对城市林业重要性的认识，鼓励全民和全社会参与城市林业建设和保护。?
　　（二）将城市林业建设纳入城市建设的总体规?划中??
　　建立必要的机制，把城市林业建设纳入城市建设总体规划之中，并理顺管理体制，把林业部门纳入统一的管理体系，协调好林业、农业、园林、环保、城建、市政、国土、等各部门之间的关系，确保城市林业健康有序地发展。?
　　在城市建设中建立节点、核、中枢、廊道、斑块等绿网的结构模式，相互间实现可达性、渗透性、均匀性、循环性、资源节约与效益最优化等功能；在城市的各种废弃地,包括垃圾填埋场、废弃采石场等采用生态恢复技术；在城市绿地货币化计量中考虑林木价值,包括林木对土地利用、环境改善、房地产的增值,林木在地产拍卖、交易中的附加值，等等。 ?
　　（三）将城市林业建设与水体保护结合起来?
　　江苏省地处江淮沂沭泗流域下游，境内河网密布，水面积占整个地域面积的16%以上。由于化、城市化的进程加快，加之长期以来对河流资源环境缺乏有效管理和保护，全省河网水系存在着严重问题，主要表现为：河道普遍堵塞淤浅，引排能力严重衰减；非法填埋和盲目圈圩严重，导致河湖水面大量缩小，调蓄功能大大减弱；水污染严重，水生态环境恶化。保护水资源，维护水生态，已经成为经济社会与资源环境协调发展的一个重大课题。[1]?
　　另外，江苏还需将城市林业建设与水体保护相结合，着重抓好环太湖一级保护区、洪泽湖等保护区的建设。在发挥森林净化地表、吸收重金属和二氧化碳等污染物功能的同时，充分利用三大水系水体功能改善森林生长环境。?
　　（四）大力发展景观林业?
　　一是要将一些重要的城市如南京、苏州、无锡、常州和镇江的城市林业建设与风景林建设工程结合起来，对贯通风景区的公路沿线进行绿化，恢复植被、文物、景观；二是造林绿化要从丘陵向平原地区发展，在以小城镇绿化、农田林网为重点的平原绿化达标建设中，实施城乡一体现代林业示范区建设，骨干道路、河道两侧建成了宽幅绿带，建成生态良好的城镇、中心村，改善市区和县级市建成区的生态环境；三是扩大城市森林和绿地面积，提高城市森林资源、树木及绿地的数量和质量，利用生物共生互利原理，建立合理的多林种、多树种、多层次的城市绿地及城市森林景观结构，形成以城带乡、以乡促城、城乡联动、点线面相结合的城乡一体绿化大格局。

　　三、加强村庄绿化建设
　　
　　在当前绿色江苏建设中，提高森林覆盖率的关键问题之一是扩大林地供给，村庄绿化建设是行之有效的方法。江苏省政府要求2007年新增加5 000个绿色村庄。具体措施：?
　　（一）规划、分类指导?
　　结合江苏实际，制定村庄绿化总体目标。在实施过程中，要根据不同村庄的地理位置和特点，因地制宜，分类指导。村庄绿化分丘陵区、平原区村庄类型，其中苏南丘陵地区绿化覆盖率达到30% ；苏南平原区村庄绿化覆盖率达到25%；苏中地区达到25%； 苏北平原达到35%。 ?
　　（二）生态优先?
　　把改善村庄的生态环境作为首要目标，以绿化为主，建设结构合理、林果、观赏树种、乔灌花草科学配置的村庄绿化体系。尊重农民的意愿，维护农民的利益，实现绿起来与富起来、美起来相结合，促进农民致富奔小康，鼓励和支持庭院林业经济，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机结合。
　　（三）实现生物多样性?
　　大力开展庭院绿化、行政村区域内道路、河道宜绿化地段绿化，在农田林网防护林建设中，可以选择一些生长速度快、干型高大的乔木树种，加快村庄绿化，提高绿化的覆盖率。同时，加强对村庄森林资源、古树名木和绿化成果的保护，以实现生物多样性。
　　
　　四、应注意的几个问题
　　
　　（一）增加林木种苗供给?
　　林业产权制度改革，形成经营主体多元化的格局，进而出现了多元的利益主体和多元的利益关系，体现出不同的利益要求。改革完成后，政府职能发生变化，出现了许多新情况和新问题。其中如何充分利用种源、林分和个体选择，按照区划和树种特点，建立良种生产基地，以满足绿色江苏建设的需要，是各级地方政府关心的问题。林木种苗是最基本、最特殊林业生产资料，是林业科技进步的重要载体，承担着传承林木遗传资源、森林世代繁衍和促进林业发展的重要使命。在这种变革时期，可以通过市场和政府解决苗木供给问题，以加强林木种苗发展，加快林业科技创新、体制创新、机制创新，建设林业，实现林业可持续发展。[2]基于以上原因，除技术上应该有所突破外，应该建立较为完善的财政政策体系，以增加林木种苗的有效供给：?
　　（1）加大对R&D（研究与开发，research and development）的投入。由于树种的适应性问题，各地应因地制宜发展本地苗木品种。由于目前苗木业发展过程中缺乏人才、资金、信息和有效的创新管理能力，林农个体还不能成为林业技术创新主体。因此政府和学校对R&D资源配置处于主导地位。江苏省应投入更多的科研经费。?
　　（2）对苗木经营者财政扶持。由于在苗木经营中风险大，加上我国从事苗木经营者技术创新能力低，现阶段对种苗经营者财政扶持，有利于苗木产业化。政府财政可通过税收优惠、财政投融资及政府采购等手段，加大对种苗经营者的技术进步的扶持力度。可以考虑允许种苗经营者的R&D 支出实行100%的税收抵扣，并通过财政贴息、贷款担保等对种苗经营者给予资金支持，促进种苗产业的技术进步。?
　　（二）完善投资、管理体制?
　　在现行投融资管理体制下，政府按投资和融资额度的大小，由各级行政主管部门行使审批权，而且项目审批制仅限于国有。随着我国经济的不断发展，非公有制经济在林业生产中的地位越来越重要、作用越来越大，对这种项目的行政审批制的弊端表现得越来越明显，使得非公有制经济主体处于不平等的地位，影响非公有制经济主体投资企业的积极性。因此，政府应完善投资、金融管理体制，确保投资和融资渠道畅通。另外，可以通过建立政府、银行、企业和社会等多元化科技投入体系，充分利用社会上各种闲散资金，筹集资金，分散投资风险。[3]?
　　（三）按照规划，调整土地用途，增加林业用地?
　　按照《绿色江苏现代林业工程总体规划》，以及随之确定的“到2010年全省森林覆盖率达20%，城市绿化覆盖率达40%”的目标。江苏省目前的森林覆盖率为15.83%。不考虑城市面积和城市更高覆盖率标准，按照江苏全省面积10.26万 km2进行，到2010年森林覆盖率要达到20%，每年需要提高1.5%的森林覆盖率，即每年造林保存量需要154万亩左右。对于江苏基本消灭荒山荒地的省份，每年要新增森林面积154万亩，必须要有切实可行的政策保证，落实造林用地，是完成造林绿化任务的前提，也是绿色江苏目标实现的前提，因此，需要各级政府部门根据规划要求，调整土地用途，将重要生态区位重要地块的土地以结构调整方式预留为林业用地，并对沿江、沿路、沿河、沿海、沿村等重点林业生态工程建设用地早做准备，调整到位。?
　　（四）完善林业科技服务体系?
　　林业科技服务主要是为林业生产所必需的生产资料、资金、信息咨询等提供“产前服务”，为林业正常生产作业提供“产中服务”和为产品收购、储藏、加工、销售提供“产后服务”。林业科技服务方式较为单一，目前政府和集体经济组织所提供的服务主要是以无偿服务的方式为主。而且这种方式一直延续了几十年，无论是服务的提供者还是服务的接受者都已经习惯了这种无偿服务。目前由于没有强大的资金作支撑，无法提供优质的服务。我们在对江苏地区的调查中发现，林业科技服务的功能正在减弱，有的乡镇已经没有林业科技服务机构和人员，而林业产权制度改革后，在绿色江苏建设中，林业科技服务范围已经扩大，因此，政府应该提供财政支持，建立林木种苗体系、森林病虫害防治体系、森林防火体系、科技服务体系及森林资源监测体系等较为完善的林业科技服务体系，以实现建设绿色江苏的目标。?
　　
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　　[1]盛家宝，陆剑.江苏全面启动编制水系规划[N].扬子晚报,2006-07-19(04).?
　　[2]沈文星，佘光辉. 福建集体林产权制度改革利益冲突的制度控制[J].林业经济,2006,172（11）:26-29.?
　　[3]傅道忠.促进技术进步的财政政策选择[J].石家庄经济学院学报,2004,27(6):686-688.??